До питання формування партисипативної демократії в Україні

кандидат юридичних наук, доцент, декан юридичного факультету Сумського національного аграрного університету

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Події 24 лютого стали поштовхом до роздумів над одним із фундаментальних питань, пов'язаних із особливостями самоорганізації українців перед загрозою внутрішніх та зовнішніх викликів. У перші дні військової агресії Російської Федерації проти України саме здатність українських громадян об'єднуватись у спільноти з метою здійснення захисту своєї території, держави України, здавалось, стала несподіванкою не лише для країни-агресора, а й для всього світу. Пошук відповіді на питання, наскільки природнім та глибоким є цей стан для українців та що спричинило таку активну поведінку всупереч очікуванням, очевидно, стане предметом не одного наукового дослідження. Натомість у представленій статті це питання розглядатиметься з позиції партисипативного народовладдя як інструменту демократії.

Формулювання мети та завдань дослідження. Метою даної публікації є аналіз розвитку проблеми партисипативної демократії в Україні. При цьому завданнями дослідження визначено аналіз поняття та форм партисипативної демократії, узагальнення пов'язаних із цим проблем та пошук шляхів їх вирішення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми, виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Питанню місцевого самоврядування з позиції народовладдя приділено увагу в дослідженнях В. Барського, Є. Гетьмана, Г Задорожньої, С. Запари, Т Карабін, В. Косович, В. Куйбіди, Л. Луць, Т Масловської, А. Нечипоренко, М. Петришиної, А. Пухтецької, Т Рябченко, С. Семко, А. Шармоянц, Ю. Шпак та багатьох інших вчених. Разом із цим існує постійна необхідність у дослідженні питання, його систематизації, що може слугувати основою для подальших наукових розвідок та удосконалення наявної практики.

Виклад основного матеріалу. У Загальній декларації прав людини (ч. 3 ст. 21) наголошується, що воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися в періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні відбуватися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування.

Відповідно до положення ч. 2 ст. 5 Конституції України: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Слід погодитись із думкою Т.О. Рябченко [1], згідно з якою «надзвичайно важливим видом діяльності народу, спрямованим на безпосередню реалізацію належної йому влади, є правотворчість».

Згідно із правовою позицією, викладеною в Рішенні Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп (справа про здійснення влади народом) [2], «положення "носієм суверенітету... є народ" закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною... ». Фактично Конституційний Суд України наголосив, що українському народові належить вся повнота влади і що Конституція України первинною формою демократії визнає безпосередню.

Серед різних форм демократії сучасні дослідники виділяють як вищу так звану «партисипативну демократію» коли громадяни беруть участь (participate, англ. брати участь) у процесі прийняття управлінських рішень, зокрема й на місцевому рівні. Під формами партисипативної демократії (демократії участі) розуміють способи, методи волевиявлення громадян із метою здійснення суспільних функцій, які мають правові наслідки.

До форм партисипативної демократії, які одержали своє законодавче закріплення в Україні, належать місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення, опитування громадян тощо [3].

Постає питання визначення змісту терміна «правотворчість» з точки зору її реалізації у народу, його владних повноважень. Чи можна назвати опитування громадян, протоколи та рішення загальних зборів громадян, громадських слухань тощо правотворчістю?

Якщо місцеві вибори як форма партисипативної демократії мають чіткі ознаки правотворчості, інші конституційно-правові форми безпосередньої демократії не здобули визначеності та чіткої правової регламентації. В Україні партисипативна муніципальна правотворчість перебуває у стадії формування та потребує визначеності, чіткого правового закріплення.

Окрім того, існує певна нормативна плутанина щодо власне форм муніципальної партисипативної правотворчості. Так, спеціальним законом, який регламентує діяльність місцевого самоврядування є Закон України «Про місцеве самоврядування», відповідно до якого окремі статті передбачають лише п'ять форм муніципальної партисипативної правотворчості: місцевий референдум (ст. 7); загальні збори громадян (ст. 8); місцеві ініціативи (ст. 9); громадські слухання (ст. 13); органи самоорганізації населення (ст. 14). Додатково, наприклад, у ст. 46 згадуються місцеві вибори та електронні петиції.

Проте спільний колектив робочої групи з питань місцевої демократії Ради донорів з питань децентралізації в Україні при Мінрегіоні, фахівців Мінрегіону, Центрального офісу реформ при Мінрегіоні, асоціацій органів місцевого самоврядування, фахівців і експертів у сфері місцевої демократії та статутної нормотворчості підготував Методичні рекомендації щодо розроблення статуту територіальної громади села, селища, міста, які містять Розділ ІІІ. Форми безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, що включає наступні форми безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення: 1) місцеві вибори; 2) місцевий референдум; 3) загальні збори громадян за місцем проживання; 4) місцеві ініціативи; 5) громадські слухання; 6) звернення громадян до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, у тому числі у форматі електронної петиції; 7) консультації з громадськістю; 8) участь у консультативно-дорадчих органах, утворених при органах місцевого самоврядування; 9) участь у роботі контрольно-наглядових органів юридичних осіб публічного права, утворених за рішенням Ради; 10) участь у розподілі коштів місцевого бюджету через створення проектів для покращення розвитку територіальної громади та/або голосування за них (громадський бюджет, бюджет місцевих проектів); 11) участь у створенні та діяльності органів самоорганізації населення; 12) інші форми участі, передбачені законодавством (Рада може визначати інші форми участі, що використовуються у відповідній громаді) [4].

Нещодавно було оприлюднено проєкт закону № 7283 від 13.04.2022 р. «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» [5], в якому формами участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення визначаються: 1) місцеві референдуми; 2) загальні збори; 3) місцеві ініціативи; 4) громадські слухання; 5) електронні петиції; 6) участь жителів у розподілі коштів місцевого бюджету; 7) публічні консультації; 8) громадська оцінка (експертиза) діяльності виконавчих органів ради та посадових осіб; 9) консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування та їх посадових особах; 10) інші форми участі, що не суперечать законодавству. Як бачимо, перелік форм народовладдя на рівні місцевого самоврядування здебільшого збігається із позиціями експертів. Загалом, погоджуючись із наведеним, пропонуємо класифікувати ці форми народовладдя з позиції обов'язковості прийняття органами місцевого самоврядування відповідних рішень на безпосередні та опосередковані форми. Так, до форм безпосередньої партисипативної демократії належать: місцеві референдуми, місцеві вибори, органи самоорганізації населення. І місцеві вибори, і місцеві референдуми у встановлених законодавством випадках гарантують реалізацію органами влади прямого народного волевиявлення. Натомість органи самоорганізації населення самі по собі є органами, що поєднують у собі риси як громадського утворення, так і органу публічної влади (в межах переданих радою повноважень).

Аксіоматичним є положення, що безпосередня демократія (дослівний переклад «безпосередня влада народу») це передбачений Конституцією України вид прямої реалізації народного суверенітету. За своїм змістом безпосереднє народовладдя є насамперед формуванням представницьких органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (стаття 71 Конституції України); прийняттям законів та інших рішень загальнодержавного або місцевого значення (статті 72, 73, 74 Конституції України); гарантуванням (охороною) конституційного ладу (стаття 5 Конституції України) [4]. Таким чином, безпосередня форма партисипативної демократії має особливість, пов'язану прямим вільним волевиявленням народу, що обов'язково завершується правотворчістю як необхідною умовою реалізації народної волі, представників територіальної громади.

До опосередкованих форм партисипативної демократії належать: загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, звернення громадян (електронні петиції тощо), інші форми. Головною відмінністю опосередкованої форми партисипативної демократії від безпосередньої є те, що вона, як правило, не передбачає наслідком правотворчість.

Правотворчість має за безпосередню мету формування правових норм, їх зміну, скасування та доповнення. У представленому дослідженні ми виходимо з того, що партисипативна муніципальна правотворчість демонструє взаємозв'язок, що поєднує інтереси представників територіальної громади із обов'язками органів місцевого самоврядування в частині досягнення ефективного та якісного врядування. Партисипативна муніципальна правотворчість є сполучною ланкою громадян з органами місцевого самоврядування, яке здійснюється шляхом висловлювання своєї позиції під час реалізації її різних форм, зокрема, загальних зборів, громадських слухань прямого вільного волевиявлення тощо і є важливим організаційним засобом залучення громадян до роботи органів місцевого самоврядування. Водночас партисипативна муніципальна правотворчість в жодному разі не замінює представницькі форми правотворчості та фактично є доповненням до них.

Висновок. Таким чином, партисипативна муніципальна правотворчість діяльність органів місцевого самоврядування щодо створення в передбачений законом спосіб нормативно-правових актів на засадах участі громадян. На нашу думку, «застаріле» законодавство, розпорошеність у різних нормативних актах правового регулювання форм партисипативної демократії, наявність у них неузгоджених дефініцій на кшталт «громадські обговорення», «публічні громадські обговорення», «громадські слухання» тощо не призводить до досягнення мети, позначеної прямо або опосередковано в цих актах діалогу між громадою та муніципальними органами. Поряд із цим важливість залучення громадян до участі в управлінні державними справами є витребуваною часом та обставинами національного розвитку. Вважаємо за необхідне здійснення реформи партисипативної демократії в Україні, що включатиме два етапи:

I етап розвиток партисипативної демократії в Україні на локальному рівні. Зазначений етап включає розробку та затвердження на локальному рівні у всіх без винятку територіальних громадах статуту територіальної громади та положень про окремі форми партисипативної демократії, які можуть бути оформлені як додатки до статуту територіальної громади.

II етап розробка та прийняття Кодексу безпосередньої правотворчості українського народу. На нашу думку, необхідно провести кодифікацію нормативних актів, пов'язаних із формами безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Систематизація цих актів, здійснена шляхом коригування та зведення правових норм, що містяться в різних джерелах права, у логічно узгоджений нормативно-правовий акт, здатна системно і вичерпно врегулювати форми безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Розробка такого кодексу може стати новим суспільним договором між українською владою та громадою, на основі якого забезпечуватиметься сталий розвиток територій, національних інтересів.

Кодекс безпосередньої правотворчості українського народу може мати наступну структуру: загальні положення, форми безпосередньої партисипативної демократії (місцеві референдуми, місцеві вибори, органи самоорганізації населення); опосередковані форми партисипативної демократії (загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, звернення громадян (електронні петиції тощо), інші форми).