Розвиток медіації під час вирішення публічно-правових спорів

Размещено на http://www.allbest.ru

Розвиток медіації під час вирішення публічно-правових спорів

Устінова-Бойченко Ганна Миколаївна,

кандидат юридичних наук, доцент (Донецький державний університет внутрішніх справ, м. Кривий Ріг)

Нестеренко Катерина Олександрівна,

кандидат юридичних наук, доцент (Донецький державний університет внутрішніх справ, м. Кривий Ріг)

Булгакова Олена Валеріївна,

кандидат економічних наук, доцент (Донецький державний університет внутрішніх справ, м. Кривий Ріг)

Ustinova-Boichenko Ganna,

PhD in Law, Associate Professor

(Donetsk State University of Internal Affairs, Kryvyi Rih)

Nesterenko Kateryna,

PhD in Law, Associate Professor

(Donetsk State University of Internal Affairs, Kryvyi Rih)

Bulhakova Olena,

PhD in Economic sciences, Associate Professor

(Donetsk State University of Internal Affairs, Kryvyi Rih)

DEVELOPMENT OF MEDIATION IN RESOLUTION PUBLIC LEGAL DISPUTES

The article focuses on the study of mediation as an alternative way to resolve legal conflicts in resolving public law disputes. Conflicts and the need to resolve them are an integral part of society. The European integration orientation of the state has initiated legal and institutional reforms in order to introduce alternative ways of resolving disputes. Humanity's search for conflict resolution can be seen in different legal cultures, and mediation is one of the oldest ways to resolve conflicts. Mediation at the legislative level was introduced in 2021 by the relevant law, which defines the basic principles of mediation for any type of disputed legal relationship in the presence of the will of the parties to the disputed legal relationship. The scientific article examines the historical preconditions for the introduction of the mediation procedure and emphasizes the disputes that have a public-law nature. Administrative legislation is developed taking into account the needs of today, so it accepts and proposes the use of mediation procedures during or before the resolution of administrative disputes in administrative proceedings. The implementation of mediation in resolving administrative and legal disputes has certain peculiarities, as the latter arises between a public authority or official and a party, which may be a private person or other administrative body. Disagreements between them related to non-application, different interpretations of public law and the exercise of their subjective public rights and responsibilities have certain peculiarities, so the mediation procedure can be used only in some administrative disputes. The scientific article concludes that a special approach is needed to resolve disputes that are of a public law nature in the process of mediation, as these types of conflicts have a special structure and characteristics. As a result of the study, it was proposed to amend the Law of Ukraine "On Mediation " in order to take into account the specifics of disputes ofpublic law.

Key words: mediation; mediation procedure; administrative proceedings; alternative dispute resolution; public law dispute; administrative law dispute.

Статтю присвячено дослідженню медіації як альтернативного способу розв'язання правового конфлікту під час вирішення публічно-правових спорів. Досліджено історичні передумови запровадження медіативної процедури та зроблено акцент на спорах, які мають публічно-правовий характер. Адміністративне законодавство розвивається з урахуванням потреб сьогодення, тому приймає та пропонує використання медіативної процедури під час або до вирішення адміністративно-правового спору в порядку адміністративного судочинства. Зроблено висновок щодо необхідності особливого підходу для вирішення спорів, яким притаманний публічно-правовий характер, у процесі застосування медіативної процедури, оскільки такі види конфліктів мають особливу структуру та характеристики. У результаті дослідження запропоновано внесення змін до Закону України «Про медіацію» з урахуванням особливостей спорів публічно-правового характеру. медіація альтернативний спір

Ключові слова: медіація; медіативна процедура; адміністративне судочинство; альтернативний спосіб вирішення спору; публічно- правовий спір; адміністративно-правовий спір.

Постановка проблеми. Конфлікти є невід'ємною частиною розвитку й існування суспільства та держави, життя людини в суспільстві та її взаємодії з іншими членами суспільства. Наявність такої соціальної категорії, як конфлікти може створювати передумови для розвитку цих суб'єктів або, навпаки, до погіршення відносин та завдати невідворотної шкоди у вигляді матеріальних, моральних, а іноді й людських втрат.

Перебіг та вирішення конфлікту залежить від ставлення до нього та поведінки безпосередніх його учасників. Переважно беззаперечним бажанням учасників конфліктної ситуації є її розв'язання. Із моменту зародження суспільства й держави як соціально-правової категорії та до сьогодні наявні намагання суспільства створити відповідні умови та систему заходів попередження та вирішення конфліктів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню реалізації медіативної процедури приділялося багато уваги науковців. Важливість та значення медіації є безумовною та дієвою процедурою розв'язання конфліктів, які виникають у приватно-правових відносинах, але визначення місця цієї альтернативної процедури вирішення спорів у публічних правовідносинах наразі набуває популярності серед науковців. Розробка проєкту Закону України «Про медіацію», а згодом його прийняття та набуття чинності дозволяє по-новому здійснити дослідження процедури медіації під час вирішення адміністративних спорів, які мають публічно-правовий характер. Так, К. Ростовська та Н. Гришина, вивчаючи альтернативні способи вирішення адміністративно-правових конфліктів, зазначили про рекомендації Комітету міністрів Ради Європи застосовувати медіацію в адміністративних правовідносинах [1]; А. Андреєв, досліджуючи медіацію в адміністративному судочинстві, наголосив на особливостях її функції під час вирішення публічно-правових спорів [2]; М. Поліщук сформулювала визначення медіації як альтернативного способу вирішення спорів [3].

Метою статті є дослідження запровадження медіації на законодавчому рівні та її особливостей під час вирішення спорів, які мають публічно-правовий характер.

Виклад основного матеріалу. Соціальні норми, такі як норми моралі, звичаї, традиції, різні заборони, корпоративні та правові норми створюють достатні умови для виникнення та розвитку злагоджених різноманітних відносин (соціальних, громадських, суспільних, правових тощо). Проте недосконалість системи приписів (у тому числі прогалини в правовій сфері), низький рівень правової культури та наявний нігілізм у суспільстві призводять до виникнення конфліктів, що значно погіршує якість життя індивідів, суспільства та держави в цілому. Не погоджуючись із цим, суспільство намагається розробити та запропонувати такі методи вирішення конфліктів, які б дозволяли, по-перше, зменшити чи уникнути шкоди, що виникає в результаті конфлікту, по-друге, створити перешкоди для появи конфліктів надалі. Зміна сучасних уявлень про вирішення конфліктів різних рівнів, перевага технологій мирного врегулювання конфліктів і переговорів зумовлює перехід українського суспільства на якісно новий рівень взаємовідносин, толерантного ставлення один до одного, пропагування демократичних цінностей.

Одним із таких засобів вирішення конфліктів є медіаторство, що проявляється в необхідності та можливості залучення третьої нейтральної особи чи сторони, яка сприятиме налагодженню комунікації між сторонами конфлікту та досягненню згоди.

Реформи, які останнім часом відбуваються в політичній, правовій та соціальних сферах, указують на бажання та реальні намагання суспільства створити достатнє підґрунтя для розвитку медіаторства в Україні. Конфлікти, які існують та загострюються останнім часом у нашій державі, стосуються багатьох сфер суспільного життя та спричиняються численними різноманітними чинниками. Медіативна процедура є альтернативою судової процедури, котра може здійснюватися за взаємним бажанням сторін спірного правовідношення.

Виникнення конфліктів та бажання їхнього вирішення було актуальним для різних правових культур світу незалежно від історичної епохи. Альтернативні способи вирішення спорів часто застосовувалися в Єгипті вже у VI столітті. У разі досягнення порозуміння угода між сторонами записувалася на папірусах, завдяки чому й до сьогодні збереглася достатня кількість документів, на підставі яких можна зробити висновок, що значна частина конфліктів у тогочасному суспільстві вирішувалася поза судами. Сторони, що досягли консенсусу, зобов'язувалися дотримуватися укладеної угоди й декларували відмову від звернення до суду. Добровільне та неухильне виконання угоди забезпечувалося встановленням обов'язку сплатити велику грошову суму у разі порушення умов, що були погоджені сторонами. Крім того, сторони спірного правовідношення також складали присягу, що було додатковим способом забезпечення виконання угоди [4, с. 37].

Медіація є одним із найдавніших способів вирішення конфліктів. Вона існувала здавна в Китаї, країнах Африки, коли старійшини роду або племені виступали в ролі своєрідних професійних медіаторів, забезпечуючи безконфліктне вирішення проблемних і конфліктних ситуацій. Медіаторство як суспільно значуща діяльність з'явилося в США на початку 60-х років та було закономірним проявом інтересу до професійної медіації в країні з великою кількістю самостійних окремих структур суспільства [5, с. 185].

Культурні традиції мирного способу вирішення спорів та конфліктів через пошук компромісу сформувалися під впливом конфуціанства та релігії буддизму також у Японії. Завдяки йому японці дбали про гармонію в суспільстві та зверталися до судового врегулювання спорів лише в крайньому разі. Найбільш ранні письмові згадки про медіацію в Японії з'явилися у 894 році та описували вирішення спорів між впливовими родами. Починаючи з 1336 року, роль медіаторів виконували монахи, допомагаючи вирішити спори між міщанами, купцями та самураями. Окрім культурних особливостей, японці охоче намагалися вирішити спір за допомогою медіації ще й тому, що дорога до суду для багатьох була складною, вимагала значних інвестицій як часу, так і коштів. У європейських країнах вирішення спорів шляхом медіації було зафіксовано відповідними письмовими згадками про це у IX столітті. Найчастіше медіація застосовувалася для вирішення політичних та публічних спорів і конфліктів, а також спорів, пов'язаних зі спорами між панівними династіями або сім'ями. Серед збережених письмових джерел найбільш ранньою є згадка про вирішення за допомогою медіації спору між спадкоємцями Карла Великого. Медіатором у цьому спорі став король Людовик Німецький. Пізніше, у 1339 році, медіацію вперше почали чітко відмежовувати від судового та арбітражного вирішення спору. На підтвердження цього зберігся лист Папи Бенедикта XII, у якому він написав про те, що отримав прохання допомогти вирішити спір між королем Англії Едвардом III та королем Франції Філіпом VI. До того ж королі просили його посприяти позасудовому вирішенню спору та виступити не як суддя або арбітр, а як медіатор та спільний приятель обох сторін. Основні принципи здійснення медіації було вперше сформульовано в 1644 році [6, с. 102-103].

Медіація як правова категорія має дуже довгу історію становлення та вдосконалення, на формування якої вплинув розвиток різноманітних правових систем світу. Визнаючи європейські цінності, Україна довгий час вивчала досвід розвинутих країн та формувала інститут медіації, створюючи належну нормативну базу регулювання медіативної процедури.

Європейське співтовариство керується засадами «позасудових способів врегулювання спорів», які містяться в таких рекомендаціях: Рекомендації № R (98) 1 Комітету міністрів державам-членам про сімейну медіацію (прийнято Комітетом міністрів 21 січня 1998 року); Рекомендації № R (99) 19 Комітету міністрів про медіацію в кримінальному процесі (ухвалено Комітетом міністрів 15 вересня 1999 року); Рекомендації Rec (2002) 10 Комітету міністрів державам-членам про медіацію в цивільному процесі (прийнято Комітетом міністрів 18 вересня 2002 року). Зазначені рекомендації фактично стали першими документами, у яких наголошується на важливості медіації для європейських держав, особливо в таких правових сферах, як сімейна, кримінальна та цивільна [7, с. 9-10].

Також медіація застосовується для вирішення адміністративно-правових конфліктів у правовому просторі європейських країн. Аргументацію на користь застосування медіації в адміністративних правовідносинах наведено в Рекомендації (2001) 9 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо альтернатив судовому розгляду спорів між адміністративними органами й сторонами-особами від 5 вересня 2001 року, у якій указується, що судові процедури на практиці не завжди підходять для врегулювання адміністративних спорів, а використання альтернативних засобів урегулювання адміністративних спорів дає можливість розв'язати ці проблеми й наблизити адміністративний орган до громадськості. Звертається увага на те, що основними перевагами альтернативних засобів урегулювання адміністративних спорів можуть бути прості та гнучкі процедури, що створює передумови для швидкого й економічного врегулювання спору. Рекомендацією передбачається застосування медіації для врегулювання адміністративного спору за сукупності таких умов: існування можливості

врегулювання адміністративних спорів іншими засобами, ніж судові (в окремих випадках); альтернативний засіб не повинен створювати передумов для ухилення від виконання зобов'язань; альтернативні засоби вирішення адміністративного конфлікту в усіх випадках мають припускати судовий контроль, оскільки він є гарантією захисту прав для сторін; альтернативні засоби вирішення правового конфлікту мають забезпечувати дотримання принципів рівності й неупередженості, а також дотримання прав сторін [1, с. 184-185].

Протягом двох десятиліть медіацію сприймають не тільки як метод вирішення спорів, але і як спосіб соціальної взаємодії. На європейському просторі медіація розглядається як гуманний і водночас прагматичний спосіб вирішення конфліктів, орієнтований на інтереси самих сторін конфлікту. 21 травня 2008 року Європарламент та Рада Європи прийняли Директиву про деякі аспекти медіації в цивільних і господарських спорах, що стало початком напрацювання законодавчої бази не тільки в країнах Європейського Союзу, а й у нашій державі [8, с. 63].

Основною спрямованістю медіації є врегулювання конфліктів, яке не слід ототожнювати з розв'язанням конфлікту, що є спільною діяльністю учасників, спрямованою на припинення протидії і вирішення проблеми, яка призвела до зіткнення. Розв'язання конфлікту передбачає активність обох сторін із перетворення умов, у яких вони взаємодіють, та усунення причин конфлікту. Урегулювання конфлікту відрізняється від розв'язання тим, що в усуненні протиріччя між опонентами бере участь третя сторона, участь якої можлива як за згодою протиборчих сторін, так і без їхньої згоди [9, с. 154].

Крім того, дуже часто поняття «медіація» та «посередництво» вживаються як категорії, що мають тотожне значення, але вони не можуть використовуватися як синоніми, оскільки медіація є особливою формою посередництва у вирішенні спорів, яка наділяється певними особливими рисами. Змістом медіації є те, що вона створює передумови та шляхи прийняття осмисленого взаємоприйнятного рішення, яке базується на консенсусі між сторонами, що втягнені в суперечку.

М. Поліщук, даючи визначення медіації, наголошує на тому, що це «альтернативний спосіб вирішення спорів, за умовами якого сторони на добровільних засадах беруть участь у переговорах і за допомогою незалежної та кваліфікованої третьої сторони (медіатора) намагаються досягнути консенсусу та вирішити власний спір з урахуванням інтересів кожної з осіб» [3, с. 136].

В усіх трактуваннях терміна «медіація», які наводяться вченими, акцентується увагу на тому, що обов'язковою є участь третьої (нейтральної) сторони - медіатора. Головною метою участі медіатора є допомога сторонам знайти взаємоприйнятне рішення, а сам медіатор - це спеціально підготовлений посередник у вирішенні конфліктів, який однаково підтримує обидві сторони. Завдяки участі медіатора полегшується процес спілкування сторін, він допомагає глибше зрозуміти їхні позиції та інтереси, шукає ефективні шляхи вирішення проблеми, надаючи можливість сторонам дійти згоди. Присутність та безпосередня участь медіатора допомагає сторонам усвідомити спільно значиму проблему, сприяє зустрічній активній поведінці, виникненню бажання працювати над проблемою та знайти оптимальні шляхи її вирішення[8, с. 63].

Реалізація медіативної процедури під час вирішення адміністративно-правового спору має певні особливості, оскільки останній виникає між органом публічної влади або посадовцем та стороною, якою може бути приватна особа або інший адміністративний орган. Розбіжності, що з'являються між ними, пов'язані з порушенням застосування, різним тлумаченням норм публічного права й реалізацією визначених ними суб'єктивних публічних прав та обов'язків, тому процедуру медіації можна застосовувати лише в деяких адміністративних спорах. До таких адміністративних спорів належать: спори, які виникли на підставі оскарження правових актів індивідуальної дії, дій чи бездіяльності органів державної влади; спори, які виникли з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; деякі спори за зверненням органів державної влади; спори, які виникають з приводу виплат між приватними особами та органами державної влади; спори, що виникають з оскарження рішень виконавців; спори, які виникають із публічно- приватного партнерства; деякі інвестиційні спори за участю держави. Однак у межах процедури досудового примирення сторін не можуть бути врегульовані конфлікти, якщо: правопорушення може призвести до кримінального покарання; конфлікт можна вирішити лише шляхом процедури доказування; мета судового процесу направлена виключно на вирішення певної правової проблеми [1, с. 186-187].

Головні функції медіації в адміністративному судочинстві можуть бути визначені як основні напрями впливу на суспільні відносини для компромісного вирішення публічно-правового спору без проходження обов'язкових стадій адміністративного процесу [2, с. 157].

16 листопада 2021 року було прийнято Закон України «Про медіацію», у якому визначено правові засади та порядок проведення медіації як позасудової процедури врегулювання конфлікту (спору). Ухвалення цього закону нормативно регламентувало позасудову процедуру врегулювання спору, який може знаходитися на вирішенні в цивільному, господарському чи адміністративному судочинстві, також положення закону можуть застосовуватися у справах про адміністративні правопорушення та в кримінальних провадженнях з метою примирення потерпілого з підозрюваним (обвинуваченим) [10].

Висновки

Законом України «Про медіацію» запроваджено додаткову офіційну процедуру врегулювання спору, головною передумовою якої є добровільне бажання розв'язати спір. Приватно-правові правовідносини мають більш диспозитивний характер, тому, реалізуючи право на проведення медіативної процедури, надають можливість сторонам такого спірного правовідношення створити прийнятне рішення шляхом будь-яких поступок.

Публічно-правові правовідносини мають імперативний характер, оскільки хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, тому поведінка суб'єктів зазначених правовідносин визначається приписами в межах їх компетенції та не може відрізнятися від передбачених законодавством правил. Проведення медіативної процедури з метою врегулювання адміністративно-правового спору повинно мати певні особливості, оскільки наявність публічного інтересу в спірних правовідносинах не дозволяє учасниками діяти «на власний розсуд». Крім того, медіатором повинна бути особа, яка буде здатна допомогти врегулювати публічно- правовий спір, тому обсяг її спеціальних знань у сфері публічних правовідносин повинен відповідати змісту публічно-правового спору.

Закон України «Про медіацію» є відносно новим нормативно-правовим актом та першим законодавчим актом, котрим запроваджена медіація на території України.

Приватно-правові спори мають кардинальні відмінності від публічно-правових спорів, тому вони не можуть здійснюватися за однаковою процедурою врегулювання. Внесення змін до Закону України «Про медіацію» та залучення як медіатора особи, що пройшла спеціальну підготовку й має спеціальні знання у сфері публічних правовідносин, створить передумови популяризації медіації з метою врегулювання публічно-правового спору під час або до вирішення такого спору в порядку адміністративного судочинства.

Список використаних джерел

Ростовська К. В., Гришина Н. В. Медіація в адміністративному судочинстві: міф чи реалії сьогодення. Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія «ПРАВО». 2020. Вип. 29. С. 182-188.

Андреєв А. Поняття та сутність функцій медіації в адміністративному судочинстві. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2021. № 2. С.155-159.

Поліщук М. Я. Поняття медіації як альтернативного методу вирішення спорів. Держава і право. Юридичні і політичні науки. 2014. Вип. 65. С. 134-139.

Mediacje. Teoria i praktyka / pod red. E. Gmurzynska, R. Morek. Warszawa : Wolters Kluwer. 2014. S.37-38.

Устінова-Бойченко Г. М. Медіаторство як засіб вирішення конфліктів у студентському середовищі. Актуальні проблеми психології в закладах освіти. 2020. Випуск 10. С. 184-193.

Альтернативне вирішення спорів : підручник / за заг. ред. Ю. Д. Притики. Київ : ВД «Дакор», 2021. 436 с.

Доклад экспертов по результатам заседания рабочей группы по вопросу: механизмы внесудебного урегулирования споров (ВУС) с акцентом на следующие вопросы: уголовное восстановительное правосудие и процедура медиации в гражданском процессе. Страсбург, 26 сентября 2016 года. URL: https://rm.coe.int/1680700fd3 (дата звернення: 15.04.2022).

Розбудова миру. Профілактика і вирішення конфлікту з використанням медіації: соціально-педагогічний аспект : навч.-метод. посібник. Київ : ФОП Стеценко В. В, 2016. 192 с.

Примуш М. Конфліктологія : навчальний посібник. Київ : Професіонал, 2006. 288 с.

Про медіацію : Закон України від 16.11.2021 р. № 1875-IX. Дата оновлення: 15.12.2021. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1875-20#top (дата звернення: 15.04.2022).

References

Rostovska, K. V., Hryshyna, N. V. (2020). Mediatsiia v administratyvnomu sudochynstvi: mif chy realii sohodennia [Mediation in administrative proceedings: myth or realities of today]. Visnyk Kharkivskoho natsionalnoho universytetu imeni V. N. Karazina. Seriia «PRAVO». Vyp. 29. S. 182-188 [in Ukrainian].

Andreiev, A. (2021). Poniattia ta sutnist funktsii mediatsii v administratyvnomu sudochynstvi [The concept and essence of the functions of mediation in administrative proceedings]. Naukovyi visnyk Dnipropetrovskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikh sprav. № 2. S. 155-159 [in Ukrainian].

Polishchuk, M. Ya. (2014). Poniattia mediatsii yak alternatyvnoho metodu vyrishennia sporiv [The concept of mediation as an alternative method of dispute resolution]. Derzhava i pravo. Yurydychni ipolitychni nauky. Vyp. 65. S. 134-139 [in Ukrainian].

Mediacje. Teoria i praktyka / pod red. E. Gmurzynska, R. Morek. Warszawa : Wolters Kluwer. 2014. S.37-38.

Ustinova-Boichenko, H. M. (2020). Mediatorstvo yak zasib vyrishennia konfliktiv u studentskomu seredovyshchi [Mediation as a means of resolving conflicts in the student environment]. Aktualniproblemypsykholohii v zakladakh osvity. Vypusk 10. S. 184-193 [in Ukrainian].

Alternatyvne vyrishennia sporiv : pidruchnyk [Alternative dispute resolution : a textbook] / za zah. red. Yu. D. Prytyky. Kyiv : VD «Dakor», 2021. 436 s. [in Ukrainian].

Doklad ekspertov po rezul'tatam zasedaniya rabochej gruppy po voprosu: mekhanizmy vnesudebnogo uregulirovaniya sporov (VUS) s akcentom na sleduyushchie voprosy: ugolovnoe vosstanovitel'noe pravosudie i procedura mediacii v grazhdanskom processe [Report of the experts on the results of the meeting of the working group on the issue: Out-of-court dispute resolution (ADR) mechanisms with a focus on the following issues: criminal restorative justice and mediation procedure in civil litigation]. Strasburg, 26 sentyabrya 2016 goda. URL: https://rm.coe.int/1680700fd3 (data zvernennia: 15.04.2022) [in Russian].

Rozbudova myru. Profilaktyka i vyrishennia konfliktu z vykorystanniam mediatsii: sotsialno- pedahohichnyi aspekt : navch.-metod. posibnyk [Building peace. Prevention and resolution of conflict with the use of mediation: socio-pedagogical aspect : a textbook]. Kyiv : FOP Stetsenko V. V, 2016. 192 s. [in Ukrainian].

Prymush, M. (2006). Konfliktolohiia : navch. posibnyk [Conflictology : a textbook]. Kyiv : Profesional. 288 s. [in Ukrainian].

Pro mediatsiiu : Zakon Ukrainy vid 16.11.2021 r. № 1875-IX [On mediation : Law of Ukraine]. Data onovlennia: 15.12.2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1875-20#top (data zvernennia: 15.04.2022) [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru