Шляхи розвитку антикорупційної політики в Україні крізь призму науки публічного менеджменту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Шляхи розвитку антикорупційної політики в Україні крізь призму науки публічного менеджменту

Ліпич Л.Г.

Рубльов В.В.

Хілуха О.А.

Кушнір М.А.

Анотація

антикорупційна політика публічний менеджмент

У статті досліджено особливості національної антикорупційної політики у світлі євроінтеграційних процесів та розвитку громадянського суспільства. Охарактеризовано поняття корупції та антикорупційної політики, її нормативне підґрунтя і інституційне забезпечення. Окреслено ключові недоліки сучасної антикорупційної політики. Обґрунтовано, що публічно-управлінська трансформація в Україні, перехід від класичного державного управління до практики публічного управління та нового публічного менеджменту є одним із ключових каталізаторів ефективної антикорупційної політики держави. Узагальнено потенційні переваги від впровадження принципів New Public Management на зміну традиційним підходам державного управління. Доведено, що перехід до принципів публічного менеджменту дозволить підвищити ефективність вироблення та реалізації публічної політики, ухвалення публічно-управлінських рішень, що може стати об'єктивним рішенням для удосконалення державної антикорупційної стратегії. Запропоновано шляхи удосконалення методології розробки та реалізації антикорупційної політики з урахуванням принципів публічного менеджменту.

Keywords: corruption, anti-corruption activity, anti-corruption policy, public administration, public administration, public management.

Вступ

На сьогоднішній день, не дивлячись на повномасштабне військове вторгнення російської федерації в Україну, у нашій державі тривають процеси реформування низки сфер державної політики, продовжуються процеси демократизації, лібералізації та європейської інтеграції, що активізувались після Революції Гідності та інтенсифікувались в умовах війни.

Умовою досягнення статусу розвиненої демократії, забезпечення взаємної довіри між владою та суспільством, розвиток ринкових відносин і вільної конкуренції, створення рівних можливостей для розвитку усіх громадян, суб'єктів господарювання і органів державної влади та місцевого самоврядування і, зрештою, повноцінне входження України до глобального цивілізаційного простору є наявність та реалізації ефективної і зваженої державної антикорупційної політики. Враховуючи необхідність виконання Україною Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом, ключові завдання для підготовки до повноцінної інтеграції з європейським співтовариством, а також беручи до уваги відповідні вимоги європейського та світового співтовариства, одним з найбільш актуальних завдань державного управління та публічного менеджменту на сьогодні є посилення політик, інструментів та механізмів боротьби з корупцією на різних рівнях.

Питаннями з'ясування сутності поняття корупції та дослідженням антикорупційної політики України займалися низка вітчизняних авторів, зокрема В. Башкатова, О. Бусол, Р. Гречанюк, В.

Журавський, Л. Зубкова, М. Кравчук, С. Лашкет, О. Маркєєва, А. Новак, О. Світличний та ін. Хоча науковий доробок за цим напрямком доволі суттєвий, потребує подальшого вивчення питання щодо тлумачення феномену корупції, а також особливостей розробки державної антикорупційної політики у контексті реформування публічного управління в Україні та впровадженні у практику теорії нового публічного менеджменту.

Отже, метою статті є теоретико-методологічне обґрунтування механізмів протидії корупції, а також державної антикорупційної політики крізь призму науки публічного менеджменту.

Результати

Демократичні процеси під егідою європейської інтеграції відбуваються в Україні з 2014 року. Завдяки Революції Гідності українське суспільство чітко означило свою позицію у питаннях зовнішньої та внутрішньої політики держави. Одним з ключових суспільних запитів, що пов'язаний як зі злочинами режиму Януковича, так і з євроінтеграційними прагненнями стало подолання корупції.

У зв'язку з непростою історією розвитку суверенної України, яка протягом тривалого часу потерпала від кланово-олігархічних кровопивць, динамічне зниження рівня корупції у відповідь на суспільні запити та для виконання критеріїв європейської інтеграції передбачає складні процеси реформування регулювання публічно-управлінських, політичних, правових та економічних. Зрештою, антикорупційна політика має наскрізне значення для ефективної реалізації інших євроінтеграційних реформ. Застрілі публічно-управлінські відносини, збереження протиправних схем досягнення приватних інтересів окремих економічних та політичних груп, надмірна бюрократизація та зарегульованість у різних сферах публічного управління значною мірою стають на заваді реформам.

Як випливає з аналізу світових рейтингів, доповідей експертів, представників зарубіжних політичних та аналітичних груп, усупереч проведеним з 2014 р. реформам Україна усе ще залишається країною з надзвичайно високим рівнем корупції. Практика розвинених країн Європи та світу однозначно доводить, що низький рівень корупції є одним з ключових каталізаторів високого рівня економічного та соціального розвитку, а також ефективності публічного управління в державі в цілому. Практика нового публічного менеджменту, яка лежить в основі публічного управління європейських країн та до якої прагне Україна, не передбачає місця в ній корупційним проявам.

Виходячи з викладеного, одним із ключових завдань держави на сучасному етапі розвитку є не просто посилення окремих заходів боротьби з корупцією, але застосування системного підходу і розбудова відповідних механізмів, що засновуються на дієвій антикорупційній політиці як одній з пріоритетних складових внутрішньої політики держави.

На сьогоднішній день у науковій доктрині публічного менеджменту корупція розглядається як реальна загроза економічній безпеці держави у складі глобальнішої системи національної безпеки. Як слушно зауважує А. Нагорняк, «поширення корупції несе загрозу національній безпеці та демократичному розвитку країни» [7].

Слід відзначити, що саме поняття корупції, яке лежить в основі антикорупційної політики у доктринальному вимірі має значну кількість визначень. У Законі України «Про запобігання корупції» закріплено наступне визначення: використання особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону (особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також інші особи, які не є службовими особами та які виконують роботу або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою, організацією, - у випадках, передбачених цим Законом; кандидати на пост Президента України та кандидати у народні депутати України, зареєстровані в порядку, встановленому законом), наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у частині першій статті 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей.

Натомість, у дослідженнях з права та державного управління наводяться суттєво відмінні визначення аналізованого поняття, що свідчить про збереження термінологічної дискусії.

Погодимось з І. Пиголенко, котрий підкреслює, що досліджувану категорію потрібно розглядати в узагальненому вигляді, оскільки це одночасно економічне, політичне, соціальне, психологічне, так і правове явище. На думку науковця корупцію слід трактувати як «соціально- політичне явище, змістом якого є обумовлена політичними, економічними, соціальними і психологічними факторами система негативних поглядів, переконань, настанов і діянь окремих громадян, посадових осіб владних інститутів, державних і недержавних організацій, політичних партій, громадських організацій, спрямованих на задоволення особистих корисливих, групових або корпоративних інтересів шляхом підкупу, хабарництва, зловживання владою, надання пільг і переваг всупереч суспільним інтересам» [9, с. 114].

Організація Об'єднаних Нації (ООН) у своїх програмних документах офіційно визначає корупцію як зловживання державною владою для задоволення особистих інтересів [5].

На рівні публічного менеджменту основним інструментом упорядкування відносин з приводу зниження рівня корупції є антикорупційна політика.

Антикорупційна політика - це розробка і постійне здійснення різнобічних і послідовних заходів держави і суспільства в рамках прийнятих даними державою основ конституційного ладу з метою усунення причин і умов, що породжують і живлять корупцію в різних сферах життя [2].

Нормативним підґрунтям антикорупційної політики в Україні крім Конституції України на нинішній час є Закони України «Про ратифікацію Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією», «Про ратифікацію Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції», «Про ратифікацію Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією», «Про запобігання корупції», «Про очищення влади», «Про державну службу», Указ Президента України «Про Національну раду з питань антикорупційної політики», а також положення Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, інших правових актів [1].

У контексті інституціонального забезпечення державної антикорупційної політики слід виділити функціонування в Україні таких інституцій: Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), Вищий антикорупційний суд (ВАКС) [6, с. 32-33].

Не дивлячись на начебто сформоване законодавче та інституціональне середовище антикорупційної діяльності, питання корупції в Україні, а також необхідності вироблення відповідної державної політики стоїть досить гостро. Станом на кінець 2021 року Україна держава посіла 122 місце зі 180 можливих у Індексі сприйняття корупції [4]. Ключовим фактором недостатньої динаміки антикорупційних зрушень стало невиконання низки антикорупційних завдань з визначених у зв'язку міжнародними зобов'язаннями України [12].

Конкретними сучасними проблемами щодо вироблення ефективної антикорупційної політики можливо назвати [4]:

- Рішення Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 року, яким він звільнив від відповідальності за недостовірне декларування посадових осіб держави вищого рівня, інших чиновників та суддів;

- зміни до антимонопольного законодавства, які могли нашкодити бізнесу захищати свої права під час оскарження публічних закупівель.

— загострення втручання представників вищих органів державної влади у діяльність Вищого антикорупційного суду (ВАКС).

— загальне зростання політичного тиску на антикорупційну екосистему, у тому числі через тривалу відсутність постійних керівників в інституціях;

— затримка з імплементацією судової реформи, попри ухвалення законодавчої бази для її старту;

— відтермінування прийняття Державної антикорупційної стратегії, що допомогла комплексно вирішувати низку проблем з корупцією в Україні.

Таким чином, наразі Українська держава та суспільство потребують розвитку підходів до вироблення та реалізації антикорупційної політики з урахуванням означених проблем, суспільного запиту та динаміки розвитку суспільних відносин у світлі євроінтеграційних прагнень. Центральне місце у якості об'єкта та суб'єкта антикорупційної політики у цьому контексті посідає публічне управління.

На сьогоднішній день публічне управління в Україні знаходиться на стадії свого реформування та трансформації у площину відкритості, прозорості та підзвітності, демократичності, лібералізації, децентралізації та субсидіарності. Лише за таких загальних умов можливі й позитивні трансформації у сфері боротьби з корупцією. Відхід від застарілих традиційних практик державного управління та відповідний перехід публічного менеджменту можна відобразити у табл.1 [11].

Таблиця 1Відмінності у базових принципах організації державного управління та публічного менеджменту

Узагальнено авторами на основі [11]

Отже, зміна концептуального підходу до організації публічної політики в державі дозволяє забезпечити ефективність вироблення та реалізації публічно-управлінських рішень, застосувати демократичні, ліберальні форми та методи управління суспільним, соціальним та економічним розвитком.

Зазначені трансформації поступово перетворюють державне управління на публічний менеджмент. Концепція «Новий публічний менеджмент» (NewPublicManagement) виникла у 80-і роки ХХ ст. у Великобританії у відповідь на численні кризові явища, що виникали у системі публічного управління, у якій протягом тривалого часу зберігались такі архаїчні складові, як надмірна ієрархічність, централізація, бюрократія [3].

NewPublicManagementімплементує підходи та методи, що використовуються у бізнесі, громадському чи корпоративному секторі у практику публічного управління. Зазначені методи в першу чергу зорієнтовані на підвищення гнучкості публічно-управлінської системи, її ефективності та результативності ухвалення публічно-управлінських рішень, послаблення ієрархічності державного апарату, децентралізацію та субсидіарність, покращення механізмів зворотного зв'язку між державою та суспільством.

Відповідно до досліджень управлінської практики США можливо виділити низку позитивних наслідків від впровадження NewPublicManagementу практику публічного управління:

- ефективність та швидкість прийняття управлінських рішень;

- клієнтоорієнтованість;

- ініціативність та креативність державним службовцям (відхід від простого дотримання інструкцій);

- новаторство та інноваційність у виробленні управлінських рішень;

- простота структур, уникнення роздутості штатів;

- поєднання твердості та м'якості в управлінні, централізації та децентралізації, застосування принципу субсидіарності [8].

Аналізована концепція дозволяє суттєвим чином підвищити ефективність вироблення та реалізації публічної політики, ухвалення публічно-управлінських рішень, що може стати об'єктивним рішенням для удосконалення державної антикорупційної стратегії. Аргументуємо цю ідею наступним чином.

По-перше, практика нового публічного менеджменту передбачає публічність, відкритість, прозорість та підзвітність публічно-управлінських рішень та процедур. За таких умов вчинити корупційне діяння стає дедалі складніше, оскільки значна частина цих рішень може бути відстежена іншими учасниками публічно-управлінських відносин (зокрема, інститутами громадянського суспільства, бізнесом, правоохоронними структурами).

По-друге, трансформація публічного управління в Україні та приведення до кращих світових та європейських практик позначиться на зміні складу суб'єктів публічного управління. Якщо при класичному державному управлінні такими суб'єктами були лише органи державної влади та органи місцевого самоврядування, то за моделі публічного управління (публічного менеджменту) суб'єктами ухвалення публічно-управлінських рішень стають також й інші групи зацікавлених сторін - інститути громадянського суспільства, представники бізнесу, міжнародні організації та ін. Спільне вироблення та реалізація управлінських рішень за таких умов не лише сприятиме підвищенню їх ефективності та довіри до них з боку суспільства суспільства, але й усуватиме корупційну складову на основі своєрідного механізму «стримувань та противаг». Додатковою перевагою стане розвиток громадянського суспільства та громадянського контролю за публічними владними рішеннями.

По-третє, концепція публічного менеджменту передбачає ієрархічну простоту, відсутність бюрократизму, надмірної регуляції. Саме ці властивості державного управління найчастіше стають джерелом корупції. Дерегуляція та лібералізація економічних відносин, реформування системи адміністративних послуг та їх максимальне наближення до споживача сприятиме зламу корупційних схем. У цьому контексті, впровадження інструментів електронного врядування та цифрової трансформації роблять публічні послуги більш прозорими, якісними та доступними.

По-четверте, децентралізація та субсидіарність владних відносин спряють передачі повноважень, ресурсів та відповідальності на найбільш наближений до населення рівень управління. Це підвищує рівень контролю на місяцях за використанням бюджетних коштів, а отже, може знизити рівень корупційних проявів, що фактично неможливо за централізованої моделі публічного- управлінських відносин.

По-п'яте, відкритість управлінської системи є умовою інтеграції України до європейської та євроатлантичної спільнот, виконання зобов'язань перед міжнародними партнерами, що, у довгостроковій перспективі. сприятиме зниженню рівня корупції та її поступовому викоріненню.

Опираючись на результати дослідження [4], можемо запропонувати наступні кроки удосконалення методології розробки та реалізації антикорупційної політики на сучасному етапі розвитку публічного управління в Україні.

По-перше, необхідно завершити модернізацію антикорупційного інституціонального середовища, зокрема, завершити конкурси й обрати професійних, незалежних і доброчесних керівників органів антикорупційної екосистеми: Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Агентства з розшуку та менеджменту активів та Національного антикорупційного бюро.

По-друге, держава має прийняти державну Антикорупційну стратегію та реальну практичну програму з її імплементації.

По-третє, необхідно завершити судову реформу з урахуванням висновків міжнародних партнерів.

По-четверте, необхідно впровадити прозорий облік державної власності та продовжити курс на приватизацію, а також підвищити прозорість та контроль за публічними закупівлями.

По-п'яте, потрібно продовжити подальшу дерегуляцію і підвищення доступності публічно- управлінських послуг.

Висновки

Не зважаючи на наявність певного інституційного та законодавчого забезпечення, антикорупційна політика держави потребує подальшої модернізації, оскільки досягнуті на сьогоднішній день реформи не дозволили суттєво знизити рівень корупції в державі та підвищити суспільну довіру до державної влади. Оскільки основним вектором зовнішньої політики України зберігається європейська та євроатлантична інтеграція, останніми роками спостерігався поступ щодо реформування всієї системи державного управління. Необхідними є більш рішучі кроки щодо своєчасної та ефективної трансформації державного управління на основі концепції нового публічного менеджменту та впровадження відповідних інструментів, які матимуть системний ефект на якість та суспільне сприйняття антикорупційної політики. Світова практика доводить, що впровадження інструментів та принципів публічного менеджменту позитивно впливає на запобігання та протидії корупції завдяки застосуванню таких підходів, як вироблення ефективної відповідної державної політики, дерегуляція, лібералізація, децентралізація та субсидіарність, залучення всіх зацікавлених груп до вироблення та реалізації публічної політики.

Список використаних джерел

1. Антикорупційна діяльність. Урядовий портал: веб-сайт. URL:https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/antikorupcijna-diyalnist.

2. Антикорупційна політика в Україні. URL:https://arm.naiau.kiev.ua/books/atikoruption/lectures/lecture_7.html.

3. Дмитренко О.С. Новий публічний менеджмент: теорія і практика. URL:http://enpuir.npu.edu.ua/bitstream/handle/123456789/35843/Dmytrenko.pdf?sequence=1.

4. Індекс сприйняття корупції - 2021. Transparency International Ukraine:веб-сайт. URL: https://ti-ukraine.org/research/indeks-spryjnyattya-koruptsiyi-2021/.

5. Конвенція ООН проти корупції. Конвенція ООН: ратифікована в Україні Законом України від 18.10.2006 р. №50. Верховна Рада України. Законодавство України:вебсайт. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_c16#Text.

6. Кравчук М., Лаврів І. Сутність корупції та основні шляхи її подолання. Актуальні проблеми правознавства. 2021. №3. С. 31-36.

7. НагорнякЛ. Нагорняк А.В. Шляхи подолання корупції. URL: http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/10547/16_%D0%9D%D0%B0%D0%B3%D0 %BE%D1%80%D0%BD%D1%8F%D0%BA_260-261.pdf?sequence=1&isAnowed=y (дата звернення 14.09.2022).

8. Пасічник М.В. Механізми впровадження нового публічного менеджменту: досвід США. Державне управління: теорія та практика. 2009. №1. URL: http://www.academy.gov.ua/ej/ej9/doc_pdf7Pasichnyk_MV.pdf.

9. Пиголенко І. В. Хабарництво як соціальний феномен сучасного суспільства. Вісник НТУУ «КПІ». Політологія. Соціологія. Право : зб. наук. праць. 2009. № 4. С. 113-121.

10. Про запобігання і протидію корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII. Верховна Рада України. Законодавство України: веб-сайт. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1700-18#Text.

11. Філіпова Н.В. Зміна співвідношення понять «державне управління», «публічне адміністрування», «публічне управління» в системі суспільно-політичної трансформації. Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток». 2015. №6. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=865.

12. Nations in transit 2021: report. Freedom House: web-site. URL:

https://freedomhouse.org/country/ukraine/nations-transit/2021.

Размещено на Allbest.ru