Правовой механизм осуществления бюджетных расходов и его роль в обеспечении их эффективности

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ И ЕГО РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

С.А. Шорин

Аннотация

Актуальность исследования правового механизма осуществления бюджетных расходов обусловлена необходимостью поиска путей оптимизации его функционирования с учетом его содержания, структуры, характера связей между элементами этого механизма. Тем самым представляется возможным повысить эффективность бюджетных расходов, которую в настоящее время пока нельзя признать достаточной. Цель: раскрыть понятие бюджетных расходов, описать правовой механизм как общую теоретическую категорию и использовать ее применительно к бюджетным расходам и их эффективности. Методы: формальной логики, анализа, синтеза, сравнения, аналогии, восхождения от абстрактного к конкретному, системный, функциональный и телеологический подходы, а также нормативно-догматический метод. Результаты: выявлено неполное соответствие легального определения бюджетных расходов целям и интересам государства и общества. Установлено, что элементы механизма осуществления бюджетных расходов урегулированы нормами права недостаточно, поскольку их приоритетом являются процедурные аспекты функционирования указанного механизма, тем самым не уделяется должного внимания другим его элементам, в частности целеполаганию. Эти обстоятельства затрудняют разработку бюджетно-правовых способов совершенствования исследуемого механизма как целостного явления, определение критериев, которые могли бы использоваться для нахождения альтернативных механизмов, более эффективных с точки зрения обеспечения эффективности бюджетных расходов.

Ключевые слова: бюджетные расходы, правовой механизм, эффективность, целеполагание, миссия государства, субъекты бюджетных расходов, порядок финансирования

Annotation

The relevance of the study of the legal mechanism for the implementation of budget expenditures is due to the need to find ways to optimize its functioning, considering its content, structure, and the nature of the links between the elements of this mechanism. Thus, it seems possible to increase the efficiency of budget expenditures, which at present cannot yet be considered sufficient. Purpose: to reveal the concept of budget expenditures, describe the legal mechanism as a general theoretical category and use it in relation to budget expenditures and their efficiency. Methods: formal logic, analysis, synthesis, comparison, analogy, ascent from the abstract to the concrete, systemic, functional, and teleological approaches, as well as the normative-dogmatic method. Results: incomplete compliance of the legal definition of budget expenditures with the goals and interests of the state and society was revealed. It has been established that the elements of the mechanism for the implementation of budget expenditures are not sufficiently regulated by regulations, since their priority is the procedural aspects of the functioning of this mechanism, thereby not paying due attention to its other elements goal setting. These circumstances make it difficult to develop budget-legal ways to improve the mechanism under study as a holistic phenomenon, to identify criteria that could be used to find alternative mechanisms that are more effective in terms of providing the efficiency of budget expenditures.

Keywords: budget expenditures, legal mechanism, efficiency, goal setting, mission of the state, subjects of budget expenditures, financing procedure

Основная часть

Бюджетные расходы, будучи основным видом бюджетной деятельности государства рассматриваются в финансово-правовой науке, главным образом, через призму решения задач обеспечения должной процедуры их осуществления. И в этом плане создан отвечающий поставленным задачам механизм осуществления расходов из бюджета, включающий в себя несколько основных элементов: организационную часть, основу которой представляет система уполномоченных субъектов, обязанных реализовывать расходы на цели и задачи, предписанные им нормативными правовыми актами; порядок осуществления расходов, определяющий последовательность действий обязанных субъектов по переводу денег из бюджета должному адресату; систему бюджетного контроля за соблюдением установленного порядка реализации расходов и применением мер юридической ответственности за нарушение предписанного порядка.

Однако названный механизм не обеспечивает должной эффективности осуществления бюджетных расходов. Усилия Правительства Российской Федерации по совершенствованию вышеуказанного механизма, пожалуй, исчерпали себя. До некоторой степени его развитие еще возможно за счет применения элементов цифровизации, что увеличит эффективность использования расходов и уменьшит количество случаев нецелевого расходования бюджетных средств.

Вместе с тем для достижения качественно нового уровня функционирования рассматриваемого механизма представляется необходимым ввести категорию целеполагания, обусловленного потребностями и интересами общества, и сформировать на этой основе критериальный подход к эффективному осуществлению бюджетных расходов, оформленный нормами права, что серьезно повысит значимость бюджетных расходов как ведущего инструмента выполнения государством своей миссии - быть орудием самосовершенствования общества.

В науке финансового права бюджетные расходы рассматриваются как часть бюджетной деятельности государства, которая, в свою очередь, выступает ведущим элементом финансовой деятельности государства, в силу чего бюджетные расходы обладают всеми позитивными и негативными свойствами вышеназванной деятельности государства, при этом имеют свои специфические черты. Следует иметь в виду, что понятие «бюджетные расходы» законодательно не определено, однако установлено понятие, заменяющее его по смыслу - «расходы бюджетов». Совпадение данных понятий проявляется в нормативных правовых актах Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2014 г. № 855 (ред. от 16.12.2021 г.) «О Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://publication.pravo.gov.ru и научных работах Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2017. С. 45; Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 203..

Мнения авторов о бюджетных расходах сводятся к пониманию их как денег, которые становятся объектом целенаправленной процедуры и имеющих свой режим функционированияв бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. № 8. С. 97; Саттарова Н.А., Саттарова А.А. Правовое регулирование межбюджетных отношений: Учебное пособие. Казань: Познание, 2010. С. 80.. Если с точки зрения статики (рассмотрения расходов как суммы денег) определение бюджетных расходов выглядит достаточно оправданным, то с точки зрения динамики (порядок движения денег) его нельзя признать удовлетворительным, поскольку для достижения целей вышеуказанной процедуры такое понимание бюджетных расходов недостаточно продуктивно. Нужны новые признаки понимания сущности Употребление термина «сущность» в контексте исследования бюджетной деятельности государства, бюджета, бюджетных расходов обусловлено задачей поиска основного признака данных понятий, который в конкретной ситуации является определяющим. Термин «сущность» означает «смысл данной вещи, то, что она есть сама по себе, в отличие от всех др. вещей и в отличие от изменчивых состояний вещи под влиянием тех или иных обстоятельств» (Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М.: Республика, 2001. С. 550). Также данный термин понимался как «то главное, что характеризует предметы, их внутреннюю, наиболее важную сторону, их основу, глубинные процессы, протекающие в них» (Краткий философский словарь / Под ред. М. Розенталя и П. Юдина. М.: Госполитиздат, 1954. С. 585). бюджетных расходов. Они должны рассматриваться как инструмент государства в реализации своей миссии обеспечения интересов общества Селюков А.Д. Механизм администрирования финансовой деятельности государства // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 4. С. 101.. В свою очередь, деньги следует понимать как субстанцию (носитель) бюджетных расходов.

Следовательно, определение бюджета, данное в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как «формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2021 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. оказывается неполным, потому что в этом случае отсутствует смысл движения денег в рамках бюджета через фонд денежных средств и через применение трех правовых режимов в структуре бюджета - доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. В литературе современное легальное определение бюджета также подвергается критике в части исключения из него слова «фонд», через которое определение бюджета формулировалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие. М. Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 55..

Бюджетные расходы должны рассматриваться именно как передача денег, которая должна осуществляться в запланированном объеме и исключать их нецелевое использование. При этом адресат полученных бюджетных денег участвует в выполнении миссии (функций) государства, трансформируя получение денег в реализацию результатов своей деятельности - оказание услуг, строительство и т.д. А в этом смысле и контроль должен иметь сквозной характер от постановки цели, зафиксированной либо в бюджетных нормативных - правовых актах, либо в отдельных планах, ради выполнения которых служат бюджетные расходы (например, в плане социально-экономического развития страны), до ее достижения. Постановка цели здесь является главным действием, а бюджет выступает способом ее достижения.

Таким образом, представляется, что бюджетные расходы - это денежные средства, за исключением источников финансирования дефицита бюджета Источники финансирования дефицита бюджета имеют значение особого вида денежных поступлений в адрес государства, которые имеют отдельные источники формирования и цели использования, но с точки зрения процедурной деятельности после зачисления в бюджет средств от источника финансирования дефицита бюджета, они становятся частью казны, и порядок расходования этих средств по сути совпадает с порядком осуществления бюджетных расходов. Иными словами, источники финансирования дефицита бюджета согласно легальным определениям доходов и расходов формально не относятся ни к тем, ни к другим, однако на разных стадиях процедурной деятельности, связанной с их привлечением, использованием и погашением приобретают отдельные характерные черты доходов и расходов бюджета. Поскольку в соответствии с отчетностью Федерального казначейства об исполнении бюджетов объем источников финансирования дефицита бюджета приобретают как положительные, так и отрицательные значения (Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов // Федеральное казначейство: https://www.roskazna.ru), можно считать их единым доходно-расходным учетным инструментом, подчиненным балансовому равенству суммы бюджетных расходов сумме доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Данное равенство соблюдается как при положительной, так и при отрицательной сумме источников финансирования дефицита бюджета в денежном выражении. При этом положительная сумма означает поступления средств в бюджет, подобно доходам, а отрицательная - аналог бюджетных расходов., предназначенные для передачи из бюджета во исполнение обязательств государства и публично-правового образования, обусловленных целями, задачами и функциями государства и местного самоуправления. Иными словами, из всего объема денежных средств, по поводу которого складываются урегулированные нормами права общественные отношения, бюджетные расходы выделяются особым режимом функционирования и целью осуществления, состоящей в надлежащем выполнении функций государства. Вместе с тем бюджетные расходы требуют связи с организационной основой деятельности государства, что приводит к необходимости обращения к понятию правового механизма осуществления бюджетных расходов.

Понятие правового механизма осуществления бюджетных расходов исходит из представлений о механизме в общем смысле. Его можно определить на основе значений слова «механизм», указанных в словарях. Так, согласно словарю Д.Н. Ушакова слово «механизм» имеет два значения - это «внутреннее устройство машины или прибора, приводящее машину, прибор в действие» или «внутреннее устройство, система функционирования чего-нибудь, аппарат какого-нибудь вида деятельности» Ушаков Д.Н. Толковый словарь современного русского языка. М.: Аделант, 2014. С. 298.. Аналогичного понимания придерживается Л.И. Скворцов, который называет механизмом «устройство машины, прибора, аппарата» или «внутреннюю систему, методику чего-нибудь» Скворцов Л.И. Большой толковый словарь правильной русской речи: 8000 слов и выражений. М.: Оникс: Мир и Образование, 2009. С. 414.. Недалеко отходит от таких определений и С.А. Кузнецов, толкующий механизм как «совокупность подвижно соединенных частей, совершающих под действием приложенных сил заданные движения; устройство машины, прибора, аппарата», «внутреннее устройство, систему чего-либо», «методику» или «совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое, психологическое и тому подобное явление» Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб: Норинт, 2008. С. 539..

Все приведенные определения отражают сходное понимание механизма, которое заключает в себе два смысловых компонента: соотношение элементов механизма внутри него и порядок их взаимодействия. Наличием механизма может характеризоваться только сложный объект, имеющий в своей структуре более одного элемента. То есть, механизм - это совокупность каких-либо элементов, которые на основе устойчивых правил взаимодействуют между собой.

Понятие механизма является общенаучным, прочно утвердилось в гуманитарных областях знания, в частности, оно широко применяется в правовой науке Кузнецова С.А. К вопросу определения понятия «правовой механизм» // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1. С. 10; Астафуров М.А. Государственный аппарат и механизм государства: к проблеме соотношения понятий // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 12. С. 299.. Юридические и экономические исследования, касающиеся понятия «механизм», выделяют различные характеристики, свойства, стороны (проявления), особенности, хотя все это, по сути, можно объединить в ряд принципов построения механизма. Среди них отметим следующие: целенаправленность (целеполагание), которая предполагает, что механизм должен обеспечивать свое предназначение; взаимосвязанность элементов механизма; функциональность связей между элементами механизма; согласованность действий всех элементов механизма; достаточность возможностей механизма для достижения цели; эффективность, в том числе результативность и оптимальность; рациональность, то есть преимущество, как правило, существенное, перед другими путями достижения цели Хакимов И.А. К вопросу о механизме обеспечения реализации права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 1. С. 193; Мельников А.Е. К вопросу о понятии финансового механизма // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2017. N° 7. С. 3, 8: https://cyberleninka.ru. Данным принципам, как будет видно далее, должен отвечать и правовой механизм осуществления бюджетных расходов.

В правовой науке наибольший вклад в исследование механизма правового регулирования внес выдающийся советский и российский ученый-правовед С.С. Алексеев. Он определил это понятие как «взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения», и включил в него юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей и другие элементы. Субъекты государственной деятельности, входя в состав правоотношений, также встраивались в обозначенный механизм. С.С. Алексеев обращал внимание, что механизм правового регулирования можно анализировать с точки зрения деятельности компетентных органов Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве: Монография. М.: Юридическая литература, 1966. С. 30, 34-35, 38.. В последующих правовых исследованиях правовой механизм по смыслу рассматривался как идентичный понятию механизма правового регулирования, при этом дополнительно обосновывалось наличие в нем системы государственных органов, обеспечивающих функционирование этого механизма Беляева Г.С. Правовой механизм: к вопросу об определении понятия и установлении признаков // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 175..

Уместно отметить, что и в правовой, и в экономической науке обращают внимание на статический и динамический компоненты механизма реализации какого-либо общественного отношения. К статическому компоненту, как правило, относят структуру механизма, методологическую базу, процедуру его функционирования (правовое регулирование), субъектов, призванных осуществлять деятельность в рамках механизма, объект (например, денежные средства), для работы с которым предназначен механизм. В плане динамики в механизме выделяют непосредственно деятельность указанных субъектов, в том числе управленческуюФинансовый механизм преодоления банковских кризисов для обеспечения устойчивого роста банковского сектора России: Автореф. дис.... д-ра. экон. наук. М., 2011. С. 9..

Применение понятия «механизм» к осуществлению бюджетных расходов означает перенос смысла движения частей машины на деятельность совокупности государственных субъектов. В их числе государственные и муниципальные органы власти и управления, государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия. Они образуют иерархически организованную, урегулированную нормами права систему, в которой складываются правоотношения по поводу осуществления бюджетных расходов. Эти правоотношения, в свою очередь, выстраиваются в соответствии с установленными порядками деятельности в бюджетной сфере, регулирующими, в том числе, планирование, использование бюджетных средств и контроль над ними. Что касается местного самоуправления, оно выступает, по сути, как конституционно и организационно обособленное «продолжение того же государства» Селюков А.Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4. С. 74. и в этом смысле имеется в виду далее.

Механизм осуществления бюджетных расходов заключает в себе правовое и экономическое содержание одновременно. Бюджет связан с государством и урегулирован нормами права с момента своего возникновения. Механизм бюджетных расходов в настоящее время представляет собой атрибут современного государства. Данный механизм можно рассматривать как экономико-организационное явление, на особенности проявления которого влияют нормы права. Поэтому справедливым будет говорить о смешанном, экономико-правовым смысле механизма осуществления бюджетных расходов.

Как правило, в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетную сферу, правоприменительных актах и научных трудах встречается три подхода к пониманию обозначенного механизма. Механизм бюджетных расходов отождествляется или с порядком расходования бюджетных средств, изложенным в каком-либо одном документе, или с совокупностью порядков (группой нормативных правовых актов, которые объединяются по признаку общего содержания, цели, взаимосвязанности), или же, помимо указанного порядка (совокупности порядков), в него входит ряд дополнительных элементов. Состав этих элементов в общепринятом виде еще не сложился, тем не менее, как будет показано далее, в него можно включить субъектный состав, межсубъектные связи и сами бюджетные расходы.

Употребление понятия механизма осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых и судебных актах является довольно редким. Среди таких случаев наблюдается первый подход к пониманию механизма бюджетных расходов. Так, одним из постановлений Правительства Российской Федерации ставится задача совершенствования порядка предоставления бюджетных средств государственным корпорациям и компаниям с государственным участием путем перехода от взносов в их уставные капиталы к другим механизмам бюджетных расходов Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.2017 г. № 1512 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://publication.pravo.gov.ru. Аналогично механизм и порядок расходования бюджетных средств считает тождественными Министерство здравоохранения Мурманской области, что демонстрирует употребляемая им формулировка «настоящий порядок... определяет механизм расходования средств областного бюджета...» Приказ Министерства здравоохранения Мурманской области от 07.03.2013 г. № 167 «Об осуществлении в 2013 году денежных выплат медицинским работникам государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения Мурманской области» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..

Вторым подходом к пониманию исследуемого механизма, который по смыслу можно рассматривать как разновидность первого подхода, является включение в содержание механизма не какого-либо одного документа, устанавливающего порядок осуществления бюджетных расходов, а некой совокупности нормативных правовых актов, определяющих данный порядок. В этом плане употребление понятия механизма расходования бюджетных средств наблюдается в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Законом Российской Федерации, регулирующим выплату пенсий пенсионерам «силовых ведомств», и ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете установлены положения о выплате соответствующих пенсий через Сбербанк России и о закреплении за данным банком необходимой в этом случае функции агента Правительства Российской Федерации. Эти положения, закрепленные в нескольких законодательных актах, рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации как единый «конкретный и контролируемый государством механизм расходования бюджетных средств, учитывающий специфику регулирования пенсионного обеспечения соответствующих категорий граждан в процессе перечисления предназначенных на эти цели бюджетных средств»учреждениях и органах уголовно-исполнительнои системы, и их семей» в связи с жалобой гражданина С.А. Федина» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru. По всей видимости, к понятию механизма осуществления бюджетных расходов прибегают именно с практической целью обобщенного изложения документа, чтобы в целом охватить весь ряд нормативных актов, составляющих правовое обеспечение указанных расходов. Однако здесь не учитывается реальное содержание понятия рассматриваемого механизма.

В некоторых научных работах встречается такое же ограниченное понимание механизма бюджетных расходов как в законодательстве и судебных актах, а именно, как порядка их осуществления Шогенова Ф.А. Совершенствование системы исполнения федерального бюджета: Дис.... канд. экон. наук. М., 2014. С. 19. или совокупности таких порядков, регулирующих деятельность государственных субъектов, связанную с достижением единой цели. В том числе Д.Л. Комягин, выделяя проблему нефинансируемых мандатов, указывает на «необходимость поиска эффективного механизма, исключающего появление не предусмотренных финансовым планом обязательств» Комягин Д.Л. Бюджетное право: Учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. С. 165.. Еще пример - мнение А.Г. Силуанова, который, анализируя «формализованный механизм отбора приоритетных территорий для софинансирования капитальных расходов», отмечает, что данный «механизм означает... использование алгоритма действий по отбору объектов бюджетных инвестиций, критериев и условий отбора подобных объектов» Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России: Дис.... д-ра экон. наук. М., 2012. С. 360-361..

Порядок осуществления расходов, естественно, содержится в рассматриваемом механизме как составной элемент, но, как будет показано ниже, не является единственным. Отождествление механизма и порядка (совокупности нескольких порядков) осуществления бюджетных расходов некорректно: они соотносятся между собой как общее и частное. Так, бюджетным законодательством в зависимости от правового положения организаций, которым предоставляются бюджетные средства, и целей их предоставления предусматриваются различные порядки финансирования. Соответственно, приходится говорить о нескольких отдельных порядках, например, о порядке предоставления субсидий на финансовое обеспечение государственного задания, на осуществление капитальных вложений в объекты строительства, на иные цели. В то же время механизм следует рассматривать как интегральное, собирательное понятие, имеющее многоэлементный состав и относящееся ко всем порядкам осуществления бюджетных расходов вместе взятым. Иначе (в случае отождествления механизма с порядком) теряется смысл использования понятия механизма, затрудняется проведение научных обобщений. Исследования, анализирующие отдельные порядки бюджетного финансирования Итоговый отчет о результатах деятельности экспертных групп Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации. М., 2013 // https://www.hse.ru вместо одного общего механизма, подвергаются справедливой критике за точечный характер рекомендаций, которые «не могут быть восприняты как единые начала» Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 254..

Второй из обозначенных подходов к пониманию механизма бюджетных расходов в силу своего более емкого содержания по сравнению с первым подходом представляется более рациональным. Но, все же, он малопродуктивен, поскольку механизм использования бюджетных средств, помимо порядка их расходования, содержит и другие существенные элементы, которые выделяются при третьем подходе к пониманию указанного механизма. Третий подход встречается только в научных работах.

Так, согласно монографии экономиста С.Н. Маркова механизм финансирования оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования состоит из источников (денежных средств), порядка и методов финансирования, а также методов бюджетного планирования Марков С.Н. Повышение эффективности бюджетных расходов на образование: Монография. Омск: НОУ ВПО ОмГА, 2013. С. 31-32.. Это утверждение вполне применимо и к любым другим направлениям бюджетных расходов. Порядок и методы финансирования и планирования входят в содержание бюджетных правоотношений. Следовательно, С.Н. Марков фактически дает обобщенное понятие механизма осуществления бюджетных расходов, которое можно уверенно использовать в сфере бюджетного права. Вместе с тем надо иметь в виду, что названный ученый раскрывает только часть содержания механизма, оставляя без внимания, как минимум, субъектов, осуществляющих бюджетные расходы.

На другие стороны механизма расходования бюджетных средств указывают следующие ученые. По мнению Ю.Л. Смирниковой рассматриваемый механизм содержит субъектов, осуществляющих бюджетные расходы, к числу которых автор относит главным образом органы исполнительной власти Смирникова Ю.Л. Субъекты исполнительной власти: финансово-правовые аспекты деятельности // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 58.. М.В. Карасева, исследуя в своей докторской диссертации механизм реализации правоотношения по бюджетному финансированию (другими словами, тот же механизм осуществления бюджетных расходов), в его состав также включает субъектов, участвующих в расходовании бюджетных средств, имея в виду в том числе и инфраструктурную основу - Банк России и уполномоченные банки. Помимо данных субъектов М.В. Карасева выделяет еще и стадии механизма, представляющие собой определенные связи между субъектами или, иначе говоря, акты взаимодействия субъектов механизма финансирования расходов, направленные на исполнение функций субъектов Карасева М.В. Финансовое правоотношение: Дис.... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1998. С. 233..

В свою очередь, И.В. Гинзбург дополнительно к идее о наличии связей между субъектами механизма осуществления бюджетных расходов обращает внимание на роль принципов. Автор отмечает, что «механизм представляет собой некоторую систему элементов, которая функционирует на основании совокупности связей между ними и на основании определенных для этой системы принципов» Гинзбург И.В. Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 122.. Однако И.В. Гинзбург не ставит перед собой задачу через представленное определение раскрыть точное содержание механизма применительно к теме финансирования расходов, в связи с чем оно осталось недоосмысленным.

В то же время логичным представляется еще одной частью рассматриваемого механизма осуществления бюджетных расходов наряду с другими считать сами эти расходы. Бюджетные расходы здесь выступают своеобразным объектом, «рабочим телом», над которым совершается работа механизма их осуществления. Под действием механизма расходования бюджетных средств, данные расходы преобразуются из плановых показателей, установленных законом (решением) о бюджете, в фактические выплаты, направленные на исполнение взаимосвязанных публичных, бюджетных и денежных обязательств. Одновременно этот механизм делает бюджетные расходы предметом учета и отчетности, а также объектом финансового контроля.

Таким образом, теоретическая структура механизма осуществления бюджетных расходов включает в себя субъектный состав (организации, участвующие в расходовании бюджетных средств), связи между ними, позволяющие субъектам взаимодействовать для выполнения своих функций, принципы и порядок деятельности субъектов по бюджетному планированию и финансированию, а также сами бюджетные расходы. Этот механизм должен быть урегулирован финансово-правовыми нормами, которые устанавливают круг его субъектов - участников бюджетного процесса и иных организаций бюджетного финансирования, в том числе государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, а также организации, образующие инфраструктурную основу. Связи между субъектами рассматриваемого механизма представляют собой определенную совокупность прав и обязанностей каждого такого субъекта, в которой каждому праву одного субъекта корреспондирует обязанность второго субъекта по обеспечению реализации права первого субъекта. В качестве принципов построения механизма бюджетных расходов, имея в виду его экономико-правовой смысл, необходимо признать экономические принципы рационального поведения субъектов, а также принципы права в смысле научно обоснованной концепции интегративного правопонимания Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. М.: РГУП, 2018. С. 310., глубоко разработанной В.В. Ершовым. Порядок деятельности субъектов механизма осуществления бюджетных расходов объединяет в себе множество нормативных правовых актов, регламентирующих последовательность реализации прав и обязанностей данных субъектов с учетом различных методов бюджетного планирования и финансирования.

Однако на практике в российском законодательстве не уделяется должного внимания почти всем перечисленным элементам механизма осуществления бюджетных расходов, детально регулируется только его процедурная часть. Во-первых, не выделяется целеполагание по количественным и качественным показателям, реально полезным для общества. Следовательно, у процесса планирования бюджетных расходов отсутствует состыкованность с их требуемым результатом. На уровне целеполагания способом повышения эффективности бюджетных расходов должно быть комплексное решение реальных проблем общества в сфере обороны, социального обеспечения, экологии и так далее. Если механизм бюджетных расходов решает проблемы общества лишь точечно, говорить об эффективности бессмысленно, поскольку было бы абсурдным удовлетворить потребности населения, например, в охране здоровья, одновременно лишив их образовательных услуг. Возможно, было бы оправданным в самих законах (решениях) о бюджете предусматривать четкие показатели результатов осуществления бюджетных расходов. Во-вторых, не учитывается роль государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, которые осуществляют расходы за счет средств, переданные из бюджета, и тем самым становятся посредниками между государством и обществом в оказании государственных (муниципальных) услуг и выполнении работ для населения. На этом основании органам власти необходимо рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в бюджетное законодательство с целью распространения на указанные расходы правового режима бюджетных средств. Представляется, что и целеполагание, и субъектный состав механизма бюджетных расходов, и другие его элементы должны обязательно учитываться законодательством на системной основе. Это позволит находить и путем совершенствования правового регулирования использовать резервы повышения эффективности бюджетных расходов не только в самой процедуре, но и во всем механизме их осуществления в целом. В-третьих, органам власти следует расширить круг поиска решения задачи эффективности бюджетных расходов, не ограничиваясь возможностями совершенствования лишь имеющегося правового механизма осуществления бюджетных расходов. Так, достижение целей, решение задач и реализация функций государства возможны путем построения и законодательного закрепления различных механизмов осуществления бюджетных расходов. В связи с чем эффективность бюджетных расходов может достигаться не только в рамках совершенствования имеющегося правового механизма, но и с помощью его замены на какой-либо альтернативный механизм. Основанием предпочтения одного механизма другому должен служить конкретный критерий или комплекс критериев, согласно которому представлялось бы объективным заключение о том, что выбор механизма сделан верно. Обозначенный подход позволит определить наилучший правовой механизм осуществления бюджетных расходов.

Список литературы

бюджетный расходы регулирование правоотношение

1. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве: Монография. М.: Юридическая литература, 1966.

2. АстафуровМ.А. Государственный аппарат и механизм государства: к проблеме соотношения понятий // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 12.

3. Беляева Г.С. Правовой механизм: к вопросу об определении понятия и установлении признаков // Административное и муниципальное право. 2016. № 2.

4. Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие. М.: Норма: ИНФРАМ, 2013.

5. Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие для магистратуры. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018.

6. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2008.

7. Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб: Норинт, 2008.

8. Бюджетное право: Учебник / Под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор,

10. 2009 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Гинзбург И.В. Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015.

12. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. М.: РГУП, 2018.

13. Землянская Н.И. О понятии «расходы бюджета» // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3.

14. Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета: Монография. М.: Статут, 2014.

15. КарасеваМ.В. Финансовое правоотношение: Дис.... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1998.

16. Комягин Д.Л. Бюджетное право: Учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017.

17. Контрат И.Н., Костюк Н.Н. Статика и динамика механизма реализации защиты прав и законных интересов субъектов гражданского правоотношения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 2.

18. Краткий философский словарь / Под ред. М. Розенталя и П. Юдина. М.: Госполитиздат, 1954.

19. Кузнецова С.А. К вопросу определения понятия «правовой механизм» // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1.

20. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002.

21. Марков С.Н. Повышение эффективности бюджетных расходов на образование: Монография. Омск: НОУ ВПО ОмГА, 2013.

22. Мельников А.Е. К вопросу о понятии финансового механизма // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2017. № 7 // https://cyberleninka.ru

23. Наточеева Н.Н. Финансовый механизм преодоления банковских кризисов для обеспечения устойчивого роста банковского сектора России: Автореф. дис.... д-ра. экон. наук. М., 2011.

24. Палозян О.А. Финансово-правовое регулирование бюджетных расходов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2017.

25. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2016.

26. Протасеня С.И. Эффективность бюджетных расходов в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат: теория и законодательство // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2018. № 6.

27. Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2017.

28. Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. № 8.

29. Саттарова Н.А., Саттарова А.А. Правовое регулирование межбюджетных отношений: Учебное пособие. Казань: Познание, 2010.

30. Селюков А.Д. Механизм администрирования финансовой деятельности государства // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 4.

31. Селюков А.Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4.

32. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России: Дис.... д-ра экон. наук. М., 2012.

33. Скворцов Л.И. Большой толковый словарь правильной русской речи: 8000 слов и выражений. М.: Оникс: Мир и Образование, 2009.

34. СмирниковаЮ.Л. Субъекты исполнительной власти: финансово-правовые аспекты деятельности // Административное право и процесс. 2016. № 5.

35. Ушаков Д.Н. Толковый словарь современного русского языка. М.: Аделант, 2014.

36. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М.: Республика, 2001.

37. Хакимов И.А. К вопросу о механизме обеспечения реализации права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 1.

38. Шогенова Ф.А. Совершенствование системы исполнения федерального бюджета: Дис.... канд. экон. наук. М., 2014.

Размещено на Allbest.ru