Перераспределение полномочий и финансов между органами местного самоуправления Самары в ходе реформы внутригородского деления в 2015-2020 гг.

In 2015, a local self-government reform in the form of the creation of intracity districts has been implemented in Samara. Formally, each intracity district became an independent municipality, with its own representative body, the Council of Deputies, the head of administration elected by it, and its own budget. This required a redistribution of powers between the city level of government and intracity areas. At the start of the reform, it was declared that its main goal was «bringing the government closer to the people». Therefore, it was expected that many important powers would be transferred to the district level. It was also expected that financial resources would be transferred along with these powers. Only in this case, the newly created municipalities at the level of Samara's urban districts could become full- fledged authorities. And the population of the districts would be able to receive most municipal services directly where they live. Also, deputies of numerous district councils would be able to perform their duties more efficiently.

However, in practice it turned out that city officials are unwilling to share power and financial resources. And many powers cannot work at the district level due to the fact that their implementation requires constant coordination with the mayor of the city. In 2019-2020, the Local Self-Government Committee of the Samara Provincial Duma, under the leadership of the author, analyzed the results of the reform, which provided a lot of factual material. One of the areas of analysis was the redistribution of powers, which showed that most of the powers previously transferred to the district level were then taken back as well as finances, the self-government of the districts turned out to be a fiction.

The results of the analysis of powers are presented in this publication. It should be said that the inefficiency of the model of local self-government with intra-city division obviously does not stem from its nature, but is directly related to the situation when the city level of government, together with the governor's, actually discredit it in the eyes of the population, depriving it of real powers and financial resources.

Key words: local self-government; reform; intracity division; Samara.

Введение

В 2015 году в Самаре стартовала реформа местного самоуправления, которую начал тогдашний губернатор Самарской области Н.И. Меркушкин. Опираясь на новеллы федерального законодательства, предусматривающие возможность создания в областных центрах двухуровневой модели местного самоуправления (город - внутригородской район), он предложил трансформировать работающую модель в схему, по которой каждый городской район Самары становился формально отдельным муниципальным образованием, со своим представительным органом, советом, избираемым им главой и своим бюджетом. При этом всенародные выборы в городскую думу менялись на делегирование в нее депутатов из составов райсоветов по специальной квоте. Данная модель на всероссийском уровне была провозглашена наиболее приближенной к интересам населения и позиционировалась как предполагаемая к широкому применению в рамках развития агломераций [Сборник Госдума 2019, с. 143], хотя критики полагали, что истинный ее смысл был как раз в обратном: сконцентрировать муниципальные рычаги в руках губернаторов, отменить всенародные выборы мэра и городской думы и сделать их зависимыми от губернатора. Комитет гражданских инициатив, активно ратовавший за внедрение двухуровневой модели в городах, при этом отмечал, что к моменту принятия соответствующих норм федерального законодательства в 2/3 субъектов Российской Федерации данная модель не обсуждалась [Максимов, Соснин, Озяков 2017]. Предложенная модель подразумевала как возможность присоединения, так и выделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Отметим, что двухуровневая модель местного (само)управления в городах существовала в советские годы и в начале 90-х годов ХХ века, когда на уровне внутригородских районов были свои советы народных депутатов и органы исполнительной власти. В административном центре Самарской области - городе Самаре, в советский период - Куйбышеве (Куйбышевская область), в 1987 году существовало 12 внутригородских советов народных депутатов (городских районов). Такое положение сохранилось в 1990-1993 гг. В 2015 году в Самаре было образовано 9 внутригородских муниципальных единиц [Дементьев 2020, с. 185]. В этом смысле возврат к подобной практике после 2014 года был как бы «хорошо забытым старым». Однако восстановление самостоятельности внутригородских районов оказалось делом непростым.

Следует подчеркнуть, что двухуровневое местное самоуправление в городах с созданием внутригородских районов в итоге было реализовано на основании принятых в 2014 году в федеральное законодательство о местном самоуправлении изменений (ФЗ 2014) только в Самаре, Челябинске и Махачкале. В этих субъектах были восстановлены спустя достаточно большой промежуток времени внутригородские муниципальные единицы в границах внутригородских районов. В Махачкале образовалось 3 внутригородских района (до 1993 г. было такое же число), в Самаре - 9 (до 1993 года было 12), в Челябинске - 7 (до 1993 г. было 12). Если посмотреть критерии границ их установлений, во всех региональных законах это были «исторически сложившиеся границы» [Дементьев, Дементьева, Бондарь 2021, с. 242]. В принятом на момент данной публикации (2022 г.) в первом чтении федеральном законе № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» внутригородское деление (за исключением городов федерального значения) как модель местного самоуправления было исключено вместе с поселковым уровнем из законодательства.

В 2019 году, накануне завершения работы районных советов первого созыва в Самаре, автором, являвшимся тогда председателем комитета Самарской губернской думы по местному самоуправлению, было инициировано на базе комитета масштабное исследование результатов реформы, итоги которого обобщены в сборнике «Реформа местного самоуправления Самары в 2015-2020 гг. Сборник документов и материалов», изданном Самарской губернской думой под редакцией автора [Реформа местного самоуправления Самары 2021]. Ключевым направлением стал анализ перераспределения полномочий и их финансовое обеспечение. При этом внимание уделялось обоснованию предоставления местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов при делегировании полномочий, т.к. очевидно, что необходимо выравнивать сбалансированность и самостоятельность бюджетов [Шайхутдинов 2017, с. 483; Шугрина 2018].

Основная часть

реформа финансы местный самоуправление самара

В рамках проведения анализа практики реализации закона Самарской области от 30.03.2015 №23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» (ЗСО №23-ГД 2015) и специального закона от 06.07.2015 №74-ГД «О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов» (ЗСО №74-ГД 2015) комитетом Самарской губернской думы по местному самоуправлению под руководством автора были проанализированы полномочия вновь созданных муниципальных образований - внутригородских районов.

С 2015 года на уровень районов из города передано 15 полномочий частично и 3 полностью (создание условий для развития народного художественного творчества, создание и развитие лечебно-оздоровительных местностей, курортов местного значения, осуществление муниципального лесного контроля), 4 закреплены исключительно за районами (владение и пользование (распоряжение) имуществом, обеспечение условий для развития физкультуры и спорта, создание условий для массового отдыха, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью). Стоит отметить, что первоначально за органами местного самоуправления районов было закреплено больше полномочий [Реформа местного самоуправления Самары 2021, с. 169-170].

Следует понимать, что источники доходов и расходов местного бюджета важны не сами по себе в абсолютной величине, но в контексте соотношения с тем объемом полномочий, который возложен на органы местного самоуправления [Шугрина 2018, с. 72]. При старте реформы много слов было сказано о том, что население «должно дотянуться до власти рукой», из чего анонсировалось существенное перераспределение полномочий и финансов в пользу районов, которые должны были стать истинным центром власти для жителей. Однако на практике очень скоро выяснилось, что городские чиновники не очень хотят выпускать из своих рук полномочия и финансы, передавая их в районы. При этом 9 полномочий частично были переданы обратно на уровень города с районного (в т.ч. в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджета, правил благоустройства и т.д.). И еще 4 полномочия переданы обратно в город полностью (охрана общественного порядка, признание права собственности на бесхозяйные сети и объекты, обеспечение жильем, оказание медицинской помощи) [Реформа местного самоуправления Самары 2021, с. 6].

При этом анализ финансирования полномочий показывает, что абсолютное большинство имеющихся в районах полномочий специально не предусматривается бюджетами районов, в т.ч. по дорожной деятельности и созданию парковок, организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, обеспечению жилыми помещениями нуждающихся, организации транспортного обслуживания в границах района, содержания детей в муниципальных образовательных учреждениях, охране объектов культурного наследия местного значения, выдаче разрешений на установку рекламных конструкций и т.д. Иными словами, центр принятия решений по абсолютному большинству вопросов остался в городе, а многие полномочия, которые передавались в районы, затем были забраны обратно. Одним из главных постулатов обратной передачи этих полномочий являлось то, что исполнение этих полномочий на уровне города будет более эффективным. При этом анализ финансирования полномочий внутригородских районов показал следующее.

По 13 полномочиям районов с 2016 по 2019 год не было вообще финансирования, то есть были полномочия с графой «ноль». Не финансировались вообще дорожная деятельность в районе, использование объектов культурного наследия, полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и другие. По утвержденным доходам и расходам бюджетов районов в сравнении с городским бюджетом между ними существует пропасть: почти все деньги (92,5%), несмотря на проведенную реформу МСУ, остались в городе. Диспропорция бюджетов выглядела следующим образом: бюджет г. о. Самара составлял 25 млрд 456 млн руб., а суммарный бюджет районов - 1 млрд 900 млн руб. При таком распределении средств очевидно, что районы осуществляют свои полномочия номинально и не могут в полном мере вести свою деятельность в интересах населения. Реальная власть осталась в городе [Реформа местного самоуправления Самары 2021, с. 172].

Содержание местных администраций в год составило от 49483,7 тыс. до 100554,4 тыс. рублей, что составляет основную часть бюджетов районов. При этом суммы, заложенные в бюджетах районов, на содержание местной администрации в большинстве районов, выросли, дополнительно появились и повысились расходы на содержание управляющих микрорайонами, в итоге содержание местных администраций по сравнению с дореформенным 2014 годом увеличилось существенно (в среднем на 23%). В большинстве районов (6 из 9) источником увеличения расходов на содержание чиновников и райсоветов стало перераспределение средств со статьи расходов на благоустройство (совокупно по районам за четыре года около 270 млн руб., не считая 2015 года, когда со статей благоустройства для целей реформы были сняты еще большие суммы). Таким образом, введение внутригородского деления привело к росту управленческих расходов и аппарата и снижению районных расходов на значимые для населения направления, в частности благоустройство.

Заключение

Результаты анализа перераспределения полномочий между городом и районами в ходе реформы внутригородского деления в Самаре показали, что, во-первых, самостоятельность районов во многих вопросах противоречит сложившейся практике единства хозяйственного управления городом, а во-вторых, городской уровень не желает выпускать из своих рук вместе с полномочиями финансы. Декларируемое самоуправление внутригородских районов оказалось фикцией, реформа заявленных целей «приближения власти к народу» не достигла [Матвеев 2021, с. 9; Матвеев 2020].

На прошедшем в сентябре 2019 года семинаре-совещании «О практике реализации Закона Самарской области от 30.03.2015 г. №23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» состоялась обширная дискуссия, в которой приняли участия депутаты Самарской губернской думы и органов местного самоуправления Самары разных созывов, главы внутригородских районов Самары, ученые, экс-губернатор Самарской области К.А. Титов и первый председатель Самарской губернской думы Л.И. Ковальский. В итоге были приняты рекомендации рассмотреть возможность восстановления действующей до 2015 года модели организации местного самоуправления на территории городского округа Самара, то есть вернуться к одноуровневому местному самоуправлению [Реформа местного самоуправления Самары 2021, с. 177], которые, впрочем, были проигнорированы органами власти, и в 2020 году модель была перезапущена на новый 5-летний срок.

Избиратели Самары оказались равнодушны к ней - явка на выборы в райсоветы Самары в 2020 году в среднем по городу составила 9-11%. В 2021 году в федеральном законодательстве стали происходить серьезные изменения, вытекающие из внесенного в ст. 132 Конституции принципа «единства публичной власти» (Конституция Российской Федерации 2020). В 2022 году в Госдуму был внесен законопроект, предполагающий ликвидацию двухуровневой системы местного самоуправления. Его инициаторы сообщали, что одноуровневая система позволит повысить эффективность местных органов власти, укрепить финансовую основу их деятельности и избавиться от бесконечного перераспределения полномочий между администрациями поселений и администрациями муниципальных районов и городских округов [Проект закона... 2022]. На момент написания данной статьи он принят в первом чтении. И если ликвидация поселкового уровня местного самоуправления вызвала множество негативных отзывов в Комитет по региональной политике и местному самоуправлению, то идея ликвидации в областных центрах внутригородского уровня местного самоуправления ожесточенного сопротивления не встретила. Возможно, потому что большинство субъектов Российской Федерации о нем давно забыло, а три города - Самара, Махачкала и Челябинск - не могли похвастаться результатами реализации.

В завершение следует сказать, что неработоспособность модели местного самоуправления с внутригородским делением, очевидно, не проистекает из ее природы, а напрямую связана с ситуацией, когда городской уровень власти совместно с губернаторским фактически дискредитируют ее в глазах населения, лишая реальных полномочий и финансовых ресурсов.