Міжнародний досвід запровадження і використання альтернативних способів вирішення адміністративно-правових спорів в Україні

Размещено на http://allbest.ru

МІЖНАРОДНИЙ ДОСВІД ЗАПРОВАДЖЕННЯ І ВИКОРИСТАННЯ АЛЬТЕРНАТИВНИХ СПОСОБІВ ВИРІШЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ В УКРАЇНІ

Андрій Коренев

кандидат юридичних наук (Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, м. Дніпро, Україна)

Стаття присвячена вивченню питання закордонного досвіду врегулювання адміністративно-правових спорів у сфері публічно-правових відносин і можливостей імплементації у законодавство України кращих зарубіжних практик. У статті зазначається, що поширення в Україні позасудових способів урегулювання спорів є важливим й актуальним з огляду на зобов'язання в межах підписаної Угоди про асоціацію з Європейським Союзом та обраний курс нашої держави на європейську інтеграцію. Звертається увага на те, що закордонний досвід свідчить, що поширеною у світовій практиці були і залишаються позасудові процедури врегулювання спорів, які виникають у публічно-правовій сфері. Зараз в нашій державі є проблема ефективного і швидкого вирішення таких конфліктів. Ця проблема пов'язана, з одного боку, зі зростанням навантаження на суди, з іншого - з нестачею суддівських кадрів. Тому створення дієвої й ефективної системи застосування альтернативних (досудових, позасудових, квазісудових) способів вирішення адміністративно-правових спорів у сфері публічно-правових відносин сьогодні для нашої держави є дуже необхідними. У статті зазначено, що міжнародний досвід, свідчить, що альтернативні способи врегулювання спорів є найбільш дієвими та швидкими способами врегулювання спорів у публічно-правових відносинах, оскільки сам процес цих процедур є менш формалізованим і більш простим в організації. Зроблено висновок, що для удосконалення і більш широкого впровадження альтернативних способів врегулювання спорів Україна сьогодні повинна ухвалити спеціальний закон, яким треба врегулювати відносини щодо медіації в публічно-правовій сфері. Обґрунтовано, що сьогодні потребується вжиття певних заходів, спрямованих на популяризацію альтернативних способів врегулювання спорів у публічно- правових відносинах, запровадження професійної медіації.

Ключові слова: міжнародне законодавство, досвід, адміністративно-правовий спір, публічно-правові відносини, альтернативні способи вирішення спорів, медіація, примирення.

Постановка проблеми. Поширення в Україні позасудових способів урегулювання спорів є важливим й актуальним з огляду на зобов'язання в межах підписаної Угоди про асоціацію з Європейським Союзом та обраний курс нашої держави на європейську інтеграцію. Закордонний досвід свідчить, що поширеною у світовій практиці були і залишаються позасудові процедури врегулювання спорів, які виникають у публічно-правовій сфері. Зараз в нашій державі є проблема ефективного і швидкого вирішення таких конфліктів. Ця проблема пов'язана, з одного боку, зі зростанням навантаження на суди, з іншого - з нестачею суддівських кадрів. Тому створення дієвої й ефективної системи застосування альтернативних (досудових, позасудових, квазісудових) способів вирішення адміністративно-правових правових спорів у сфері публічно-правових відносин сьогодні для нашої держави є дуже необхідними. У зв'язку з чим позасудові способи врегулювання таких спорів потребують широкого впровадження і тому актуалізують питання вивчення та імплементації міжнародного досвіду.

Аналіз останніх публікацій, в яких започатковано вирішення цієї проблеми. Проблеми застосування альтернативних способів врегулювання спорів у сфері публічно-правових відносин досліджено в працях В. Бевзенка, О. Гаращука, Г. Дікова, О.Зеленцова, І. Коліушка, О. Михайлова, Л. Наливайко, Т. Подковенко, Ю. Притики, А.Селіванова, М. Смоковича, В. Стефанюка, В. Тимощука, А. Фоменка тощо. Водночас недостатньо на науковому рівні були вивчені питання зарубіжного досвіду врегулювання адміністративно-правових спорів у сфері публічно-правових відносин і можливостей імплементації у законодавство України кращих закордонних практик.

Метою статті є вивчення міжнародного досвіду застосування альтернативних способів врегулювання адміністративно-правових спорів у публічно-правовій сфері та перспектив впровадження кращих надбань у законодавство України.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України: «Законом може бути визначений обов'язковий досудовий порядок урегулювання спору» [1]. Конституція України передбачила саме існування нарівні судових процедур, досудовго (альтернатовного) способу врегулювання спорів, проте сама процедура такого досудового врегулювання спору у вітчизняних законах майже не прописана. Альтернативні способи врегулювання спорів на сьогодні в нашій країні є соціально затребуваними послугами, правове регулювання яких поки що майже відсутнє. Це дає певні підстави для висновку вітчизняних дослідників про те, що Україна знаходиться в ситуації, коли практика використання процедури медіації йде попереду правового регулювання [2, с. 24].

У зв'язку з чим варто звернутися до міжнародного законодавства, яке регламентує позасудові способи вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин.

Європейське співтовариство керується засадами «позасудових способів врегулювання спорів», які містяться в таких рекомендаціях, як: Рекомендації № R (98) 1 Комітету міністрів державам-членам про сімейну медіацію (прийнята Комітетом Міністрів 21 січня 1998 р.); Рекомендації № R (99) 19 Комітету міністрів про медіацію в кримінальному процесі (Ухвалена Комітетом міністрів 15 вересня 1999 р.); Рекомендації Rec (2002) 10 Комітету міністрів державам-членам про медіацію в цивільному процесі (прийнята Комітетом міністрів 18 вересня 2002 р.). Зазначені Рекомендації фактично стали першими документами, які наголошують на важливості медіації для європейських держав особливо у таких правових сферах, як сімейна, кримінальна та цивільна [3, с. 9-10].

Загальні питання альтернативних способів вирішення публічно-правових спорів висвітлено у Рекомендаціях Rec (2001) 9 «Про альтернативи судовому розгляду між адміністративними органами і приватними сторонами» [4]. У вказаній рекомендації зазначається, що «судова процедура на практиці не завжди є найбільш доцільним способом урегулювання адміністративних спорів, а широке застосування альтернативних способів може допомогти врегулюванню адміністративних спорів і наблизити адміністративні органи до населення. Серед таких альтернативних способів виокремлюються внутрішній розгляд справ, примирення, посередництво, договірне врегулювання та арбітраж». Серед альтернативних методів урегулювання спорів, зазначених у Рекомендації Rec (2001) 9 до позасудових способів можна віднести також внутрішній розгляд, або адміністративне оскарження. Рекомендація Rec (2001) 9 виокремлює основні моменти адміністративного оскарження: «1) закріплення можливості внутрішнього розгляду щодо всіх адміністративних актів, що стосується і строків ухвалення такого акту, і його законності; 2) у певних випадках адміністративне оскарження може бути обов'язковою умовою переходу до юрисдикційного розгляду; 3) підсумки внутрішнього розгляду мають бути вивчені компетентними органами» [5].

«Альтернативне» і «позасудове» вирішення спорів дуже часто вживаються як тотожні поняття, або «альтернативне» роз'яснюється через зміст «позасудового», як процедуру вирішення спорів, яку здійснюють не звертаючись за допомогою до суду. Зокрема, важливою в цьому аспекті є «Директива 2013/11/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 21 травня 2013 р. про альтернативні способи вирішення спорів у сфері захисту прав споживачів та внесення змін до Регламенту (ЄС) № 2006/2004 та Директиви 2009/22/ ЄС, яка хоч і не дає визначення, проте у п. 5 преамбули вказано, що альтернативне вирішення спорів пропонує просте, швидке і недороге позасудове вирішення спорів. Отже, як ми бачимо, альтернативне визначається через позасудове» [6, с. 39].

Цікавим вбачається дослідження І. Ясиновського, в якому цей вчений наводить перелік моделей процедури відповідно до суб'єкта здійснення медіації:

1. Судова медіація (Канада, Німеччина) - розглядається як частина судочинства та проводиться суддею, який має відповідні підготовку і навички, отримав відповідне доручення та не має повноважень винесення рішення по справі. Медіаційні угоди затверджуються судом, а здійснення процедури контролюється відповідно до закону. Судова медіація не виключає право сторін обрати приватного посередника для вирішення їхнього спору чи конфлікту.

2. Адвокатська медіація (Італія) - медіатором є особа, що має право на зайняття адвокатською діяльністю.

3. Нотаріальна медіація - посередником є нотаріус, але такий вид медіації не досить поширений.

4. Професійна медіація (США) - медіатором є особа, яка пройшла спеціальну підготовку у сфері медіації, а діяльність медіації регулюється окремим внутрішнім нормативним актом держави [7, с. 95].

Досвід показує, що більшість країн використовує декілька видів альтернативних способів врегулювання спорів. І це є цілком виваженим та доцільним підходом.

США вважається першою країною, яка почала застосовувати альтернативні способи врегулювання конфлікту. Найбільш вживаним способом позасудового врегулювання спорів у США є медіація. На сьогодні актуальною є медіація, що здійснюється за допомогою Інтернету або телефону. Особливо таке посередництво є виправданим, коли спір є незначним. Для такої процедури залучаються медіатори, які пройшли курси роботи в режимі онлайн [8].

Однією з провідних європейських країн, де запроваджені високі стандарти охорони та захисту прав інтелектуальної власності, є Німеччина.

Розвиток альтернативних процедур врегулювання конфлікту в Німеччині, як і в більшості країн Європейського Союзу, почався з гармонізації законодавства країн 148 - членів ЄС, а саме Директива № 2008/52 / ЄС Європейського парламенту і Ради про деякі аспекти посередництва (медіації) в цивільних і комерційних справах стала початком роботи над законодавчим підґрунтям для медіації як примирної процедури. Вже 26 липня 2012 року Німеччина ухвалила закон «Про підтримку медіації та інших процедур позасудового врегулювання конфліктів [9]. До ухвалення закону в країні вже була практика медіації. Ця примирна процедура була присудовою та проводилась суддями [10, с. 148].

Наприклад, цікавим є досвід Франції щодо поширення досудового врегулювання спорів між державними фінансовими органами та особою і сфері фінансів. Зокрема, в 2002 році було створено департамент при Міністерстві економіки, фінансів та промисловості Франції (Mediateur du ministere de l'Economie, des Financeces et de l'Industrie), в якому на професійні основі надавали консультації, розглядали скарги на дії чи неузгодженість дій працівників апарату. Такі консультації проводили медіатори, які у встановленому порядку пройшли навчання, акредитовані прокурором та підписали належний контракт із Міністерством юстиції Франції. Медіаційні процедури та техніки здебільшого застосовувалися при вирішенні питань, пов'язаних із оподаткуванням фізичних осіб та загального трактування норм щодо сплати податків [11]. Збільшення кількості медіаторів з розгляду та вирішення спорів, які виникали між державними органами та особами у фінансовій сфері.

Австрія одна з небагатьох держав, яка детально регулює усі аспекти процедури медіації. Відповідно до Федерального закону Австрії «Про медіацію у цивільних справах» [12]. Законодавством країни передбачено застосування приватної та присудової медіації. Судова медіація в Австрії не закріплена. Однак угода за результатами медіації визнається судом лише у тому випадку, якщо відповідна справа знаходилася на стадії судового розгляду. Угода за результатами присудової медіації не отримує судового захисту, а процедура є добровільною [13, с. 155].

Широкого поширення в інших країнах світу отримує інтернет-медіація. Це відбувається завдяки системи онлайн-вирішення спорів [14]. Заслуговує на увагу у регулюванні цих питань Регламент ЄС No 524/2013 щодо створення європейської платформи онлайн-вирішення спорів (ODR platform)» [15].

Наприклад, у Бельгії розроблено електронну платформу Belmed [16]. CMC - інформаційний ресурс щодо цивільного, комерційного посередництва і посередництва в Англії й Уельсі [17]. Лідером за обсягами застосування технології ODR є США. Перша пілотна версія ODR на Ebay (розроблена Ітоном Катчем (Ethan Katsh)) за два тижні з початку роботи дозволила розглянути 200 спорів за допомогою електронної пошти. Ця система еволюціонувала в повністю автоматизовану платформу, яка вирішує до 60 млн спорів на рік (станом на 2016 р., при цьому 90 % з яких було зроблено автоматично, без втручання людини). Ebay Disputes Resolution Center - це система вирішення спорів в Інтернеті (ODR) для покупців і продавців на eBay [18-19].

Медіація є найбільш ефективним альтернативним способом врегулювання спорів в Китаї [20]. У Китаї створений Комітет з посередництва, який є організаційною основою системи медіації. Медіатори та організації, що проводять медіацію є недержавними суб'єктами. Освіта та професійна підготовка медіаторів залежить від сфери конфлікту. Якщо конфлікт вже переданий на розгляд суду, до його врегулювання залучається особа, що має юридичну освіту. Угода за результатами медіації передається до суду для ухвалення, тому вимагається професійне її складання [21-22].

Висновки. Підсумовуючи вищевикладене, міжнародний досвід свідчить, що альтернативні способи врегулювання спорів є найбільш дієвими та швидкими способами врегулювання спорів у публічно-правових відносинах, оскільки сам процес цих процедур є менш формалізованим і більш простим в організації. Для удосконалення і більш широкого впровадження альтернативних способів врегулювання спорів Україна сьогодні повинна ухвалити спеціальний закон, яким треба врегулювати відносини щодо медіації у публічно-правовій сфері. Зважаючи на закордонний досвід окремих країн щодо запровадження обов'язкової медіації та інших видів альтернативних способів врегулювання спорів, вважаємо доречним та більш ефективним запозичення все ж таки добровільних процедур посередництва. Закріплення обов'язковості окремих способів альтернативного врегулювання спорів у публічно-правовій сфері буде суперечити принципу добровільності цих процедур, у тому числі і процедури медіації. На нашу думку, сьогодні потребується вжиття певних заходів, спрямованих на популяризацію альтернативних способів врегулювання спорів у публічно-правових відносинах. Насамперед таку роботу треба проводити із суддями та адвокатами.

Крім того, з огляду на зарубіжний досвід потрібне також вжиття заходів щодо впровадження професійних медіаторів. Хоча у світі є дві форми щодо медіації - професійна та непрофесійна, для нашої держави потрібно все ж передбачити професійну форму медіації, яка передбачає навчання медіаторів, відповідність встановленим вимогам до їх віку, освіти чи спеціальної підготовки медіаторів.

адміністративний правовий спір міжнародний альтернативний врегулювання

Список використаних джерел

1. Конституція України від 28 червня 1996 року. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254E/96-Bp.

2. Матвєєва Л. Г., Балтаджи П. М. Медіація в Україні: проблеми транзитивного періоду. Південноукраїнський правничий часопис. 2020. № 3. С. 23-28.

3. Доклад экспертов по результатам заседания рабочей группы по вопросу: Механизмы внесудебного урегулирования споров (ВУС) с акцентом на следующие вопросы: уголовное восстановительное правосудие и процедура медиации в гражданском процессе, г. Страсбург, 26 сентября 2016 года. URL: https://rm.coe.int/1680700fd3

4. Щодо альтернатив судовому розгляду спорів між адміністративними органами і сторонами-приватними особами: рекомендація Rec (2001) 9. URL :http://www.cdms.org.ua/index.php/addressing-public-argumentsmnua/mediation-and-negotiation-mn- ua/112-recommendation-rec-2001-9- artua.html

5. Рекомендація Rec (2001) 9 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо альтернати в судовому розгляду спорів між адміністративними органами й сторонами - приватними особами від 05.09.2001 URL : https://supreme.court.gov.ua/userfiles/Rec_2001 _9_2001 _09_05.pdf.

6. Ханик-Посполітак Р., Посполітак В. «Досудове», «альтернативне», «позасудове» врегулювання / вирішення приватноправових спорів: співвідношення понять. Підприємництво, господарство і право. 2019. № 1. С. 38-44.

7. Ясиновський І. Г. Характеристика моделей медіації в розвинутих країнах. Повітряне і космічне право. 2014. № 4. С. 94-98.

8. Thomas P. Valenti Mediation in the USA. URL : file:///C:/Users/Lenovo/Downloads/Mediation%20in%20USA%20(1).pdf.

9. Gesetzes zur Forderung der Mediation und anderer Verfahren der auBergerichtlichen Konfliktbeilegungh vom 26 Juli 2012. URL : htps://www.bgbl.de/xaver/bgbl/startxav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*%25 5B@attr_id=%2527bgbl112s1577.pdf%

2527%255D# bgbl__%2F%2F*%5B%40attr Jd%3D%27bgbl112s1577.pdf%27%5D_1613162222855.

10. Галупова Л. І. Альтернативні способи врегулювання конфліктів у сфері права інтелектуальної власності : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Нац. ун-т «Одеська юридична академія». Одеса, 2019. 207 c.

11. Коломоєць Т. О., Лютіков П. С. Публічне адміністрування в Україні в умовах реформування (адміністративно-правовий аспект) : навч. посібник. Запоріжжя : Запорізький нац. ун-т, 2013. 215 с.

12. Osterreichisches Bundesgesetz uber Mediation in Zivilrechtssachen (Zivilrechts-Mediations- Gesetz - ZivMediatG) sowie uber Anderungen des Ehegesetzes, der Zivilprozessordnung, der Strafprozessordnung, des 463 Gerichtsgebuhrengesetzes und des Kindschaftsrechts-Anderungsgesetzes 2001 vom 06.06.2003. URL : https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=BgblPdf&Dokumentnummer= 2003_29_1.

13. Токарєва К. С. Адміністративно-правове регулювання медіації: сучасний стан та тенденції розвитку : дис. . д-ра юрид. наук : 12.00.08 / Національний авіаційний університет. Київ, 2021.468 c.

14. Minakova Ye., Nalyvaiko I. Application of mediation in the resolution of public legal disputes with the participation of local governments. KELM (Knowledge, Education, Law, Management). 2022. № 3 (47). S. 223-227.

15. Regulation (EU) No 524/2013 of the European Parliament and of the Council of 21 May 2013 on online dispute resolution for consumer disputes and amending Regulation (EC) No 2006/2004 and Directive 2009/22/EC (Regulation on consumer ODR). URL: https://eur-lex. europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R0524.

16. Belmed: votre partenaire en reglement alternatif de litiges. URL: https://economie.fgov.be/fr/ themes/line/belmed-mediation-en-ligne/belmed-votre-partenaire-en.

17. About The CMC. URL: https://civilmediation.org/.

18. Голубєва Н.Ю. Он-лайн вирішення спорів (ODR): переваги та недоліки. URL : http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/14491/%D0%9C%D0%B0%D1%82%20%D0%BA%D1 %80%20%D1 %81 %D1 %82%20%D0%A6%D0%9F .pdf?sequence=4&isAllowed=y.

19. Ebay Disputes Resolution Center. URL: https://resolutioncenter.ebay.com/ua/en-us.

20. Beschastnyi, V., Shkliar, S., Fomenko, A., Obushenko, N., Nalyvaiko, L. Place of court precedent in the system of law of the European Union and in the system of law of Ukraine. Journal of Legal, Ethical and Regulatory. 2019. 22(6). 1-6.

21. Ху Цзерон. Соціалізована дія системи народної медіації в епоху великого посередництва. URL: http://www.moj.gov.cn/Department/content/2019- 07/17/611_3228286.html.

22. Nalyvayko L, Chepik-Tregubenko O. Ensuring the electoral rights of internally displaced persons in local elections: problems of theory and practice. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2018. № 2. С. 59-63.

Andrii Korenev

International experience of implementation and use of alternative methods of resolving administrative and legal disputes in Ukraine

The article is devoted to the study of the issue of foreign experience in the settlement of administrative-legal disputes in the field of public-legal relations and the possibilities of implementing the best foreign practices into the legislation of Ukraine. The article states that the spread of out-of-court methods of dispute settlement in Ukraine is important and relevant in view of the obligations within the signed Association Agreement with the European Union and the chosen course of our country for European integration. Attention is drawn to the fact that foreign experience shows that out-of-court procedures for the settlement of disputes arising in the public-law sphere were and remain widespread in world practice. Now in our country there is a problem of effective and quick resolution of such conflicts. This problem is related, on the one hand, to the growing workload on the courts, and on the other hand, to the shortage of judicial personnel. Therefore, the creation of an effective and efficient system of alternative (pre-judicial, extra-judicial, quasi-judicial) methods of resolving administrative-legal legal disputes in the field of public-legal relations is extremely necessary for our state today. The article notes that international experience shows that alternative methods of dispute settlement are the most effective and fast ways of settling disputes in public-law relations, since the process of these procedures is less formalized and easier to organize. It is concluded that in order to improve and more widely implement alternative methods of dispute settlement, today Ukraine should adopt a special law that should regulate relations regarding mediation in the public legal sphere. As evidenced by the foreign experience of individual countries regarding the introduction of mandatory mediation and other types of alternative dispute resolution methods, we consider it appropriate and more effective to adopt voluntary mediation procedures. It is justified that today it is necessary to take certain measures aimed at popularizing alternative methods of dispute settlement in public-legal relations. First of all, such work should be carried out with judges and lawyers. It is indicated that it is expedient for our state to take measures regarding the introduction of professional mediators. Although there are two forms of mediation in the world - professional and non-professional, our country still needs to provide for a professional form of mediation, which involves the training of mediators, compliance with established requirements for their age, education or special training of mediators.

Keywords: international legislation, experience, administrative-legal dispute, public-legal relations, alternative methods of dispute resolution, mediation, reconciliation.

Размещено на Allbest.ru