Поняття, сутність та особливості правового регулювання медіації як способу досудового врегулювання адміністративно-правових спорів

Вступ

Постановка проблеми. Для абсолютної більшості держав цивілізованого світу правосуддя, що здійснюється у формі відповідного судового провадження, є основним і найважливішим способом встановлення істини та відновлення справедливості. В Україні з часів набуття незалежності докладаються значні зусилля щодо формування довіри суспільства до судової системи, які, незважаючи на існування окремих негативних факторів, дали свої результати. Тож на цей час у свідомості громадян утвердилися розуміння важливості захисту своїх прав та спосіб цього захисту - звернення до суду. Водночас недосконалість правового регулювання процедур судового розгляду справ, відсутність достатньої кількості суддів для їх розгляду, непоодинокі випадки затягування судового розгляду справ, низький рівень правової свідомості громадян та зловживання процесуальними правами учасниками судового розгляду є факторами, які зумовлюють низький рівень ефективності розгляду різних категорій справ, зокрема адміністративних справ в адміністративних судах. Вжиття численних заходів щодо оптимізації судочинства - скорочення строку розгляду справи та основних процесуальних строків, запровадження спрощених процедур - не завжди досягають своєї мети. Саме тому усвідомлення важливості поширення альтернативних судочинству способів вирішення правових спорів відкриває нові перспективи утвердження засад правової держави в Україні, а їх урізноманітнення є показником зрілості правової системи країни та готовності держави до співпраці, зу3 мовлює зростання рівня правової культури її громадян. Треба зазначити, що формування альтернативних процедур на основі посередництва при вирішенні спорів у приватно-правовій сфері є визнаним напрямом розвитку сучасної юридичної науки і законодавства, тоді як доцільність функціонування інституту досудового (передусім - медіаційного) вирішення публічно- правових спорів піддається сумніву, адже багато вчених, зволікаючи на закордонний досвід вирішення публічно-правових спорів, вказують на їх обов'язкове попереднє вирішення в досудовому порядку. Саме тому важливим є ретельне дослідження специфіки наявних в Україні й інших країнах світу альтернативних процедур вирішення правових спорів та з'ясування умов їх застосування щодо адміністративно-правових спорів у наявних соціальнополітичних і правових реаліях українського суспільства.

Проблематика альтернативних процедур врегулювання спорів усе частіше стає предметом наукових пошуків вчених-правників.

Аналіз публікацій, в яких започатковано вирішення цієї проблеми. В Україні питання медіації (посередництва) належать до кола наукових інтересів, передусім учених цивілістичного напряму. Суттєвим внеском у систематизацію накопиченого ними досвіду та визначення подальших напрямів розвитку позасудових форм вирішення цивільно-правових спорів стало дисертаційне дослідження О. Спектор «Альтернативні способи вирішення цивільно-правових спорів». Постановка питання про поширення альтернативних форм врегулювання спорів на публічно-правову сферу та аналіз застосування експериментальної процедури досудового врегулювання спорів, віднесених до юрисдикції адміністративних судів, здійснена лише в окремих публікаціях О. Белінської, В. Кузьмишина, Л. Лічмана, М. Мельника, С. Рсятинського, К. Продіуса, О. Стефанова, Л. Юхненка. Тому на цей час розпочато пошук оптимальної моделі альтернативних адміністративному судочинству способів вирішення адміністративно - правових спорів на основі аналізу світового досвіду та експериментальної діяльності окремих судів в Україні. Сфера поширення медіативного врегулювання адміністративно-правових спорів тільки починає формуватися, що потребує визначення на концептуальному рівні питань, чи буде ця процедура обов'язковою, чи можливе її поширення на всі без винятку адміністративно-правові спори, чи потрібно забезпечувати виконання рішення, ухваленого за наслідками її проведення, примусовими заходами. На монографічному рівні окремі аспекти досудового урегулювання адміністративно- правових спорів досліджувались у наукових роботах С. Білуги «Досудове врегулювання адміністративно-правових спорів» (Одеса, 2015), в якій досліджено передусім теоретичні питання та окремі процесуальні аспекти урегулювання таких спорів у системі національних судів [1]; О. Сидєльнікова «Інститут примирення сторін в адміністративному судочинства» (Харків, 2017) [2], Т. І. Шинкар «Застосування медіації в адміністративному судочинстві: вітчизняний та зарубіжний досвід» (Львів, 2018) [3], Н. Боженко «Адміністративно-правове забезпечення медіації як способу вирішення адміністративних спорів» (Запоріжжя, 2018) [4], А. Бортнікової «Правові засади застосування медіації як способу вирішення публічно-правових спорів» (Київ, 2019) [5] та С. Корінного «Впровадження медіації в адміністративний процес України» (Ужгород, 2019) [6]. Водночас, незважаючи на багатовекторність наукової думки та пошуку, питання процесуальних особливостей альтернативного (досудового) вирішення публічно-правових спорів не знайшли свого однозначного вирішення, що також наголошує важливість обраної тематики дослідження в межах цієї наукової статті.

Мета. З огляду на викладене вище, на виконання завдань дослідження в межах цієї наукової статті нижче доцільно: визначити поняття, з'ясувати сутність та виокремити особливості правового регулювання медіації як способу досудового врегулювання адміністративно-правових спорів.

Виклад основного матеріалу

Судове вирішення будь-яких публічно-правових спорів в адміністративних судах є останнім етапом врегулювання спірних правовідносин. Однією і сьогодні основною формою досудового або позасудового вирішення публічно-правових спорів є медіація - позасудова процедура врегулювання конфлікту (спору), яка здійснюється за допомогою (посередництвом) медіатора, як спеціально підготовленої нейтральної, незалежної, неупередженої фізичної особи, яка проводить медіацію.

До ухвалення Закону України «Про медіацію» від 16 листопада 2021 року № 1875-IX (далі - Закон) [7] в публіцистичній та науковій правничих сферах не було єдності думки щодо інституту медіації, зокрема щодо функцій медіатора та його правового статусу. Не будемо наводити безліч наукових позицій щодо сутності медіатора у вирішенні адміністративно-правових спорів, звернемо увагу на сучасні науково обґрунтовані положення щодо цього. судочинство правовий спір медіація

Одним із перших монографічних досліджень способів досудового врегулювання адміністративно-правових спорів на теренах сучасної наукової думки є дисертація С. Білуги, в якій автором «запропоновано визначення досудового врегулювання адміністративно-правового спору як особливої примирювальної процедури узгодження позиції сторін адміністративного спору за допомогою судді-посередника (медіатора) шляхом проведення переговорів з метою прийняття компромісного рішення та задоволення інтересів сторін спору» [1, с. 24]. Автор звертає увагу на те, що «досудове врегулювання адміністративно-правового спору (далі - ДВАС) це добровільна, конфіденційна, безоплатна процедура узгодження позицій сторін адміністративного процесу за допомогою судді-посередника (медіатора), спрямована на досягнення консенсусу між ними та укладання угоди про результати ДВАС, однак така угода має затверджуватись ухвалою суду. Водночас вважає, що ДВАС не є структурною частиною провадження в адміністративному суді (на відміну від попереднього судового засідання), але має безпосередній зв'язок із ним через відкриття провадження та обов'язковість затвердження угоди про результати ДВАС ухвалою суду. Ним встановлено, що за своєю суттю ДВАС має на меті врегулювання спору поза межами адміністративного судочинства, будується на принципах медіативної процедури та відповідає майже усім її ознакам, тому у майбутньому вона потребує повного відокремлення від судочинства та оформлення у специфічний правовий інститут адміністративного процесуального права, що регулюватиметься окремим розділом КАС України» [1, с. 24]. Таку думку висловлюють і багато інших авторів, які досліджували сутність інституту медіації під час вирішення публічно-правових спорів, тобто процедуру досудового їх урегулювання, однак в межах адміністративного судочинства, тобто за участі як медіатора, так і судді.

З плином часу наукова думка щодо сутності інституту медіаторства у вирішенні публічно-правових спорів змінюється в бік відмежування вирішення публічно-правового спору за участі медіатора (як досудової процедури) від судової процедури вирішення таких спорів за участі судді.

Зокрема, Н. Боженко, досліджуючи медіацію як спосіб вирішення адміністративних спорів, робить висновок, що «медіація це добровільний процес, під час якого третя особа, яка має бути безсторонньою, допомагає сторонам вирішити спір; незалежна третя сторона з відповідною кваліфікацією, знаннями та досвідом - медіатор, керує процесом переговорів та допомагає сторонам знайти взаємовигідне рішення; сторони самостійно приймають рішення щодо способу вирішення спору, можуть безпосередньо впливати на її хід та результати, медіатор жодним чином не може нав'язувати їм свою позицію» [8, с. 18]. Дослідницею запропоновано «передбачити обов'язкове проведення медіації за окремими категоріями адміністративних спорів (спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; трудові спори про відновлення на роботі і стягнення заробітної плати; про виселення; про визнання права власності на житло внаслідок приватизації; про захист прав споживачів; про захист честі, гідності і ділової репутації; про стягнення податків і зборів; про стягнення заборгованостей по комунальних платежах; про відшкодування збитків від дорожньо-транспортної пригоди; пов'язаних з вихованням дітей» [8, с. 18].

І вже в одній із найновітніших наукових праць, присвячених дослідженню альтернативних способів вирішення публічно-правового спору, дослідниця І. Проскурякова «розмежовує медіацію як альтернативний спосіб вирішення публічно - правового спору в досудовому порядку за участі посередника - медіатора і вирішення спору за участю судді як спосіб спрощеного судового порядку вирішення такого спору» [9, с. 3]. Дослідницею у роботі сформульовано поняття альтернативного вирішення публічно-правових спорів в адміністративному судочинстві у широкому сенсі, як «різновид юридичного захисту особи з конфіденційним вирішенням визначеного кола публічно-правових спорів, який нею вільно та послідовно обирається між кількома еквівалентами, які виключають одночасне застосування одне одного, та у вузькому - врегулювання спору за участі судді, підстави, строки та порядок якого передбачено законодавством про адміністративне судочинство, яке полягає в неодмінній участі судді, інформуванні сторін про юридичний захист у такий спосіб по окремих справах, отриманні згоди сторін до початку розгляду справи, не допустимості повторного проведення, спеціальних формах нарад, розумності строків без можливості їх продовження, а також у специфічному припиненні. До різновидів такого способу вирішення спорів на підставі законодавчого критерію віднесено: послуги посередництва (медіації) під час позасудового врегулювання спору; врегулювання спору за участю судді; примирення сторін; досудовий порядок вирішення спору» [9, с. 3].

До того ж у підготовленому та поданому на розгляд Верховної Ради України законопроєкті України «Про медіацію» від 17.12.2015 року № 3665 процедуру медіації було визначено як «альтернативний (позасудовий) метод вирішення спорів, за допомогою якого дві або більше сторони спору намагаються в межах структурованого процесу за участі медіатора досягти згоди для вирішення їх спору» [10], тобто винесено її за межі судового розгляду спору.

Зараз можливість врегулювання публічно-правового спору в позасудовому (медіаційному) порядку з'явилась у зв'язку з ухваленням та набуттям чинності Закону України «Про медіацію» від 16 листопада 2021 року № 1875-IX (далі - Закон) [7]. Закон визначив правові засади та порядок проведення медіації як позасудової процедури врегулювання конфлікту (спору), принципи медіації, статус медіатора, вимоги до його підготовки та інші питання, пов'язані з цією процедурою. Його дія поширюється на суспільні відносини, пов'язані з проведенням медіації з метою запобігання виникненню конфліктів (спорів) у майбутньому або врегулювання будь-яких конфліктів (спорів), у тому числі цивільних, сімейних, трудових, господарських, адміністративних, а також у справах про адміністративні правопорушення та у кримінальних провадженнях з метою примирення потерпілого з підозрюваним. Правнича спільнота та сторони адміністративно-правового спору чекають на остаточне запровадження цієї процедури, що значно знизить кількість публічно-правових спорів, спрямованих на судовий їх розгляд.

Тобто цим законом процедуру медіації як одного із досудових (позасудових) способів вирішення публічно-правового спору було винесено за межі адміністративного судочинства, однак прикінцевими та перехідними положеннями цього Закону внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), зокрема щодо врегулювання права сторін скористатись послугами медіатора, що унеможливлює судове провадження у разі досягнення мирової угоди в спорі.

Нижче на виконання завдань дослідження в межах цієї статті доцільно звернути увагу на окремі особливості правового регулювання медіації як способу досудового врегулювання адміністративно-правових спорів.

Відповідно до Закону «фізичні та юридичні особи зможуть звернутись до медіатора для проведення медіації як до звернення до суду, третейського суду, міжнародного комерційного арбітражу, так і під час судового, третейського чи арбітражного провадження або під час виконання рішення суду, третейського суду чи міжнародного комерційного арбітражу» [7]. Відповідно до Закону «медіація має проводитись за взаємною згодою сторін медіації відповідно до принципів добровільності; конфіденційності; незалежності та нейтральності, неупередженості медіатора; самовизначення та рівності прав сторін медіації. Сторони спору матимуть можливість скористатись послугами професійного медіатора для його вирішення. Набути статус медіатора зможе будь-яка фізична особа, яка має вищу освіту та пройшла базову підготовку у сфері медіації в Україні або за її межами. Підготовка у сфері медіації становитиме не менше як 90 годин навчання медіатора, у тому числі 45 годин практичного навчання, та включатиме теоретичні знання та практичні навички щодо принципів, порядку та методик проведення медіації, правового регулювання медіації, етики медіатора, ведення переговорів та врегулювання конфліктів (спорів). Підготовку у сфері медіації здійснюватимуть заклади освіти, а також організації, що забезпечують проведення медіації, об'єднання медіаторів, суб'єкти господарювання будь-якої форми власності та організаційно-правової форми, що мають право надавати послуги у сфері медіації або організовувати їх надання відповідно до законодавства. Реєстри медіаторів зможуть вести об'єднання медіаторів, організації, що забезпечують проведення медіації, а також органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які залучають медіаторів або послугами яких користуються» [7].

Також Законом визначено права та обов'язки медіатора та сторін медіації, порядок проведення медіації, а також вимоги до договору про медіацію та до угоди про врегулювання конфлікту (спору) за результатами медіації.

Крім того, прикінцевими та перехідними положеннями Закону внесено зміни, зокрема до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ) [11], якими визначено: в пункті 5 статті 47 «Процесуальні права та обов'язки сторін», що «сторони можуть досягнути примирення, у тому числі шляхом медіації, на будь-якій стадії судового процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі; в частині 1 статті 180 урегульовано, що під час підготовчого засідання суд з'ясовує, чи бажають сторони провести позасудове врегулювання спору шляхом медіації, право суду оголосити перерву у підготовчому засіданні у разі якщо сторони прийняли рішення провести позасудове врегулювання спору шляхом медіації, право суду зупинити провадження у справі у разі звернення обох сторін з клопотанням про зупинення провадження у справі у зв'язку з проведенням медіації, строк такого зупинення та можливість зупинити провадження у справі на стадії її розгляду по суті» [11].

Однак окремі положення попередньо розробленого проєкту Закону «Про медіацію», на жаль, не були враховані [12]. Зокрема доцільно було б передбачити, що у разі успішного проведення медіації щодо спору, який є предметом розгляду суду, відповідній стороні судового провадження судом буде повернуто 60 % сплаченого судового збору. Також для належного урегулювання процедури врегулювання публічно-правового спору за участі медіатора КАСУ має бути доповнено окремою главою «Глава 4-1. Врегулювання спору за участю медіатора», в якій за прикладом правового регулювання Глави 4 КАСУ «Врегулювання спору за участю судді» може бути урегульовано процедуру вирішення спору за допомогою медіатора. Але в цій главі повинна бути виписана лише процедура участі медіатора в судовому процесі, коли відкрито провадження в суді. Процедура позасудового (досудове) медіаторства має бути виписана не в КАСУ, а в договорі про проведення медіації.

Відповідно до Закону «перед початком медіації медіатор або суб'єкт, що забезпечує проведення медіації, здійснює підготовчі заходи із сторонами наявного або можливого конфлікту (спору), разом або окремо, для з'ясування можливості проведення медіації з метою запобігання виникненню або врегулювання конфлікту (спору), зокрема зустрічі, збирання та обмін інформацією, документами, необхідними для прийняття рішення сторонами конфлікту (спору) та рішення медіатора про участь в медіації, а також інші заходи, узгоджені між сторонами конфлікту (спору) та медіатором або суб'єктом, що забезпечує проведення медіації» [7]. Тут же зазначено, що «медіація проводиться медіатором (медіаторами) з дотриманням вимог закону, договору про проведення медіації, правил проведення медіації та норм професійної етики медіатора. Медіація припиняється: 1) укладенням сторонами медіації угоди за результатами медіації; 2) із закінченням строку проведення медіації та/або дії договору про проведення медіації; 3) у разі відмови хоча б однієї із сторін медіації або медіатора (медіаторів) від участі в медіації; 4) у разі визнання сторони медіації або медіатора (медіаторів) недієздатною особою або особою, цивільна дієздатність якої обмежена; 5) у разі смерті фізичної особи, яка є стороною медіації, або ліквідації юридичної особи, яка є стороною медіації; 6) в інших випадках відповідно до договору про проведення медіації та правил проведення медіації. Сторони медіації зобов'язані: дотримуватися вимог цього Закону, договору про проведення медіації та правил проведення медіації; виконувати угоду за результатами медіації в порядку і строки, встановлені такою угодою; 3) виконувати інші обов'язки, визначені законом» [7]. У договорі про проведення медіації зазначаються: «відомості про медіатора (медіаторів), сторони медіації, а також про суб'єкта, що забезпечує проведення медіації (за наявності); строки та місце проведення медіації; мова (мови) проведення медіації; предмет конфлікту (спору); права та обов'язки учасників медіації; умови та порядок оплати послуг медіатора (медіаторів) та відшкодування витрат на здійснення підготовки до медіації та її проведення; умови конфіденційності інформації та наслідки її розголошення учасниками медіації; відповідальність медіатора (медіаторів) та сторін медіації за порушення умов договору про проведення медіації; порядок та підстави припинення медіації. Сторони медіації та медіатор (медіатори) можуть визначати й інші умови договору про проведення медіації» [7]. В угоді за результатами медіації зазначаються: «дата і місце укладення угоди; відомості про сторони медіації та їх представників; медіатор (медіатори), суб'єкт, що забезпечує проведення медіації (за наявності), реквізити договору про проведення медіації та/або правил проведення медіації; узгоджені сторонами медіації зобов'язання, способи та строки їх виконання, а також наслідки їх невиконання або неналежного виконання; інші умови, визначені сторонами медіації» [7].

В угоді за результатами медіації сторони медіації можуть вийти за межі предмета конфлікту (спору), зазначеного в договорі про проведення медіації, або за межі предмета позову (заяви), якщо медіація проводиться під час досудового розслідування, судового, третейського, арбітражного провадження або під час виконання рішення суду, третейського суду чи міжнародного комерційного арбітражу. Угода за результатами медіації не повинна містити положень, що порушують права та інтереси інших осіб, інтереси держави або суспільні інтереси.

Висновки

Отже, за результататами дослідження в межах цієї статті з'ясовано, що медіація є одним із альтернативних (позасудових) способів вирішення публічно - правових спорів, за допомогою якого дві або більше сторони спору намагаються в межах структурованого процесу за участі медіатора досягти згоди для вирішення їх спору, тобто є процедурою, яка здійснюється за межами судового розгляду публічно-правового спору в порядку адміністративного судочинства, але є дотичною процедурою судового розгляду та може виникати та здійснюватись у процесі подання адміністративного позову та його судового розгляду, але в порядку процедури примирення, здійснюваної у порядку, визначеному Законом «Про медіацію». Для належного урегулювання процедури досудового (позасудового) вирішення публічно-правового спору в порядку медіації доцільно: розробити та ухвалити Кодекс ділової та професійної етики медіатора, Типові правила проведення процедури медіації; створити Єдиний реєстр медіаторів, організацій та центрів, що надають послуги медіації України з розмежуванням діяльності відповідно до напряму їх спеціалізації; доповнити КАСУ окремою главою «Глава 4-1. Врегулювання спору за участю медіатора», в якій виписати виключно процедуру участі медіатора в судовому процесі, коли відкрито провадження в суді, розширити повноваження судді адміністративного суду щодо сприяння примиренню сторін на стадії підготовчого провадження; врегулювати процедуру медіаторства в конкретному спорі в договорі про проведення медіації.