Принципы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами

федерация власть общенациональный

В условиях федеративного государства взаимодействие центральной власти и составных частей федерации принимает различное содержание:

- совместное принятие решения федеральными и региональными органами государственной власти;

- участие субъектов федерации в разработке и осуществлении федеральной политики;

- взаимное делегирование полномочий федеральным центром и субъектами федерации.

Различные виды взаимодействия, как правило, получают институциональное выражение.

Весьма значимой формой, непосредственно ориентирующей на сотрудничество, являются установленные конституционным законодательством предметы совместного ведения, как, например, в Российской Федерации. По самому смыслу этой формы взаимодействия те вопросы, которые отнесены к совместному ведению, не могут решаться в одностороннем порядке ни федеральными органами государственной власти, ни органами власти субъектов федерации, если иное специально не оговорено обеими сторонами. При нормальном состоянии федеративных отношений разработка и принятие решений даже по вопросам, относящимся к исключительному ведению федерального центра или субъекта федерации, могли бы осуществляться путем взаимодействия обеих сторон, хотя бы в форме предварительного информирования, консультаций, рекомендаций.

Распространенной формой сотрудничества федерального центра и субъектов федерации является совместное выполнение экономических и социальных программ. Причем это могут быть как федеральные, так и региональные программы. В первом случае они, естественно, разрабатываются и принимаются на федеральном уровне, финансируются либо полностью либо частично за счет федерального бюджета, но основная ответственность за полномасштабную реализацию их несут, как правило, субъекты федерации. Что касается региональных программ, то разработка и осуществление их - это в основном функция субъектов федерации; участие в них федеральной власти, как правило, ограничивается частичным финансированием.

Сотрудничество федерального центра и субъектов федерации выражается, далее, в том, что первый устанавливает определенные социальные стандарты (нормы), в то время как ответственность за их соблюдение и совершенствование возлагается на членов федерации. Соблюдение этих стандартов, с одной стороны, помогает обеспечить по всей стране определенный минимальный уровень «качества жизни», с другой - не закрывает дорогу для творческой инициативы субъектов федерации, если она направлена на повышение этого уровня. Конечно, при этом возможны дискуссии относительно допустимой степени детализации федеральной властью общенациональных стандартов и относительно того, кто и как может или должен их контролировать. Но это рабочие вопросы, не ставящие под сомнение правильность самого принципа, и они должны решаться путем согласования и компромиссов.

К 1990 году власти американских штатов взяли на себя выполнение нескольких федеральных программ. Передача власти штатам, как отмечается в американской литературе, «представляла значительное изменение в их миссии и роли». Хотя ответственность за установление стандартов по-прежнему в основном несут федеральные органы власти, их роль в применении этих стандартов во многих случаях сместилась - от непосредственного принуждения к соблюдению указанных стандартов к контролю и технической помощи штатам.

Во всех федеративных государствах устанавливаются именно на общенациональном уровне стандарты в области охраны окружающей среды. Веский довод в пользу такой политики заключается в том, что производственная активность на территории одного субъекта федерации (штата, провинции, земли, республики, области и т.п.) может вызвать неблагоприятные экологические последствия для жителей других членов федерации. Кроме того, путем введения единообразных стандартов федеральное правительство может предупредить передислокацию предприятий фирмы, вызывающих загрязнение окружающей среды, из одного штата в другой, где природоохранное законодательство является менее строгим. В то же время в отличие от унитарных государств в федерациях ее члены сохраняют значительную автономию в проведении природоохранных мероприятий и регулировании природопользования.

Есть много других примеров установления федеральной властью единых общенациональных стандартов. Законодательное закрепление обязательного на территории всей федерации минимума заработной платы или минимального размера пенсий - один из них. Некоторые стандарты являются жесткими и не оставляют ничего на усмотрение субъектов федерации; большинство же стандартов бывают обычно гибкими и допускают, а иногда и стимулируют, инициативу со стороны членов федерации, которые в таких случаях правомочны вносить существенные дополнения в регулирование многих вопросов, связанных с реализацией указанных стандартов. Здесь как раз имеет место случай единства в многообразии.

Международный опыт федераций выработал различные организационные формы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. В Канаде это конференции и встречи с участием премьер-министра страны и премьеров провинций; двусторонние встречи премьер-министра Канады с премьерами провинций; многосторонние и двусторонние встречи министров и заместителей министров. На межпровинциальном уровне механизм межправительственных отношений включает конференции глав правительств провинций.

В Швейцарии наиболее важными механизмами координации деятельности федерального правительства и кантонов являются экспертные комиссии и процедура консультаций. Посредством этих механизмов кантоны привлекаются к участию в законодательном процессе. Они выступают в качестве таких же корпоративных участников, как политические партии, заинтересованные группы, федеральные бюрократы высшего звена и независимые эксперты. Однако степень их участия существенно различается в зависимости от сферы политики. Она может быть довольно низкой, как в комиссиях по иностранным делам или по сельскому хозяйству, где представители кантонов занимают 5% мест, и достаточно высокой, как в комиссиях по городскому планированию и по строительству водозащитных и лавинозащитных сооружений, где представители кантонов занимают 40% мест.

Одной из распространенных форм взаимодействия федерального центра и субъектов федерации является предложение кантонам участвовать в федеральных программах. Большое число программ, которые предлагает федеральное правительство, основывается на условных федеральных грантах, при помощи которых федеральное правительство предлагает субсидии тем кантонам, которые готовы осуществлять федеральные программы.

В федеративной системе Австралии доминирующим игроком является правительство Содружества, в основном благодаря тому, что оно заняло (или захватило) основные сферы налогообложения - в частности, налог с продаж, налог на корпорации и подоходный налог. Правительства штатов очень зависят в своих доходах от предоставляемых федеральной властью общих грантов и грантов со специальной целью. Очевидно, именно поэтому, как пишет М. Пейнтер, «некоторые межправительственные механизмы отражают грубую власть Содружества, например, ежегодные конференции финансовых премьеров, на которых федеральное правительство представляет штатам фискальный пакет по принципу «возьмите его или откажитесь».

В практике австралийской федерации были испытаны три модели взаимоотношений федеральной власти и властей штатов. Первая отражает односторонние действия Содружества, то есть федеральной власти. В данном случае, используя финансовую зависимость штатов, федеральный центр имел возможность диктовать целый ряд предписаний, с которыми вынуждены соглашаться правительства штатов. И здесь команда из центра является обычной формой координации действий субъектов федеративных отношений. Эта форма координации не является абсолютной, поскольку на пути всевластия федерального центра стоят прерогативы штатов и иногда защита конституции Высоким Судом.

Другая модель - это предпочитаемый штатами метод координации, получивший название «свободной (беспрепятственной) координации». Это согласованное сотрудничество штатов на собственных условиях через процессы принятия решений без ущерба для их автономии. Нормы и стиль такого способа сотрудничества отражают некоторые межправительственные механизмы. Например, большинство межправительственных министерских советов традиционно работали как консультативные органы. При этом подчеркивался консенсусный стиль работы. Многое делалось за пределами официальных комитетов, на основе джентельменского соглашения.

С учетом пределов односторонних полномочий федерации и ограничений на масштабы и интенсивность совместных действий в системе «свободной координации» в Австралии был выработан способ координации, стимулирующей более тесное сотрудничество. Суть этой третьей модели заключается в признании необходимости большей степени единообразия политики в масштабах страны.

Проблема сотрудничества в федеративном государстве рассматривалась в научной литературе и с учетом типов федерализма. Отмечалось, например, что федерализм дуального типа с отдельной юрисдикцией и конкурентным законодательством продемонстрировал огромную слабость и, прежде всего, относительно тех аспектов политики, которые нуждаются в глобальной ориентации и простираются за пределы территориальных границ. При федерализме дуального типа единственный инструмент, при помощи которого федеральное правительство может преодолеть сопротивление государств-членов федерации, - это финансовые стимулы.

Наконец, консенсус в этих системах является почти исключительно консенсусом между исполнительными органами власти. Взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации в России не сразу приобрели нужную определенность. Как отмечалось выше, период децентрализации власти и управления сменился периодом достаточно жесткой централизации. Маятник качнулся из одной крайности в другую и не может пока, как это часто бывает в России, остановиться на золотой середине. «Более того, чрезвычайно централизованная природа советского предшественника, несомненно, сделала трудной выработку жизнеспособного компромисса. В последнее десятилетие были видны как попытки завоевания регионами далеко идущей автономии, так и вновь утверждение федеральной власти».

Субъекты федерации в отличие от административно-территориальных образований в унитарном государстве активно участвуют в законодательном процессе. Это участие принимает две формы. Во-первых, субъекты федерации имеют самые широкие законодательные полномочия по предметам своего ведения, и они сами вправе регулировать свой законодательный процесс. В условиях федерализма представляется совершенно недопустимым вторжение федерального центра в правотворчество по вопросам, относящимся к предметам исключительного ведения субъектов федерации. Не случайно, Конституция Российской Федерации содержит положение о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам ведения субъектов Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, субъекты федерации принимают участие в законотворчестве и на федеральном уровне, когда речь идет о разработке и принятии законов по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения, а также по другим предусмотренным законом вопросам. Так, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3-8 Конституции вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации было положено начало практике совещаний Президента РФ и глав входящих в федерацию республик, а также совещаний Президента РФ с главами исполнительной власти - губернаторами краев и областей. Однако такие совещания проводились не регулярно, от случая к случаю да и повестка таких совещаний формировалась довольно спонтанно, так сказать, по конкретному поводу. С реформой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был создан Государственный Совет при Президенте РФ. Работа Госсовета и его Президиума отличается планомерностью и широким охватом главных общенациональных проблем. Решения Госсовета имеют рекомендательный характер. Позже был сформирован Совет законодателей, в состав которого входят руководители палат Федерального Собрания и председатели законодательных органов субъектов федерации.

Субъекты Российской Федерации имеют также или могут иметь свои представительства при правительстве РФ. Судя по представительству Республики Татарстан, они выполняют или способны выполнить большой объем крайне необходимой работы. Однако их статус и функции в правовом отношении должным образом не отрегулированы. Очевидно, необходимо как минимум иметь Федеральный Закон и Типовое положение о представительстве субъекта федерации, разработанное на их основе и утвержденное законодательным или исполнительным органом субъекта федерации Положение о представительстве данного члена федерации при Правительстве Российской Федерации

В Российской Федерации используются и другие институциональные формы сотрудничества федеральной власти и субъектов Федерации и влияния субъектов федерации на федеральный уровень власти, на федеральное законодательство: право законодательной инициативы, право направления запроса в федеральный Конституционный Суд.

Часто взаимодействие федеральной и региональной властей происходит на неформальной основе в виде заключения политических сделок. Но и они чаще всего заключаются в рамках определенных организационных структур.

Характер отношений, складывающихся между федеральным центром и субъектами федерации, накладывает сильный отпечаток на все состояние федеративной системы, на степень ее равновесия и стабильности. Федеративное государство может быть не менее стабильным, чем самое стабильное унитарное государство при условии, что федерация не является искусственной или формальной и не скована оковами тоталитаризма и авторитаризма, а принципы демократической федеративной системы реализуются на практике.

Особо следует сказать о часто высказываемой в политологической литературе идее о том, что один из принципов сотрудничества в федеративных отношениях выражается в определении федеральным центром стратегических целей и разработке принципиальных основ политики и в использовании субъектами федерации различных средств для реализации этой политики и заданных федеральной властью целей. «Федеральное правительство, - пишут американские авторы, - должно руководить, определяя национальные цели и предоставляя штатам и местностям (localities) максимум возможной гибкости в выборе средств для достижения этих целей».

Как представляется, такой взгляд сильно упрощает реальные федеративные отношения, а предлагаемое жесткое разделение функций вряд ли оправдано. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации - это составные части единого государственного целого. Не только в интересах сохранения политической стабильности, но и для эффективного функционирования федерации не следует отделять субъекты федерации от разработки стратегической политики федеративного государства, так же как нельзя отделять федеральные органы власти от поисков наиболее оптимальных средств осуществления этой политики, равно как и от непосредственного участия в ее проведении.

Размещено на Allbest.ru