О современных проблемах функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Размещено на http://www.allbest.ru/

О современных проблемах функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

А.Л. Боренштейн

Исследовано современное состояние профилактической деятельности в сфере правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних. В результате анализа деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на примере Курской области сделан вывод о недостаточном взаимодействии различных субъектов предупреждения асоциального поведения подростков и молодежи. Определена необходимость заимствования зарубежного опыта привлечения институтов гражданского общества к профилактике отклоняющегося поведения несовершеннолетних. Подвергнута критическому анализу правовая база регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних. Поддержана и обоснована идея принятия самостоятельного нормативного правового акта, регламентирующего функционирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Ключевые слова: несовершеннолетний; комиссии; профилактика; предупреждение; административное правонарушение; беспризорность; взаимодействие; общественность.

On modern problems of functioning of the commissions on juvenile rights and affairs

А.L. Borenstein

The current state of preventive activities in the field of delinquency and neglect of minors is under consideration. As a result of the analysis of the activities of the commission for minors and the protection of their rights, on the example of the Kursk region, a conclusion was drawn on the insufficient interaction of various subjects for preventing antisocial behavior of juveniles and youth. The necessity of adopting foreign experience of involving civil society institutions in the prevention of juvenile deviant behavior is determined. The legal basis for regulation of activity of the commissions on juvenile rights and affairs is under critical analysis. The idea of adopting an independent normative legal act regulating the functioning of commissions for minors and protecting their rights was supported and substantiated.

Keywords: law; juvenile; commissions; prophylaxis; prevention; administrative offence; neglect; interaction; society.

Асоциальное поведение несовершеннолетних во все времена привлекало внимание как ученых и исследователей, так и практических работников, которые ежедневно сталкиваются с трудностями подростковой преступности. Тенденция увеличения динамики противоправного поведения лиц, не достигших возраста совершеннолетия, вызывает обеспокоенность и среди представителей высшей государственной власти. Кардинальное изменение морально-нравственных и ценностных ориентаций молодого поколения, характерное для последних лет, как следствие, привело к возрастанию числа лиц, склонных к совершению правонарушений и преступлений. Значительно усугубляет ситуацию тот факт, что процессы внедрения основ ювенальной юстиции вызвали сопротивление не только российской общественности, но и управленческого аппарата страны. В связи с этим необходимо обратить особое внимание на современное состояние профилактики неправомерного поведения подростков, серьезную роль в которой играют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Особый статус комиссий по делам несовершеннолетних в России обусловлен не только широким кругом возложенных на них задач (которые согласно постановлению Правительства РФ от 6 декабря 2017 г.

№ 1480 были дополнены новым полномочием по координации деятельности субъектов профилактики в сфере выявления и пресечения деятельности по вовлечению подростков в совершение иных неправомерных действий, а также склонению их к суициду), но и длительной историей их существования: в отечественном государстве данный орган функционирует уже более ста лет, с 1918 г. [1, с. 85]. Кодекс об административных правонарушениях РФ наделяет данный орган административно-юрисдикционными полномочиями в отношении круга строго установленных административных правонарушений. Значима роль комиссий в уголовно-процессуальной деятельности, а именно при взаимодействии с ними органов следствия для получения сведений, имеющих значение для раскрытия и расследования преступлений.

Вместе с тем нельзя забывать и о том, что такой многофункциональный орган выступает ядром, центральным элементом системы превенции безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних граждан. Однако с полной уверенностью можно утверждать, что комиссии по делам несовершеннолетних в настоящее время не в полной мере справляются с данной задачей.

Анализ сопоставимых данных, предоставленных главным информационно-аналитическим центром МВД РФ, говорит о следующем. Несмотря на то что за последние пять лет в России наблюдается определенное снижение числа административных правонарушений, совершенных несовершеннолетними (с 222 941 правонарушений в 2017 г. до 198 900 правонарушений в 2021 г.), показатели по-прежнему остаются высокими. Кроме того, такая положительная динамика обусловлена общим уменьшением регистрации правонарушений, совершаемых в стране ¹.

Непростая обстановка наблюдается и в сфере выявленных беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних. Своего пика уровень беспризорности в России достиг в 2019 г., когда, по официальным сводкам МВД России, было выявлено 75 588 детей такой категории (аналогичный показатель в 2018 г. составлял 68 700) Количество выявленных несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения. Количество выявленных беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних. .

Комиссии по делам несовершеннолетних, выступая специализированными субъектами предупредительной деятельности, признаются теоретиками и практиками «головным органом» в механизме комплексной защиты интересов ребенка [2, с. 95]. Возникает вопрос: по каким же причинам работа по предупреждению и профилактике антиобщественного и противоправного поведения ведется неэффективно?

Во-первых, превентивная деятельность часто превращается в формальную и не приводит к необходимым результатам из-за отсутствия организованного на должном уровне взаимодействия с другими важнейшими звеньями профилактики. Комиссии не справляются с задачей по координации деятельности субъектов по предупреждению подростковой девиации, к которым принадлежат органы внутренних дел, местного самоуправления, социальной защиты населения, управления образованием, опеки и попечительства, службы занятости, учреждения уголовноисполнительной инспекции и многие другие социальные институты. Констатируем, что качественная и результативная профилактическая деятельность в изучаемой сфере возможна лишь в том случае, когда каждый из ее субъектов будет ответственно справляться с возложенными задачами, включая орган, координирующий такую деятельность.

Вместе с тем на практике дело обстоит иначе. Анализируя затронутый аспект на региональном уровне на примере комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Курской области, отметим, что к основным направлениям работы данного органа можно отнести:

— анализ и обобщение сведений о состоянии безнадзорности, наркомании, алкоголизма несовершеннолетних на территории Курской области, о случаях жестокого обращения с ними и нарушения их прав;

— составление и реализация программы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории Курской области;

— проведение индивидуальных профилактических бесед с несовершеннолетними лицами;

— принятие мер воздействия к родителям, не исполняющим возложенные на них обязанности в отношении их несовершеннолетних детей;

— прием граждан, рассмотрение обращений как несовершеннолетних лиц, так и их родителей (законных представителей);

— оказание несовершеннолетним, состоящим на профилактических учетах, помощи с занятостью и трудоустройством;

— обеспечение деятельности по организации отдыха и оздоровления несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также состоящих на различных учетах в органах профилактики безнадзорности;

— организация и проведение плановых и внеплановых рейдов в семьи, находящиеся в социально опасном положении.

Тщательный анализ изложенных полномочий (в рамках Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Курской области), их сопоставление с закрепленными на федеральном и региональном уровнях задачами и функциями комиссий дает основание утверждать, что деятельность по профилактике безнадзорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, которая требует совместного и планомерного взаимодействия с рядом иных субъектов превентивной системы, на практике осуществляется иначе.

Ввиду ряда объективных и субъективных обстоятельств (высокая нагрузка на комиссии, отсутствие заинтересованности со стороны иных уполномоченных органов, масштабный характер проводимых мероприятий и т. д.) меры по активному сотрудничеству комиссий по делам несовершеннолетних с иными участниками профилактики практически не предпринимаются либо осуществляются фрагментарно. В частности, не анализируется должным образом эффективность деятельности каждого из субъектов системы профилактики, осуществляется формальный и поверхностный контроль за исполнением подчиненными органами принятых комиссиями решений, получаемая от органов и учреждений профилактики информация носит неполный и зачастую недостоверный характер. На должном уровне не выстроен порядок своевременного информирования об актах нарушения закона несовершеннолетними, что влечет за собой неэффективность мер воспитательного воздействия в отношении нарушителей и, как следствие, порождает новые случаи противоправного поведения рассматриваемой категории лиц.

Изложенные обстоятельства не позволяют говорить о прогрессивных результатах в области предупреждения правонарушений и безнадзорности подростков, ведь фактически единственным субъектом, комплексно разрешающим проблемы данной сферы, является региональная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, которая не в силах самостоятельно, в одиночку реализовывать такую многогранную и сложную работу.

Сходные проблемы имеются и в других регионах России. Д.Н. Маринкин и В.Р. Нугаева, комплексно проанализировав эффективность функционирования территориальной комиссии по делам несовершеннолетних в Пермском крае, пришли к выводу о том, что указанным субъектом слабо реализуются функции по координации деятельности уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления [3, с. 28].

Вместе с тем стоит отметить положительный опыт по реализации на территории Пермского края совместных мероприятий оперативно-профилактического характера, направленных на предупреждение девиантного поведения детей и молодежи, а также семейного неблагополучия (операция «Подросток», «Занятость» и др.). Полагаем, что систематическое проведение подобных мероприятий, разнообразных по своей тематике, направленности, формам реализации, станет перспективным шагом на пути к формированию эффективной системы взаимодействия различных субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Другое перспективное направление, связанное с налаживанием сотрудничества между органами и учреждениями превенции, -- распространение практики участия общественных объединений, организаций, граждан и иных инициативных субъектов гражданского общества в непосредственной работе с трудными подростками. В данном аспекте особый интерес представляет опыт зарубежных стран, некоторые из них на протяжении ряда лет реализуют деятельность по оказанию помощи в профилактике правонарушений среди подростков. Например, в ФРГ с принятием Закона «О помощи детям и молодежи» была создана система организаций для содействия семьям с трудностями в воспитании детей. Речь идет о различных мерах социальной, психологической, воспитательной, педагогической помощи. Важно отметить, что деятельность более чем 80% таких учреждений финансируется за счет общественных объединений [4, с. 153]. Ярким примером может стать организация AVO («Рабочее братство»), которая за период своего существования оказала помощь большому количеству нуждающихся. Среди них и центры поддержки детей, подвергшихся насилию, учреждения социально-педагогического сопровождения семей мигрантов и переселенцев с детьми, неблагополучные семьи высокого социального риска и т. д. Наладить такую работу «Рабочему братству» удалось во многом благодаря поддержке инициативного гражданского общества, которая выражается не только в материальной форме в виде пожертвований, но и в качестве личного участия. Более того, неравнодушное отношение рядовых граждан позволило повысить уровень народного доверия к общественникам.

Другие западные страны решают проблему предупреждения подростковой преступности посредством организации целевых программ, ставших особой формой профилактики с привлечением гражданского населения. Среди наиболее популярных, которые с годами доказали свою практическую состоятельность, можно отнести реализуемые в Великобритании, Австралии, США, Канаде и в других странах программы «Остановим преступность», «Соседский надзор», «Разбитые окна» и многие другие [5, с. 10]. Подобные программы предполагают проведение мероприятий по предупреждению уличной подростковой преступности, так как именно улица становится наиболее популярным местом совершения противоправных деяний у детей и молодежи.

Таким образом, исходя из практики ряда иностранных государств в вопросах профилактики отклоняющегося поведения несовершеннолетних, отметим, что доказавший свою результативность и продемонстрировавший серьезный потенциал опыт деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций во взаимодействии с населением может быть полезен в подобной деятельности в России. В частности, видится целесообразным распространение на территории страны сети некоммерческих общественных организаций, основная деятельность которых будет направлена на оказание помощи детям из неблагополучных семей. По аналогии с немецкой организацией «Рабочее братство» функционирование предлагаемых объединений должно строиться на принципах привлечения инициативного населения. На первых этапах организация деятельности подобных учреждений предполагается в нескольких регионах Российской Федерации в качестве пилотного проекта. Представляется, что данная мера положительным образом повлияет на предупреждение преступности несовершеннолетних, ведь там, где государство в лице уполномоченных органов не справляется с поставленными перед ним задачами, необходимо не только налаживать постоянное и планомерное взаимодействие субъектов системы профилактики между собой, но и привлекать силы общественности, которая в нашей стране с каждым годом становится все более инициативным участником различных направлений российской политики.

Другое перспективное направление внутренней политики ряда зарубежных стран, которое может быть успешно реализовано в современных российских условиях, -- это разработка и претворение в жизнь целевых программ, направленных на снижение уровня детской и подростковой преступности. Формат целевой программы, предполагающей проведение целого ряда мероприятий при активной поддержке государственной власти и институтов гражданского общества, позволит добиться эффективного решения проблем, которые комиссии по делам несовершеннолетних не способны решать в одиночку.

Во-вторых, полагаем, что существенные трудности, предопределяющие низкую эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних в России, связаны с нормативной базой, регламентирующей их деятельность.

Несмотря на подробное и четкое обозначение в рамках Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» целей создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на правовом уровне имеется много неразрешенных и неурегулированных организационных, социальных и иных проблем, препятствующих нормальному осуществлению комиссиями своих полномочий.

Данный вопрос не раз становился предметом многих научных исследований, в связи с чем выявленные законодательные пробелы можно классифицировать на несколько групп. Как правило, они связаны с недостаточной или противоречивой регламентацией состава и требований к членам данных комиссий; официального законодательного толкования комиссий; четкого перечня необходимых документов по материалам, направляемым на рассмотрение в комиссии; подчиненности комиссий, созданных субъектами РФ, а также комиссий при Правительстве РФ и т. д.

Однако перечень таких вопросов носит открытый характер и постоянно пополняется вновь выявленными недостатками. Видится, что решить изложенные проблемы в силах только государство, обладающее реальными возможностями по обеспечению деятельности комиссий юридическим, правовым инструментарием, который станет основой для эффективного выполнения возложенных на них функций.

На наш взгляд, деятельность таких значимых органов социальной защиты населения, как комиссии по делам несовершеннолетних, которые фактически являются единственным институтом ювенальной юстиции в стране, не должна быть урегулирована только в рамках постановления Правительства РФ. Основополагающие аспекты функционирования комиссий требуют не подзаконной, а именно законодательной регламентации. В связи с этим заслуживает внимания предложение ряда современных исследователей о необходимости принятия единого, самостоятельного нормативного правового акта, посвященного детальному регулированию института комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав [6, с. 153; 9, с. 39]. На наш взгляд, такой закон станет наиболее оптимальным способом устранения имеющихся многочисленных коллизий и неточностей в данной сфере и позволит наладить и оптимизировать статус, структуру и содержание комиссий по делам несовершеннолетних в России.

Таким образом, по результатам проведенного исследования следует сделать вывод о том, что при всей значимости комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в вопросах профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних их успешное функционирование в настоящее время затруднено ввиду наличия ряда правовых и организационных проблем. Главные из них связаны с отсутствием необходимого взаимодействия с иными субъектами профилактики антисоциального поведения несовершеннолетних, а также с наличием многочисленных законодательных коллизий и неточностей в правовом регулировании комиссий. Полагаем, предложенные варианты устранения выявленных проблем позволят не только пересмотреть роль, содержание и концепцию функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и вывести на новый уровень политику профилактики противоправного и беспризорного поведения подростков. Привлечение сил общественности позволит скоординировать деятельность субъектов предупреждения негативных социальных явлений среди подростков, а также повысит доверие населения, которое сегодня по-прежнему находится на низком уровне.

правонарушение несовершеннолетний комиссия профилактический

Список литературы

1. Банщикова С.Л. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: перспективы деятельности в России // Вестник СИБИТа. 2018. № 3(27).

2. Мишота В.А. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как субъекты системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2015. № 1(144).

3. Маринкин Д.Н., Нугаева В.Р. Эффективность деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике преступности несовершеннолетних (на примере Пермского края) // Вестник Прикамского социального института. 2016. № 3(75).

4. Хершельман М. Защита прав детей в Германии (правовые проблемы) // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция. 2018. № 3.

5. Головина А., Потоцкий Н. Зарубежный опыт разработки программ профилактики правонарушений. М., 2014.

6. Беженцев А.А. Роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в профилактике правонарушений несовершеннолетних, перспективы модернизации административной деятельности // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2017. № 1(73).

7. Никулин А.И. Проблемы нормативно-правового регулирования функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Развитие территорий. 2019. № 4(18).

Размещено на Allbest.ru