Вопросы совершенствования оценки деятельности службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России

Introduction: the article deals with the problems of law enforcement activities associated with the imperfection of the assessment of the activities of the internal affairs bodies of the Russian Federation and, accordingly, one of the units - the service of district police officers. Through the analysis of a number of normative legal acts and the practice of applying the procedure for evaluating the activities of the service, significant shortcomings in the effectiveness of the actual system for evaluating them are revealed. Ways to solve this problem are proposed through a change in assessment methods with the interconnected need to improve the very service of district police officers.

Materials and methods: the research materials were normative legal acts and practical activities in the field of evaluating the effectiveness of the activities of district police officers. The methodological basis was the dialectical method of scientific knowledge, as well as the methods of empirical and system analysis.

The results of the study: made it possible to formulate proposals that, in the author's opinion, will contribute to a more effective formation of an assessment of the activities of district police officers, as well as the necessary measures to improve the service in question.

Findings and Conclusions: after analyzing the practice of applying the assessment of the results of the activities of district police officers, the author comes to the conclusion that it does not fully comply with the law and other regulatory legal acts, as well as the need for changes in this area.

Key words: problems of law enforcement, improving the assessment of the effectiveness of the activities of district police officers, public opinion.

Участковый уполномоченный полиции остается главным связующим звеном полиции с населением, а также представителем полиции, реализующим обширный перечень возложенных на него задач практически по всем направлениям деятельности полиции на закрепленном административном участке.

Ряд авторов научных работ, в частности, А.Ю. Харыбин [2, с. 147], А.Г. Репьев [1, с. 90] справедливо отмечают, что для оптимизации служб и подразделений органов внутренних дел большую роль играет учет, анализ и оценка их деятельности. Они являются и элементами контроля.

Эффективность системы МВД России во многом зависит от заданных критериев оценки ее деятельности и связанной с этим мотивацией исполнения служебных обязанностей ее сотрудниками. Несовершенство таких положений в нормативных актах либо их формальная реализация затрудняет объективную оценку деятельности подразделений территориальных органов МВД России (далее - терорганы), соответственно, одного из ведущих его подразделений - службы участковых уполномоченных полиции (далее - УУП, участковые), а также не верно «нацеливает» на результат ее сотрудников. Не случайно, что в ходе реформирования системы МВД России в целях повышения эффективности ее деятельности необходимо было решение ряда задач, важнейшими из которых были совершенствование правовой и организационно-управленческой деятельности. Необходимым составляющим при этом должно было быть решение вопроса, связанного с критериями по оцениванию деятельности терорганов со стороны общественных институтов.

В действовавшей системе МВД России длительное время одним из основных критериев оставались направления, нацеленные на увеличение показателей по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (АППГ). Несмотря на то, что в последующем такому подходу неоднократно давалась критическая, негативная оценка, а также ввиду меняющихся за период последнего десятилетия нормативных правовых актах в этом направлении (приказы МВД России №№25-2010 г., 735-2011 г.,Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования [Электронный ресурс]: приказ Мин-ва внут. дел России от 19 января 2010 года №25. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Документ утратил силу. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Мин-ва внут. дел России от 29 июня 2011 года №735. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Документ утратил силу. 1310-2011 г.,Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Мин-ва внут. дел России от 26 декабря 2011 г. №1310. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Документ утратил силу. 1040-2013 г.Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Мин-ва внут. дел России от 31.12.2013 №1040. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».) вопрос остается до конца не решенным.

В отмеченных приказах постепенно происходило смещение акцента от ведомственных показателей к вневедомственным, в основу которых были заложены основополагающие принципы деятельности полиции, касающиеся оценивания со стороны гражданского общества. Вносимые дополнения и изменения, в конечном итоге, должны были соответствовать назначению полиции, так: в соответствии со ст.1 Федерального закона №З-ФЗ¹ полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

Согласно ст.ст. 5, 6 ФЗ №3-ФЗ МВД России должно проводить мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг по взаимодействию полиции с институтами гражданского общества. Данные должны доводиться до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет. Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых МВД России (ст. 9).

В приказе МВД России №205О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности [Электронный ресурс]: приказ Мин - ва внут. дел России от 29 марта 2019 г. №205. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., регламентирующем службу участковых уполномоченных полиции, в разделе 4, п. 14 закреплены такие критерии деятельности, в числе которых - общественное мнение об их деятельности, которое должно определяться по итогам проведения опроса населения, информации в средствах массовой информации.

Приказ МВД России №1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России» в большей мере отвечает требованиям законодательства и иным нормативным правовым актам.

Изучение общественного мнения о работе участковых входит в обязанности начальника подразделения участковых. Контроль за изучением общественного мнения о деятельности УУП должен осуществляться в рамках проверок, проводимых представителями МВД России, терорганов на региональном уровне при проведении инспектирования, контрольных проверок, комплексных и целевых выездов в терорганы МВД России и их подразделения, а также уполномоченными должностными лицами, которым участковые подчинены по службе. Однако в практике данные по такой работе не отражаются и не публикуются.

Фактическая действующая система оценивания базируется на количественных показателях результатов деятельности. Так, существует прямая связь по оцениванию с предыдущими показателями прошлого периода и их ростом. Например, в рамках реализации приказа МВД России №1040 отражается динамика ведомственной статистической оценки деятельности Главного управления МВД России по Алтайскому краю, где за основу берутся показатели направлений деятельности:

1) административный надзор (сумма отношений числа лиц, подпадающих под административный надзор, к числу лиц, состоящих под административным надзором, совершивших преступления (за исключением лиц, совершивших преступления, инициативно выявленные сотрудниками полиции, предусмотренные рядом статей УК РФ, в частности, 112, 115, 116, 116.1, 117, 119 и др.) в расчете 100 лиц, состоявших под административным в отчетном периоде (из 1000);

2) число несовершеннолетних, совершивших преступления (на 1 тысячу несовершеннолетних в возрасте 14-17 лет).

3) количество тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных на бытовой почве (в расчете на 100 тысяч населения, из 1000).

4) количество предварительно расследованных преступлений по ст.ст. 112, 115, 116, 116.1, 117, 119 УК РФ и др. (из числа лиц, выявленных терорганами и подразделениями ОВД в расчете на 100 единиц штатной численности подразделений полиции и следственных подразделений (из 1000).

5) число лиц, выявленных сотрудниками ОВД, уголовные дела в отношении которых направлены в суд по преступлениям, предусмотренных гл. 26 УК РФ, а также число должностных и юридических лиц, в отношении которых составлены протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных гл.8 КоАП РФ, в расчете на 100 ед. штатной численности сотрудников полиции и следственных подразделений.

Положения приказа МВД России №205 в большей части дополняют и конкретизируют порядок организации ведомственного контроля и оценочных показателей службы, подтверждая приоритетность оценочных статистических показателей [3, с.77].

О не решенных вопросах в данной сфере свидетельствует проведение анкетирования в Барнаульском юридическом институте МВД России по теме, связанной с проблемами совершенствования деятельности полиции, и ее оценкой институтами общества, как в целом, так и отдельно службы УУП. В работе принимали участие обучающиеся факультетов заочного обучения, профессиональной (первоначальной) подготовки, переподготовки и повышения квалификации из различных регионов с 2015 по 2022 гг. Кроме того, автором проводились беседы с сотрудниками службы УУП со сроком службы более 10 лет по указанным выше вопросам. Данные мероприятия подтверждают, что большой процент опрошенных сотрудников отмечают с отрицательной стороны остающуюся практику оценивания результативности их деятельности и установлении приоритетов в основном через количественный результат в сравнении с АППГ. Ряд руководителей службы считают, что именно по количественным показателям можно оценить конкретный результат деятельности.

К сожалению, у некоторых сотрудников полиции и граждан формируется представление о формальном отношении к законодательному назначению полиции, вневедомственным критериям оценивания и фактической мотивации полицейских на выполнение определенного «ведомственного плана в реализации палочной системы».

В практической деятельности это может выражаться в примере, когда сотрудники дорожно-патрульной службы (ДПС) и УУП в последний день рабочей недели, подают сигнал об остановке транспортного средства водителю, выявляют нарушение, составляя протокол об административном правонарушении. Граждане в большей части уверены в том, что полицейских мало интересуют факторы, которые действительно влияют на безопасность участников дорожного движения (находящийся на перекрестке разросшийся кустарник, дерево, закрывающее обзор водителям, либо нарушение покрытия проезжей части), что нередко приводит к авариям. Подобную практику можно отнести к различным подразделениям терорганов, соответственно и к УУП. нормативный правовой оценка участковый полиция

Так, на подведении итогов по результатам деятельности начальника службы УУП дается негативная оценка, в его адрес направлена критика вышестоящего руководства за низкие количественные показатели по выявлению и раскрытию преступлений, в том числе по ст.ст. 115, 119 УК РФ, несмотря на то, что добросовестными сотрудниками была проделана значительная профилактическая работа, направленная на снижение такого рода преступлений, что и привело к такому итогу.

Полагаем, что одним из главных критериев оценивания деятельности УУП должна быть положительная оценка (отношение) гражданами на административном участке, а также низкое количество преступлений и административных правонарушений, в идеале их отсутствие. Важно предупреждение правонарушений, а также их повторности, при их совершении - оперативное раскрытие. Например, чьи права были нарушены и при усилиях участкового в конечном итоге восстановлены (возвращено похищенное имущество, найден и привлечен к ответственности правонарушитель, причинивший телесные повреждения и т.п.).

Такой подход подтверждают и требования Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на 2020-2023 годы (далее - Концепция) Об утверждении Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на 2020-2023 годы [Электронный ресурс]: приказ Мин-ва внут. дел России от 30.03.2020 №191. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. В соответствии с п.14 отражены критерии достижения цели совершенствования службы, среди которых на первом месте значится «отрицательная динамика 2-х индикаторов, указанных в подпунктах 13.1, 13.11». Это количество тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных на бытовой почве и число подтвердившихся жалоб граждан в отношении участковых уполномоченных. По сути, здесь заложен важнейший критерий оценивания, который должен быть одним из приоритетных.

Основными оценочными критериями должны быть фактическая защита прав и свобод граждан и снижение уровня совершаемых правонарушений на административном участке. Данные должны дополнятся опросами общественного мнения, доступными для любого гражданина, проживающего на участке. На основании изучения такой информации можно принимать необходимые управленческие решения по совершенствованию эффективности служебной деятельности и, соответственно, повышать уровень доверия и поддержки граждан к их участковым. Как уже отмечалось, создание таких механизмов закрепляют основополагающие положения ФЗ «О полиции», в частности, что мнение населения является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции (статья 9).

На практике такая деятельность остается в большей степени формальной и не реализованной несмотря на то, что еще к середине 2018 в этом направлении проведена большая работа. Научно-методическое сопровождение изучения мнения населения на районном уровне осуществлялось ФГКУ "ВНИИ МВД России" совместно с Академией управления МВД России. Также эксперты Комитета гражданских инициатив Л. Косалс и А. Зимин совместно с представителями Центра стратегических разработок провели серьезное исследование по созданию форм и методов проведения оценки работы участковых уполномоченных полиции населением [4].

В числе выводов, к которым пришли специалисты в ходе исследования:

1. Такого рода масштабные опросы не должны исключать локальные на районном уровне, где получение информации даст возможность руководителю тероргана проводить анализ для совершенствования управленческих решений, для повышения уровня защиты прав граждан, эффективности самой службы и, соответственно, уровня доверия населения.

2. Принимать участие должны независимые организации заинтересованными во взаимодействии с полицией.

3. Важным моментом для реализации нужных изменений должны стать формирование условий, где и руководители, и их подчиненные могли бы сами быть заинтересованы в этом.

Также независимыми специалистами были сделаны дополнительные выводы:

1. В настоящее время у руководителей терорганов нет правовой, служебной обязанности и мотивации использовать показатели общественной оценки эффективности деятельности участкового (сотрудника полиции).

2. Отсутствуют методики, позволяющие это сделать, нет опыта такой деятельности, соответственно, предстоит большая работа.

3. При заинтересованности определенного руководителя тероргана на региональном уровне имеющаяся правовая база позволяет в сотрудничестве с определенными общественными организациями использовать разработанную Методику при аттестации участковых в терорганах для оценки деятельности УУП на районном уровне и принятия обоснованных управленческих решений, направленных на повышение уровня доверия населения к деятельности полиции.

Также эксперты убеждены, что в обществе имеется потребность в развитии партнерства с целью создания действующего механизма обратной связи между полицией и обществом. В системе управления МВД России имеются правовые основы для создания такого механизма.

Использование предложенной методики применения своих технологий для учета мнения институтов общества по оценке деятельности участковых важен для реализации указанных выше положений законодательства и ведомственного приказа МВД России №205.

Полагаем, что данные методики должны активно внедрятся в практику. Как вариант, можно предложить подобное оценивание на сайтах тероргана, в мобильном официальном приложении МВД России, при проведении регулярных выборных мероприятий. В профессионально разработанной анкете есть возможность оценить деятельность, как подразделения, так и конкретного сотрудника полиции.

При реализации вышеуказанных рекомендаций специалистов, вероятно, нужно учитывать, и другие немаловажные факторы. Для объективности оценивания необходимо, чтобы граждане предварительно владели информацией о значительном объеме требований и проделанной работе УУП в соответствие с п.14 по ряду оценочных показателей ранее упомянутого приказа МВД России №205. В частности, речь идет об оперативной обстановке, криминальной статистике с детальностью до административного участка, принимаемых мерах по ее нормализации; предупреждению и пресечению преступлений, административных правонарушений, а также по выявлению и раскрытию противоправных деяний, предусмотренных приказом определенных статей УК РФ; проведению индивидуальной профилактической работы с лицами, состоящими на профучете; работе с поступающими обращениями граждан и принятых по ним решениям; обстоятельствах, затрудняющих исполнение обязанностей.

При анализе вневедомственного опроса и объективности оценочных суждений нужно учитывать, что при большом объеме обращений граждан в терорган они не редко не соотносятся с закрепленными в нормативных актах компетенциями его сотрудников. Также при закрепленном значительном объеме обязанностей и направлений его деятельности участковый имеет права, четко ограниченные законодательством. Можно привести пример, когда при нарушении тишины и покоя гражданин обращается в отдел полиции с заявлением о нарушении своих прав. Пресечение правонарушения с последующим привлечением к юридической ответственности нарушителя будет зависеть от профессионализма сотрудника, а также реальных его полномочий при необходимости применения мер принуждения. Как представляется, даже при положительных составляющих, связанных с профессионализмом, сотрудник зачастую не имеет полномочий, дающих ему право оперативно выполнить данную задачу, в связи с отсутствием возможности силовым способом проникнуть в жилище. В результате шум может продолжиться через короткое время, а может и не прекращаться. Соответственно, какая будет оценка его деятельности со стороны граждан? Другое заявление в сельской местности о том, что соседская собака потоптала грядки на приусадебном участке. Подобного рода обращения требуют временных затрат от УУП и нередко проблематичны для привлечения к юридической ответственности лиц. Поэтому необходимо учитывать данный фактор и объективно оценивать реальные права, возможности УУП.

Оценка деятельности посредством изучения общественного мнения необходима как отражение уровня социальной безопасности и правовой защищенности граждан. На официальном сайте МВД России ежегодно размещаются сведения Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Данные социологических опросов в период 2017-2021 гг. свидетельствуют о незначительной стабилизации и повышении значений показателей оценки гражданами России деятельности полиции на уровне предыдущих лет. Тенденция стабилизации оценок населением работы полиции в 2021 г. по сравнению с 2020 г. отмечается по показателям эффективности работы ОВД (с 43,8% до 44,4%) и доверия сотрудникам полиции (с 44,9% до 45,4%) [5].

Несомненно, что главным показателем будет являться эффективная профессиональная деятельность самих участковых уполномоченных полиции. Считаем, что главным направлением в совершенствовании деятельности службы участковых уполномоченных полиции должен стать неформальный подход в анализе причин недостающих процентов доверия положительной оценки граждан. Важно объективно оценивать реальное положение дел, а не пытаться сглаживать или не замечать недостатки. Нужно признавать ошибки и принимать необходимые меры для их исправления. Для этого важно оперативное решение существующих вопросов, отмеченных в Концепции, а также в ряде работ авторов, где затрагивались объективные причины такого положения дел и деятельности по их устранению. [2 с. 93; 6 с. 128-30].

Напомним, что одним из главных направлений реформы системы МВД России было освобождение ее сотрудников от несвойственных ей функций, однако за годы реформирования произошло многократное увеличение нагрузки, в первую очередь на УУП. Очевидно, что причины недостатков службы кроются не только в человеческом факторе, некомпетентности, плохом контроле руководства, а в создании соответствующих условий для плодотворной службы ее сотрудников. Усугубляется положение явно недостаточным правовым и социальным обеспечением, в том числе материально-техническим. Вышесказанное серьезно отражается на качестве служебной деятельности и формирует отток кадров из подразделений.

Пути решения существующих проблем лежат в создании развитого института полиции, соответственно совершенствовании оценки деятельности полиции, в первую очередь в лице службы участковых уполномоченных полиции. Для этого необходимо: повышение уровня профессиональной подготовленности сотрудников полиции; обеспечение оптимизации распределения нагрузки; повышение уровня социальных и правовых гарантий; снижение документооборота и развитие института презумпции доверия сотрудников полиции; совершенствование материально-технической обеспеченности УУП, в том числе компьютерной техникой на опорных пунктах, оптимизация доступа к базам данных, необходимой автоматизацией рабочих мест. Также важны: разработка типовых алгоритмов действий для правоприменительной деятельности в типовых ситуациях; повышение информирования граждан на сайтах сети Интернет актуальной информацией, детализированной до уровня района, административного участка, а также о результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, административных правонарушений; публичный отчет, как сотрудников, так и руководителей службы участковых уполномоченных полиции, где целесообразно присутствие прокуратуры, исполнительной и законодательной власти.

Немаловажным является и то, чтобы в сознании граждан формировался положительный образ современного участкового, схожий с героями фильмов, ставших классикой отечественного кинематографа: М. Жаров (Анискин) «Деревенский детектив», В. Золотухин (Серёжкин) «Хозяин тайги», М. Ульянов (Ковалёв) «Самый последний день», С. Безруков (Кравцов) «Участок». Эти и другие фильмы отразили образ не супермена, а защитника правопорядка, реального человека, создав неформальное доверие к нему в обществе.

Общественное мнение для оценки деятельности УУП, как представляется, выступает одновременно самым важным, но в тоже время и не простым критерием оценки оперативно-служебной деятельности [7, с.16].

Затронутые аспекты и предложения по корректировке критериев оценки эффективности деятельности участковых уполномоченных полиции должны прямо ориентировать повседневную службу ее сотрудников на нужды гражданских институтов. Это даст возможность совершенствовать существующую систему общественного контроля, которую нередко критикуют за недостаточную результативность и воздействие на деятельность полиции. Пути их достижения, на наш взгляд, приемлемы и при их правильной реализации позволят приблизить к одной из целей реформирования полиции - ориентированности на общественное мнение и оценку со стороны гражданских институтов.

Список источников

1. Харыбин, А.Ю. Оценка работы участкового уполномоченного полиции / А.Ю. Харыбин // Закон и право. - 2015. - №3. - С. 147-148.

2. Репьев, А.Г. Оценка эффективности деятельности участковых уполномоченных полиции на основе статистических данных: анализ, планирование, прогнозирование / А.Г. Репьев // Труды Академии управления МВД России. - 2018. - №1(45). - С. 90-93.

3. Бачурин, А.Г. Осуществление контроля и оценки деятельности участковых уполномоченных полиции // Вестник БЮИ МВД России. 2021. №1 (40). С. 76-78.

4. Косалс, Л.Я., Белянин, А.В., Зимин, А.В. 2018. На пути к эффективному общественному контролю деятельности полиции: о методах учета мнения населения при оценке деятельности участковых уполномоченных полиции, 2018. Доклад по результатам исследования, проведенного по заказу Комитета гражданских инициатив и Центра стратегических разработок.

5. Общественное мнение. Работа полиции: доверие и оценки: [Электронный ресурс]

6. Карнаухов, О.П. Актуальные проблемы реализации концепции взаимодействия полиции и общества / О.П. Карнаухов // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2021. - №21-1. - С. 128-130.

7. Вихляев, А.А. К вопросу о совершенствовании ведомственной системы оценки оперативно-служебной деятельности участкового уполномоченного полиции на административном участке, в том числе определения параметрических показателей формирования общественного мнения о его работе с населением /А.А. Вихляев // Криминологический журнал. - 2021. - №3. - С. 13-17.