Дотримання принципу юридичної визначеності як гарантія дії принципу верховенства права у виборчому законодавстві України: теорія, законодавство, рішення європейського суду з прав людини та рішення Конституційного Суду України

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Інститут післядипломної освіти

Дотримання принципу юридичної визначеності як гарантія дії принципу верховенства права у виборчому законодавстві України: теорія, законодавство, рішення європейського суду з прав людини та рішення Конституційного Суду України

Кармаза О.О., д.ю.н., професор

м. Київ, Україна

Анотація

Мета дослідження - аналіз особливостей захисту виборчих прав громадян у виборчому процесі до 24 лютого 2022 року, під час дії воєнного стану на території України та післявоєнний період.

Методика. Методологічною основою дослідження є філософсько-правові засади пізнання соціальних явищ, зокрема тих, що стосуються охорони та захисту прав осіб (громадян України) у виборчому процесі. Зокрема, застосовано діалектичний, системно-структурний, нормативно-логічний, соціологічний, порівняльно-правовий методи пізнання. За результатами проведеного дослідження запропоновано удосконалення норм виборчого законодавства України.

Результати. У статті проаналізовано законодавче регулювання виборчих процесів в аспекті дотримання принципу юридичної визначеності, як одного з елементів принципу верховенства права. Запропоновано авторську класифікацію постанов Центральної виборчої комісії, прийнятих у період дії на всій території України воєнного стану. Здійснено науково-практичний аналіз поняття «принцип юридичної визначеності». Досліджено практику Європейського Суду з прав людини та практику Конституційного Суду України в частині розкриття змісту принципу верховенства права та його дії у виборчому законодавстві. Доведено, що механізм забезпечення виборчих прав у післявоєнний період потребує наукового обговорення та законодавчого врегулювання. Висвітлено практику Центральної виборчої комісії в частині застосування принципу верховенства права у захисті виборчих прав громадян.

Наукова новизна. Це перше наукове дослідження захисту виборчих прав, обтяжених дію правового режиму воєнного стану на території України. Практична значимість. Результати дослідження можуть бути використані в подальших наукових статтях, в навчальному процесі, а також суб'єктами законодавчої ініціативи.

Ключові слова: виборче законодавство, постанови Центральної виборчої комісії, принцип верховенства права, якість закону, демократія.

Annotation

Observance of the principle of legal certainty as a guarantee of the principle of the rule of law in the electoral legislation of Ukraine: theory, legislation, decisions of the European Court of Human Rights and decisions of the Constitutional Court of Ukraine

O. Karmaza, Doctor of Law, Professor, Professor Institute of Continuing Education Taras Shevchenko National University of Kyiv, Ukraine

Постановка проблеми

Існування «лагун», «прогалин» в законах України загалом та у виборчому законодавстві зокрема є несумісним із принципом верховенства права, який гарантований ст. 8 Конституції України, та елементом якого є принцип юридичної визначеності. Разом з тим, деякі положення виборчого законодавства України потребують удосконалення з урахуванням дії принципу юридичної визначеності. Зокрема, на це звертається увага у ряді постанов Центральної виборчої комісії (наприклад, Постанова Центральної виборчої комісії від 29 червня 2021 року №234 «Про пропозиції щодо невідкладного законодавчого врегулювання деяких питань реалізації народної ініціативи проведення всеукраїнського референдуму»).

На дотриманні принципу юридичної визначеності в законах України звертається також увага Європейським Судом з прав людини, Конституційним Судом України, Верховним Судом тощо. Наприклад, Велика Палата Верховного Суду робить акцент, що принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь -який інший акт держави, має характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля (постанови від 28 лютого 2018 року у справі №800/284/17; 22 травня 2018 року у справі №800/474/16 (П/9901/197/18); 12 грудня 2018 року у справі №703/1181/16-ц; 03 липня 2019 року у справі №127/ 2209/18).

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблеми, які виникають у зв'язку із недотриманням аналізованого принципу у законодавстві України, а також шляхи їх вирішення є предметом дослідження українських вчених, зокрема, Л. Богачової, С. Головатого, М. Кельмана, В. Кравчук, М. Козюбри, М. Луцького, Р. Луцького, М. Смоковича, С. Погребняка, С. Шевчука та ін.

Виклад основного матеріалу дослідження

Виборче право - це частина суверенітету України, основа демократії. Це галузь права, в якій не існує спільних норм, не застосовується аналогія закону та аналогія права, тут діють загальні принципи вільних та чесних виборів, універсального та рівного виборчого права, які в практичній площині захищають вираження поглядів виборців у виборі своїх представників влади. Забезпечення виборчих прав громадян через дотримання та реалізацію конституційних принципів і загальних засад виборчого процесу є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України).

Станом на лютий 2023 року в Україні діє правовий режим воєнного стану, який зумовлює модифікацію існуючих прав і свобод громадян на всій території України, а в юриспруденції - нові наукові дослідження. У цих умовах вагоме значення мають просвіта та наука, які в сукупності також протидіють агресору, закладаючи зерно ефективного правового механізму захисту прав і свобод громадян в Україні.

Нагадаємо, що Конституцією України передбачено, що в умовах дії воєнного стану законом встановлюються обмеження прав і свобод (ст.64). Тож Законом «Про правовий режим воєнного стану», Виборчим кодексом України заборонено проведення будь -яких виборів та референдумів. Проте в момент введення в дію воєнного стану в Україні проводилися проміжні вибори народного депутата України та позачергові місцеві вибори. У зв'язку з цим, Центральна виборча комісія як постійно діючий колегіальний державний орган, наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів, референдумів, прийняла низку постанов, спрямованих на дотримання гарантій законності в умовах дії воєнного стану.

Постанови, які ЦВК прийняла під час дії в Україні правового режиму воєнного стану [2], пропонуємо класифікувати на декілька груп:

1) постанови, прийняті у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану (постанови від 24.02.2022 р. №59, від 24.02.2022 р. №6і, від 4.04.2022 р. №67);

2) постанови, спрямовані на забезпечення підготовки та проведення виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні (Постанова від 27 вересня 2022 року №102);

3) постанови про недопущення порушення виборчих прав та проведення референдумів на тимчасово окупованих територіях України (постанови від 4.04.2022 р. №67, від 15.07. 2022 р. №82, від 27.09.2022 р. №101);

4) постанови про зміни в складі територіальних виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів (наприклад, постанови від 23 вересня 2022 року №100, від 3 листопада 2022 року №110, від 10 лютого 2023 року №12);

5) постанови про розгляд скарг (наприклад, постанови від 18 листопада 2022 року №113, від 5 жовтня 2022 року №103);

6) постанови про визнання обраним та реєстрацію народного депутата України, обраного на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі (наприклад, постанови від 11 жовтня 2022 року №106, від 17 жовтня 2022 року №107, від 9 листопада 2022 року №112, від 10 лютого 2023 року №10);

7) постанови про розгляд питання призначення проміжних виборів народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі (наприклад, постанови від 23 вересня 2022 року №99, від 9 листопада 2022 року №111, від 11 липня 2022 року №81);

8) інші постанови (наприклад, постанови від 28 липня 2022 року №85, від 15 липня 2022 року №83, від 19 серпня 2022 року №95, від 5 жовтня 2022 року №104, від 10 лютого 2023 року №11).

Отже, системний аналіз норм виборчого законодавства України в контексті реалізації принципів права, визначених, зокрема, в ст.ст. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 24, 38, 57, 64 Конституції України, дотримання легітимної мети (в розумінні ст.3 Протоколу №1 до Європейської конвенції з прав людини), доводить, що встановлення у сфері виборчих прав гарантій законності під час дії воєнного стану в Україні (наприклад, припинення всіх виборчих процесів, зупинення діяльності ТВК на територіях, де відбуваються військові дії, закриття Державного реєстру виборців тощо), є елементом захисту та охорони розвитку демократії в Україні, її територіальної цілісності.

Також слід зазначити, що наслідки, спричинені збройною агресією Росії в Україні, серед яких, зокрема, знищення важливих об'єктів інфраструктури, збільшення кількості внутрішньо переміщених громадян та ін., засвідчують необхідність прогнозування можливих проблемних питань, що постануть після припинення чи скасування воєнного стану в Україні та зумовлять внесення змін до законодавства задля забезпечення сприяння реалізації виборчих прав громадян і належного адміністрування виборчих процесів у повоєнний період.

Відтак з науково-практичної точки зору доцільно обговорити ряд питань, які можуть виникнути у повоєнний період, та про які йдеться у Постанові ЦВК від 27 вересня 2022 року №102, а саме: щодо строку призначення виборів після припинення воєнного стану (чинна ст.20 ВК); недопущення здійснення спостереження за виборами особами від держав, міжнародних організацій, щодо яких ухвалено рішення про застосування санкцій у порядку, встановленому Законом "Про санкції"; щодо наявності та забезпечення приміщень для організації голосування і роботи дільничних виборчих комісій; посилення гарантій захисту та безпеки персональних даних виборців, що містяться в базі даних Держаному реєстрі виборців, кібербезпеки; щодо механізму припинення повноважень членів територіальних виборчих комісій, поданих від заборонених судом політичних партій; інші проблеми у сфері забезпечення народовладдя в Україні.

Отже, з метою забезпечення принципів народного волевиявлення громадян після припинення чи скасування воєнного стану в Україні, беручи до уваги, що виборчі права є фундаментальними правами людини, закріпленими у міжнародно-правових документах (Загальна декларація з прав людини, Міжнародний пакт про громадські та політичні права, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод та ін.), в Конституції України, зважаючи на судову практику Європейського суду з прав людини та ін. виникає необхідність подальших наукових досліджень конституційно-правових механізмів організації і проведення виборів після припинення чи скасування воєнного стану, які підвищать прозорість виборчого процесу та піднімуть рівень довіри до виборчої практики в Україні. юридичний визначеність виборчий право воєнний стан

Слід також зазначити, що за час своєї трудової діяльності, здійснюючи юридичну експертизу проектів законів в Апараті Верховної Ради України (понад 20 років), з метою недопущення наповнення законодавства України нормами неправового змісту чи нормами, які сформульовані з «дефектами» («не якісно»), мною відбувалася перевірка їхньої відповідності нормам Конституції і законам України, про що зазначалося у зауваженнях Головного юридичного управління до законопроектів чи у довідках до прийнятих законів України.

Не додержання в проектах законів та в прийнятих законах України принципу юридичної визначеності (legal certainty) як складового елементу принципу верховенства права (rule of law), закріпленого в ст. 8 Конституції України, гальмує розвиток і зміцнення України як демократичної, соціальної, правової держави, створює перешкоди до належного захисту прав та свобод громадян, призводить до зростання корупції та порушення прав і свобод людини та громадянина тощо.

На ці та інші проблеми звертається увага науковців, практиків, суддів. Так, наприклад, Я. Берназюк доводить, що дотримання принципу верховенства права можливе лише за умови застосування судами під час розгляду та вирішення справ законодавчого акта, який відповідає критерію "якості закону". Однак, у практиці трапляються непоодинокі випадки, коли закон не повною мірою відповідає таким критеріям [3]. В. Князєв вказує, що реалізація принципу правової визначеності - це головний чинник, що сприяє формуванню довіри суспільства до судової влади та позитивного іміджу судових інституцій [4]. Дійсно, порушення цього принципу в законодавчих актах України породжує різну правозастосовну практику та не забезпечує розумну передбачуваність судових рішень тощо.

Нині дотримання принципу юридичної визначеності при врегулюванні суспільних відносин, обтяжених дією воєнного стану, є одним із основних завдань, які постають перед органами державної влади та визначають євроінтеграційний вектор розвитку суспільних відносин. На це, наприклад, нами зверталася увага в контексті захисту спадкових прав під час дії в Україні воєнного стану [5].

Слід також зазначити, що поняття та зміст принципу юридичної визначеності є предметом наукових робіт Н. Блажівської, М. Смаковича, С. Головатого, П. Гуйвана, В. Кравчук, М. Козюбри, О. Котухи, В. Князєвим, В. Кратом, В. Навроцьким, С. Погребняка, Т. Подорожної, О. Толочка, О. Чорного, О. Щербанюк, О. Шишки та ін. Більшість вчених єдині у тому, що «якість закону» (quality of law) залежить від чіткості, точності, недвозначності, зрозумілості, узгодженості, доступності, виконуваності, передбачуваності та послідовності викладення правових норм в законодавстві України, а порушення принципу юридичної визначеності трансформується в порушення принципу верховенства права, що є не допустимим. Цей принцип проявляється через змістовну, логічну, системну і структурну складову правової норми та виявляється при з'ясуванні її змісту, а також у разі застосування норми законодавчого акта на практиці.

Принцип юридичної визначеності привертає увагу також й іноземних дослідників та практиків, наприклад, з органів Ради Європи. Так, згідно з Дослідженням Європейської комісії «За демократію через право» від 18 березня 2016 року №711/2013 «Мірило правовладдя», ухваленим Венеційською Комісією на 106-му пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року), юридична визначеність, як складова верховенства права, складається з:доступності законодавства; доступності судових рішень; передбачуваності актів права; сталості і послідовності приписів права; легітимних очікувань; унеможливлення зворотної дії; принципів nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege; принципу res judicata [6].

Найбільш яскраво принцип юридичної визначеності розкрито в рішеннях Європейського Суду з прав людини. Розкриття його змісту, як правило, відбувається Судом в контексті тлумачення норм Європейської конвенції з прав людини та з урахуванням еволюційних змін у суспільних відносинах. Відтак, його зміст не є сталим, а розкриває все більше гранів довіри суспільства до держави, державних органів, верховенства права тощо. Зокрема, в Доповіді Венеційської комісії №512/2009 «Верховенство права» (The Rule of Law), схваленій на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року, акцентується увага на тому, що держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов'язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку. Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними [7].

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на необхідності додержанні цього принципу в законодавстві України. Так, про це йдеться у справах «Єлоєв проти України» (заява №17283/02), «Вєренцов проти України» (заява №20372/11), «Новік проти України» (заява №48068/06), «Олександр Волков проти України» (заява №21722/11), «Зеленчук і Цицюра проти України» (заяви №846/16 та №1075/16), «Романюк проти України» (заява №77909/12), «Білоцерківська проти України» (заява №17313/13) та ін.

На зв'язок між принципом юридичної визначеності та принципом верховенства права звертає увагу й Конституційний Суд України. Відповідно до правових позицій Суду, елементами верховенства права є принципи рівності і справедливості, правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005). Відтак, Суд вважає, що принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (Рішення Великої палати Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року №2-р/2017).

Отже, дотримання принципу юридичної визначеності в законодавчих актах України вказує на рівень розвитку демократії в державі, передбачуваності норм законів, їх відповідності нормам Конституції, а також сприяє ефективному захисту прав та свобод людини і громадянина, зменшує кількість заяв до Європейського Суду з прав людини тощо. Крім того, принцип юридичної визначеності закладається в основу правового порядку держави та вказує на розвиток довіри до органів державної влади, розви ток економіки та підприємництва, єдності в правозастосовній діяльності. Розкриття його змісту відбувається Європейським Судом з прав людини, Конституційним Судом України, Верховним Судом в контексті дії норм міжнародних договорів та норм національного законодавства України.

Комісія за демократію через право (Венеційська комісія) у невідкладному висновку щодо законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури добору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсній основі», виданому 23 листопада 2022 року відповідно до статті 14а Регламенту Венеціанської комісії, вказує також на дотримання принципу юридичної визначеності у проектах закону та, пропонує взяти до уваги Збірник висновків і звітів щодо законотворчих процедур та якості закону, розроблений Венеційською комісією, а також Комісія нагадує про «золоте правило» для структурування та розробки законодавчих актів, а саме те, що стаття не повинна містити більше ніж три абзаци (або підпункти), абзац не повинен містити більше трьох речення, причому речення не повинно містити більше однієї думки (пункти, 50, 67 та ін. Невідкладного висновку Венеційської комісії CDL-PI(2022)046 від 23.11.2022).

Дійсно, на сьогодні українське законодавство потребує використання «простої ділової юридичної мови». Викладення документа простою мовою означає, що слова, структура тексту та дизайн документа є настільки простими й зрозумілими, що читач легко знаходить ту інформацію, яка йому потрібна, розуміє те, що написано, і може користуватися цією інформацією (без консультацій з фахівцем у галузі права) (О. Кібенко).

Ми підтримуємо науковців, які доводять, що мова юридичних документів має бути простою, зрозумілою та гармонійною. Юридичний документ повинен відрізнятися точністю формулювань і бездоганною грамотністю, йому властиві стислість, ясність викладення та культура оформлення. Мова документа має бути елегантною. До мови може бути застосована формула: «Обґрунтованість - доцільність - елегантність». Елегантність мови - це здатність викладеної думки в простому одязі слів виглядати пишною і у вишуканій оправі слів бути простою і зрозумілою. Разом з тим, використання простої мови в юридичних документах (проектах законах) не повинно перетворитися на примітивізм, «рамковість закону» та недолуге спрощення.

Що стосується виборчого законодавство, то слід зазначити, що науково-практичний аналіз його норм доводить, що деякі норми потребують доопрацювання з урахуванням принципу юридичної визначеності. Зокрема це вказувалося в ряді постанов ЦВК. Наприклад, це Постанова ЦВК від 11 червня 2021 року №229, в якій ЦВК звернулася до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо вжиття заходів, спрямованих на законодавче врегулювання порядку вирішення Центральною виборчою комісією відповідно до пункту 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України питання стосовно неможливості проведення виборів до органів місцевого самоврядування в разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Виборчого кодексу України на окремих територіях та критеріїв для ухвалення такого рішення.

Щодо першочергових кроків вдосконалення виборчого законодавства України у післявоєнний період зазначимо що, вони мали б стосуватися: проведення перших виборів у повоєнний період; участі у формуванні складу виборчих комісій та внесенні до нього змін, від політичної партії (її місцевих організацій), діяльність якої заборонена судом; визнання обставин такими, що унеможливлюють ухвалення Центральною виборчою комісією рішення щодо визнання обраним народним депутатом України на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі наступного за черговістю кандидата в народні депутати України у виборчому списку від політичної партії, діяльність якої заборонена законом; застосування сучасних цифрових технологій у виборчий процес тощо.

Висновки

Виборче законодавство України потребує змін, зокрема в частині організації підготовки і проведення загальнодержавних та місцевих виборів, які відбудуться після припинення чи скасування воєнного стану в Україні. Руйнівні наслідки, спричинені воєнними злочинами російської федерації в Україні, серед яких передусім знищення критично важливих об'єктів інфраструктури, криза з переміщенням громадян, що змушені були покинути свої домівки, вже сьогодні засвідчують необхідність прогнозування можливих проблемних питань, що постануть під час майбутнього проведення виборів, перегляду з цією метою виборчого законодавства України та внесення до нього відповідних системних змін задля забезпечення сприяння реалізації виборчих прав громадян і належного адміністрування виборчих процесів у повоєнний період.

Крім того, у зв'язку із вище викладеним пропонуємо запровадити в закладах освіти спецкурс «Техніка юридичного письма», а також проводити навчання (тренінги) державних службовців, працівників патронатних служб, народних депутатів України щодо техніки викладення процесуальних документів та законодавчих актів, які розробляються та приймаються ними тощо. Також підтримуємо ідею прийняття окремого закону про правотворчу діяльність.

Список використаних джерел

1. Смокович М.І. Принцип правової визначеності в адміністративному судочинстві: окремі теоретичні засади та практичне застосування. Актуальні проблеми держави і права: зб. наук. пр. Одеса: Гельветика, 2020. Вип. 88. С. 116-127.

2. Офіційний Вебсайт Центральної виборчої комісії.

3. Берназюк Я.О. Особливості застосування критерію «якість закону» під час вирішення публічно-правових спорів. Право і суспільство. 2020. №5. С. 6-14.

4. Правова визначеність є одним із найважливіших елементів принципу верховенства права, переконані судді Верховного Суду. Верховний Суд. 01 липня 2021.

5. Кармаза О.О. Захист спадкових прав громадян в умовах дії воєнного стану: проблемні питання та шляхи їх вирішення. Реалізація та захист цивільних прав в умовах воєнного стану. Матвєєвські цивілістичні читання: Матеріали міжн. наук.-практ. конф. (Київ, 14 жовт. 2022 р.). Відп. ред. В.В. Цюра. К. 2022. С. 66-69.

6. Головатий С. Мірило правовладдя. Коментар. Глосарій. Rule of Law Checklist. Київ: ВАІТЕ, 2017. 163 с.

7. Доповідь Венеціанської комісії №512/2009 «Верховенство права». Право України. 2011. №10. С. 168-184.

References

1. Smokovych, M.I. (2020). Pryntsyp pravovoi vyznachenosti v administratyvnomu sudochynstvi: okremi teoretychni zasady ta praktychne zastosuvannia [The principle of legal certainty in administrative proceedings: some theoretical principles and practical application]. Aktualni problemy derzhavy iprava: zb. nauk. pr., 88, 116-127. (in Ukrainian)

2. Official website of the Central Election Commission. Retrieved from: https://cvk.gov.ua (in Ukrainian)

3. Bernaziuk, Ya.O. (2020). Osoblyvosti zastosuvannia kryteriiu «yakist zakonu» pid chas vyrishennia publichno-pravovykh sporiv [The peculiarities of application of the criterion of “quality of law” during resolution of public disputes]. Pravo i suspilstvo, 5, 6-14. (in Ukrainian)

4. Legal certainty is one of the most important elements of the rule of law, according to the Supreme Court judges. The Supreme Court. (2021, July 01).

5. Karmaza, O.O. (2022). Zakhyst spadkovykh prav hromadian v umovakh dii voiennoho stanu: problemni pytannia ta shliakhy yikh vyrishennia [Protection of citizens' inheritance rights under martial law: problematic issues and ways to solve them]. Realizatsiia ta zakhyst tsyvilnykh prav v umovakh voiennoho stanu: Matvieievski tsyvilistychni chytannia. Materialy mizhn. nauk.-prakt. konf. (Kyiv, 14 zhovt. 2022). (pp. 66-69). K. (in Ukrainian)

6. Holovatyi, S. (2017). Mirylo pravovladdia. Komentar. Hlosarii. [Rule of Law Checklist]. Kyiv: VAITE. (in Ukrainian)

7. Venice Commission Report No. 512/2009 "The Rule of Law” (2011). Pravo Ukrainy, 10, 168-184. (in Ukrainian)

Размещено на allbest.ru