Концесія у сфері охорони здоров’я

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концесія у сфері охорони здоров'я

І.С. Студенець

Анотація

Студенець І. С. Концесія у сфері охорони здоров'я. - Стаття

У статті надано комплексний аналіз медичної концесії. Концесія зруйнованих або пошкоджених внаслідок війни закладів охорони здоров'я може стати дієвим механізмом для відновлення України. Метою статті є визначення особливостей концесійного моделі державно-приватного партнерства у сфері охорони здоров'я. Використано загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, а саме діалектичний, формально-логічний та порівняльно-правовий. концесія законодавчий здоров'я

У статті висвітлено успішні та негативні приклади концесійних медичних проектів на міжнародній арені.

Досліджено чинне нормативне регулювання та законодавчі ініціативи щодо концесій у сфері охорони здоров'я в Україні. Виділено нововведення, що потребують доопрацювання з врахуванням гнучкості концесійного механізму державно-приватного партнерства.

Проаналізовано переваги та перешкоди вітчизняної концесійної моделі у сфері охорони здоров'я з врахуванням актуальної судової практики. Основними перешкодами для реалізації концесій у сфері охорони здоров'я у міжнародній практиці та в Україні визначено відсутність ефективного правового регулювання, досвіду та належної підготовки концесій.

Обґрунтовано, що конституційні положення щодо заборони скорочення мережі державних та комунальних закладів охорони здоров'я та обмеження щодо платних послуг не перешкоджають реалізації концесійних проектів. Пропонується розробити рекомендації для концесій в сфері охорони здоров'я з визначенням ознак скороченням мережі закладів охорони здоров'я та допустимого обмеження обсягу платних медичних послуг.

Запропоновано класифікувати медичні концесії за ступенем ризику (низький та високий), тривалістю (коротко- та довгострокові) та об'єктом (відповідний спектр послуг та (або) будівництво, реконструкція, фінансування, управління).

Ключові слова: концесія, державно-приватне партнерство, медична концесія, охорона здоров'я.

Summary

Studenets I. S. Concession in healthcare. - Article

The article provides a comprehensive analysis of the medical concession. The concession of healthcare facilities destroyed or damaged may be an effective mechanism for the Ukrainian recovery after war. The purpose of the article is to determine the features of the concession model of public-private partnership in the healthcare. To achieve the goal, general scientific and special methods of cognition are used, namely dialectical, formal-logical and comparative-legal.

The article highlights successful and negative examples of concession medical projects in the international arena.

The current legal framework and initiatives regarding healthcare concessions in Ukraine have been studied.

Innovations to be refined, considering the flexibility of the concession mechanism of public-private partnership, are identified.

The advantages and barriers for the Ukrainian concession model in healthcare are analyzed according to the current court practice. The main obstacles to the implementation of healthcare concessions are lack of effective legal framework, experience and proper preparation of concessions.

It is substantiated that the constitutional provisions on the prohibition of reducing the network of state and municipal healthcare institutions and restrictions on paid services do not prevent the implementation of concession projects. It is proposed to develop recommendations for concessions in healthcare sector with types of reducing the healthcare facilities' network and permissible limitation of paid medical services.

It is proposed to classify medical concessions according to the degree of risk (low and high), duration (short- and long-term) and object (range of services and (or) construction, reconstruction, financing, management).

Key words: concession, public-private partnership, medical concession, healthcare.

Постановка проблеми. Станом на вересень 2022 року з початку війни в Україні зруйновано 127 та пошкоджено 826 закладів охорони здоров'я [1]. Залучення приватної сторони може сприяти відбудові та оптимізації медичної мережі. Кабінет Міністрів України зазначив, що сфера охорони здоров'я є однією з найефективніших для державно-приватного партнерства (далі - "ДПП") [2, ст. 11].

Концесія як модель ДПП є потенційно потужними інструментом для залучення інвестицій та досвіду приватного сектора з метою досягнення цілей сектору охорони здоров'я, що може мати суттєвий вплив на ефективність та результативність надання медичної допомоги в закладах охорони здоров'я у середньостроковій або довгостроковій перспективі. У той же час концесія є складною структурою, на яку впливають законодавчі та політичні особливості. Враховуючи невелику кількість концесій у медичній галузі в Україні та затребуваність моделі у майбутньому, необхідно дослідити особливості та проблемні аспекти концесійної моделі у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Правові питання концесій в Україні досліджували М.М. Бахуринська, О.І. Вікарчук, О.М. Вінник, Л.М. Гончарук, О.М. Григоров, О.А. Медвєдєва, В.В. Поєдинок та інші. Концесії у сфері охорони здоров'я розглядалися переважно в економічній площині в порівнянні з іншими формами ДПП (Д.В. Турчак, Ю.В. Шевчук, Л.Р. Криничко та інші), що зумовлює необхідність юридичного дослідження.

Метою статті є визначення особливостей концесії у сфері охорони здоров'я в Україні. До завдань віднесено наступні: здійснити класифікацію медичних концесій; визначити бар'єри для реалізації концесій у сфері охорони здоров'я; надати рекомендації для розвитку медичної концесійної моделі ДПП в Україні. Об'єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, що виникають під час концесійної діяльності, а предметом - медична концесія. Методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання, зокрема діалектичний, формально-логічний та порівняльно-правовий.

Виклад основного матеріалу. Міжнародний досвід. ДПП, включаючи концесії, достатньо поширені у сфері охорони здоров'я.

Група Світового банку вказує, що найпоширеніші проекти - "змішані", які стосуються будівництва або реконструкції, експлуатації та надання медичних послуг [3, с. 7]. Успішні приклади включають, зокрема, концесії в Албанії (фінансування, будівництво або реконструкція та управління мережею 18 лабораторій на 10 років) [4, ст. 2], Індії (фінансування, експлуатація та обслуговування радіологічного обладнання на 10 років) [5, ст. 2] та Португалії (проектування, будівництво, експлуатація та обслуговування лікарень на 30 років та надання медичних й інших послуг на 10 років [6, ст. 26].

Аналіз міжнародної практики з вищенаведе- них та інших джерел [7] дозволяє визначити:

1) Найпоширеніші причини "неуспішності" концесійних медичних проектів:

- відсутність особливостей законодавства ДПП в сфері охорони здоров'я або інші законодавчі недоліки, як-от невизначеність вимог та очікувань сторін (Чилі, Португалія);

- громіздка процедура (Франція, Чилі);

- необґрунтовано високі витрати на проект (Швеція, Мексика);

- політичні перешкоди, відсутність прозорості та демократичної відповідальності щодо процесу (Швеція, Мексика, Перу);

- нераціональне розташування закладів, що має наслідком низьку заповненість або недостатню кількість медичних спеціалістів (Мексика);

- відсутність спроможності та досвіду місцевого самоврядування (Індія).

2) Класифікувати концесії за ступенем ризику (низький та високий), тривалістю (коротко- та довгострокові) та об'єктом (відповідний спектр послуг та (або) будівництво, реконструкція, фінансування, управління тощо).

Український досвід. Серед переваг ДПП Міністерство охорони здоров'я України виділяє: збереження майна у комунальній/державній власності; передачу новостворених та придбаних в рамках ДПП об'єктів у державну/комунальну власність; підвищення якості медичних послуг [8, с. 21]. Пропонуємо доповнити список можливістю довгострокового бюджетного планування у зв'язку з нещодавніми законодавчими змінами (Законопроект №5090), що дозволяє гарантувати отримання концесіонером коштів за надані громадянам послуги.

В Україні концесії хоча й залишаються найпоширенішою моделлю ДПП, проектів у сфері охорони здоров'я лише два [9]: будівництво діагностичного центру на території центральної районної лікарні на 49 років та створення та управління Центром малоінвазивної хірургії на 25 років. Чому так небагато?

На перший погляд, фундаментальною перешкодою є заборона скорочення мережі державних та комунальних закладів охорони здоров'я як конституційне положення, деталізоване в Законі України "Основи законодавства України про охорону здоров'я". Аналіз судової практики (Постанови Верховного Суду у справах № 243/5868/17 від 24 червня 2020 року, № 405/9005/16-а (2-а/405/277/16) від 11 червня 2020 року, № 822/1735/і8 від 16 вересня 2020 року тощо) дозволяє стверджувати, що мережа закладів охорони здоров'я не може залишатися сталою, а припинення закладу охорони здоров'я з продовженням його функціонування у формі іншої юридичної особи, реорганізація та перепрофілювання зі збереженням функцій, обсягу медичних послуг за певним профілем, кількісного і якісного складу медичного персоналу не є скороченням мережі. Варто віддавати перевагу змісту над формою, в якій продовжуватиме існувати конкретний заклад та враховувати мету (зокрема, підвищення рівня та стандартів надання медичних послуг). Отже, концесія закладів охорони здоров'я не заборонена, однак доцільно розробити рекомендації щодо процедури її здійснення.

Крім того, часто до недоліків такого виду концесії відносять конституційні обмеження щодо оплати медичних послуг та обмежену можливість надавати платні послуги [10, с. 3]. Зазначимо, що чинне законодавство визначає перелік платних медичних послуг, які надаються в державних і комунальних закладах охорони здоров'я, водночас не містить відсоткового співвідношення або інших обмежень щодо обсягу платних послуг. Однак, таке обмеження може бути необхідним з врахуванням балансу інтересів публічної і приватної сторін, а також пацієнтів.

Отже, виокремлюємо наступні причини, що перешкоджають розвитку концесійної моделі ДПП у сфері охорони здоров'я в Україні:

- недосконалість правового регулювання у сфері концесій та охорони здоров'я (складні конкурсна процедура та процес оформлення дозвільних документів; необхідність перегляду термінів; застарілі галузеві стандарти тощо);

- відсутність методології чи рекомендацій для концесій в медичній сфері;

- відсутність успішної вітчизняної галузевої практики, спеціалістів та програм щодо концесійних проектів;

- неефективна медична інфраструктура (надлишок лікарень і недостатня кількість закладів первинної медичної допомоги та діагностики [11, с. 1]);

- корупційні ризики та відсутність узгодженої галузевої політики.

Законодавчі ініціативи. Українське законодавство про ДПП та концесії було суттєво оновлено у 2019 році. Особливостей регулювання для медичної сфери не передбачено. Наразі в Україні вперше розробляється законопроект щодо особливостей концесій у галузі охорони здоров'я [12], до переваг якого віднесемо: спрощена процедура медичної концесії; заборона дискримінації концесіонера під час розподілу фінансування за державними бюджетними програмами; вдосконалений порядок передачі ліценцій (концесіонер може здійснювати медичну діяльність на підставі ліцензій закладу охорони здоров'я до закінчення строку їх дії).

Водночас, на нашу думку, ряд нововведень щодо концесії у медичній сфері нівелює гнучкість концесійного механізму та потребує доопрацювання (табл. 1).

Таблиця 1 Ініціативи щодо медичних концесій

1. МОЗ співпрацюватиме з Project HOPE щодо відновлення медичних закладів. URL: https://moz.gov. ua/article/news/moz-spivpracjuvatime-z-project-hope- schodo-vidnovlennja-medichnih-zakladiv.

2. Державна програма стимулювання економіки для подолання негативних наслідків, спричинених обмежувальними заходами щодо запобігання виникненню і поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на 2020-2022 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 р. № 534. Офіційний вісник України. 2020. № 55. Т.2 С. 741.

3. Public-Private Partnerships in Health: World Bank Group Engagement in Health PPPs. IEG. 2016. URL: https://ieg. worldbankgroup.org/Data/reports/ lp_Health_PPP_1116.pdf.

4. Albania: Laboratory services. IFC. URL: https:// www.ifc.org/wps/wcm/connect/3ed800fa-643e-462d- bcc6-6b886503d07e/Albania+Labs+PPP+Story. pdf?MOD=AJPERES&CVID=n9XSgjJ.

5. India: JharkhandRadiologyServices PPP.IFC. URL: https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/54a36091- 544d-4c58-b44b-639ce15273ce/PPPStories_ Jharkhand_Radiology_Services.pdf?MOD = AJPERES&CVID=lHoHaaQ.

6. Public-Private Investment Partnerships for

7. Health. URL: https://globalhealthsciences.ucsf.edu/

8. sites/globalhealthsciences.ucsf.edu/files/pub/hsi-ppip- atlas.pdf.

9. History RePPPeated. How Public Private Partnerships are failing. URL: https://d3n8a8pro7vhmx. cloudfront.net/eurodad/pages/508/attachments/orig- inal/1590679608/How_Public_Private_Partnerships_ are_failing.pdf?1590679608; Llumpo, A., Montagu,

10. , Brashers, E., Foong, S., Abuzaineh, N., Feachem, R. Lessons from Latin America: The early landscape of healthcare PPPs. Healthcare public-private partnership series, No. 2. 2015; Miguel A. Pereira, Diogo C. Ferreira, Rui C. Marques. A critical look at the Portuguese PPPs in healthcare. The International Journal of Health Planning and Management. 2020. Vol. 36, Iss. 2 P. 302-315. DOI: https://doi.org/10.1002/hpm.3084.

11. Методичні рекомендації для впровадження проектів ДПП у сфері охорони здоров'я. Міністерство охорони здоров'я України. 2018. 72 с. URL: https://moz. gov.ua/uploads/1/7840-1234567890.pdf.

12. Стан здійснення ДПП в Україні (станом на 01.01.2022). URL: https://www.me.gov.ua/Documents/ Detail?lang=uk%E2%80%93UA&id=62a9b6fb% E2%80%9327ff%E2%80%93462a%E2%80%93b351 %E2%80%93eeeadfb26b6f&title=StanZdiisnenniaDpp VUkraini.

13. Healthcare Market Forces Analysis In Ukraine, Final Report, USAID Health Reform Support, 2021.

14. International Finance Corporation (IFC). 2020. Country Private Sector Diagnostic-Doubling Down on Reform: Building Ukraine's New Economy. Washington, DC: World Bank. 2021.

15. Про внесення змін до Закону України "Про концесію" щодо особливостей концесії у сфері охорони здоров'я: Проект Закону України. URL: https://drive. google.com/drive/folders/1GDotsNIHhfTZKkdKBqJeJ 2iaEQmzx0o7.

16. Lessons from our work in infrastructure, health and education, 2010. URL: https://library.pppknowl- edgelab.org/documents/2031/download.

17. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізму залучення приватних інвестицій з використанням механізму ДПП для пришвидшення відновлення зруйнованих війною об'єктів та будівництва нових об'єктів, пов'язаних з післявоєнною перебудовою економіки України: Проект Закону від 1 липня 2022 р. (реєстр. № 7508).

Размещено на Allbest.ru