Особливості статусу прокурорів спеціалізованої антикорупційної прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Особливості статусу прокурорів спеціалізованої антикорупційної прокуратури

Peculiarities of the status of prosecutors of specialized anti-corruption prosecutor's office

Трагнюк Р.Р., к.ю.н., доцент, доцент кафедри судоустрою та прокурорської діяльності

У статті досліджуються особливості правового статусу прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, визначені Законом України «Про прокуратуру».

Метою даної наукової статті є встановлення особливостей правового статусу прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, виявлення проблем, які лежать у сфері служби у цій прокуратурі та формулювання пропозицій щодо їх розв'язання.

У статті на підставі аналізу положень законодавства встановлено, що специфіка організації та функціонування Спеціалізованої анти-корупційної прокуратури виявляється у низці особливостей правового статусу прокурорів цієї прокуратури. прокурор спеціалізований антикорупційний

З'ясовано такі особливості правового статусу прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури: місце цих прокурорів в сере-довищі прокурорського корпусу; власна номенклатура адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі; особливі вимоги до прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; окрема процедура зайняття посад у Спеціалізованій антикорупцій- ній прокуратурі; специфічні правила підпорядкування прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; особливі умови визна-чення посадових окладів прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури тощо.

Зроблено висновок, що всі вказані особливості правового статусу прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури можна пояснити прагненням законодавця встановити і посилити гарантії їх незалежності.

Обґрунтовано, що деякі з цих особливостей правового статусу прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури не відповіда-ють загальним правилам і процедурам кадрового забезпечення прокуратури України, а тому створюють загрозу єдності системи прокура-тури. Зважаючи на це, подальші законодавчі кроки щодо удосконалення правового статусу прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури мають враховувати як необхідність забезпечення їх незалежності, так і достатньої інтеграції із загальним правовим статусом прокурорів Офісу Генерального прокурора.

Ключові слова: прокуратура, Спеціалізована антикорупційна прокуратура, служба в органах прокуратури, правовий статус про-курора, Офіс Генерального прокурора.

The article examines the peculiarities of the legal status of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office, defined by the Law of Ukraine “On Prosecutor's Office.”

The purpose of this scientific article is to establish the peculiarities of the legal status of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office, identify problems in the field of service in this prosecutor's office and formulate proposals for their resolution.

In the article on the basis of the analysis of the provisions of the legislation, it is established that the specifics of the organization and functioning of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office is revealed in a number of peculiarities of the legal status of prosecutors of this prosecutor's office.

The following features of the legal status of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office are clarified: the place of these prosecutors in the prosecutor's corps; own nomenclature of administrative positions in the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office; special requirements to prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office; a separate procedure for taking up positions in the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office; specific rules for subordinating prosecutors to the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office; special conditions for determining the salaries of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office, etc.

It is concluded that all the mentioned features of the legal status of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office can be explained by the desire of the legislator to establish and strengthen guarantees of their independence.

It is justified that some of these peculiarities of the legal status of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office do not comply with the general rules and procedures of staffing of the Prosecutor's Office of Ukraine, and therefore pose a threat to the unity of the prosecution system. In view of this, further legislative steps to improve the legal status of prosecutors of the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office should take into account both the need to ensure their independence and sufficient integration with the general legal status of prosecutors of the Office of the Attorney General.

Key words: Prosecutor's Office, Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office, Prosecutor's Office, Prosecutor's Office.

Постановка проблеми. Спеціалізована антикоруп-ційна прокуратура (далі - САП) є одним із ключових орга-нів у системі запобігання та протидії корупції в Україні. Її важлива соціальна місія зумовлює низку особливостей щодо організації та функціонування цієї прокуратури. Деякі з цих особливостей стосуються правового статусу співробітників САП, який має відмінності від становища інших працівників прокуратури. З огляду на це, особли-вості статусу прокурорів САП потребують належного тео-ретичного дослідження.

Питання організації та функціонування САП дослі-джувалися такими ученими, як В. С. Бабкова, П. М. Кар- кач, А. В. Лапкін, О. В. Мельник, С. В. Подкопаєв, М. В. Руденко та ін. Хоча загалом специфіка правового становища САП привертає значну увагу дослідників, проте доводиться визнати, що проблеми особливого пра-вового статусу прокурорів САП проаналізовані недостат-ньо. Зокрема, відсутнє єдине бачення співвідношення правового статусу прокурора САП із загальним правовим статусом прокурора в Україні тощо. Це зумовлює проб-леми практичного характеру, пов'язані із проходженням прокурорами служби у цій прокуратурі, а також визначає необхідність проведення даного наукового дослідження.

Відповідно, метою даної наукової статті є встанов-лення особливостей правового статусу прокурорів САП, виявлення проблем, які лежать у сфері служби у цій проку-ратурі та формулювання пропозицій щодо їх розв'язання.

Виклад основного матеріалу. З'ясування особливос-тей правового статусу прокурорів САП передусім потре-бує визначення їх місця у загальній номенклатурі посад в органах прокуратури. Відповідно до ч. 5 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру», САП утворюється в Офісі Генерального прокурора (на правах самостійного струк-турного підрозділу). Таким чином, її прокурори за своїм статусом прирівняні до прокурорів Офісу Генераль-ного прокурора. На це вказує і ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» [1], яка встановлює перелік посад про-курорів. Зокрема, вона передбачає такі посади прокурорів, що мають відношення до САП: 1) заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (п. 4-1 ч. 1 ст. 15); 2) заступник керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора (у тому числі Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійного структурного підрозділу Офісу Генераль-ного прокурора); 3) прокурор Офісу Генерального проку-рора (у тому числі Спеціалізованої антикорупційної про-куратури на правах самостійного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора). Застосування у Законі словосполучення «у тому числі» вказує на те, що відпо-відні посади прокурорів САП є різновидом посад проку-рорів Офісу Генерального прокурора.

При цьому посади прокурорів у САП можна поділити на дві категорії: а) адміністративні посади та б) посади рядових прокурорів. Перелік адміністративних посад у САП визначений у ч. 3 ст. 39 Закону України «Про про-куратуру», відповідно до якої він включає такі посади: 1) заступника Генерального прокурора - керівника Спе-ціалізованої антикорупційної прокуратури; 2) першого заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; 3) заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; 4) керівника підрозділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; 5) заступ-ника керівника підрозділу Спеціалізованої антикорупцій- ної прокуратури.

Таким чином, з одного боку, посади прокурорів у САП включені до загального переліку посад прокурорів і при-рівняні до відповідних посад в Офісі Генерального про-курора. З іншого боку, адміністративні посади у САП від-окремлюються від інших адміністративних посад в Офісі Генерального прокурора і складають окремий перелік, що не повністю відповідає останнім. Так, приміром, в Офісі Генерального прокурора передбачено посади керівника підрозділу та заступника керівника підрозділу (п. п. 4, 5

ч. 1 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру»). Однак керівник САП є, з одного боку, заступником Генерального прокурора, а з іншого - керівником структурного підроз-ділу Офісу Генерального прокурора, яким є САП. Якщо для інших структурних підрозділів не передбачено посади першого заступника керівника, то в САП існує така посада. Крім того, як зазначають фахівці, проблемним аспек-том чинного Закону України «Про прокуратуру» є непо-вне визначення переліку адміністративних посад у САП, оскільки у Законі не визначено, який статус і повнова-ження матимуть особи, котрі очолюватимуть територі-альні філії САП [2, с. 58]. Отже, специфіку статусу про-курорів САП характеризує особлива номенклатура посад прокурорів у цій прокуратурі, яка з одного боку, має від-повідати переліку посад прокурорів Офісу Генерального прокурора, а з іншого - дещо відрізняється від нього.

Особливості статусу прокурорів САП виявляються і у встановленні вимог до кандидатів на відповідні посади. Так, оскільки САП є структурним підрозділом Офісу Генерального прокурора, а її співробітники є про-курорами останнього, то на них мали би поширюватися вимоги, що встановлюються до прокурорів Офісу Гене-рального прокурора. Відповідно до ч. 3 ст. 27 Закону Укра-їни «Про прокуратуру» прокурором Офісу Генерального прокурора може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше п'яти років та володіє державною мовою. Однак законодавець обумовлює, що ці вимоги не поши-рюються на прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, та встановлює вимоги до прокурорів САП у ч. 5 ст. 27 Закону України «Про прокуратуру». Згідно з нею, прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури може бути призначена особа, яка має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше п'яти років та володіє державною мовою. Порівнюючи ці вимоги з тими, що ставляться до прокурорів Офісу Гене-рального прокурора, можна дійти висновку про наявність лише однієї відмінності між ними, яка полягає у тому, що до прокурорів САП не встановлюється обов'язкова вимога наявності громадянства України.

У науковій юридичній літературі зазначається, що громадянство відображає особливий постійний право-вий зв'язок між фізичною особою і Україною, що зна-ходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках. Подібна вимога пояснюється необхідністю додаткового гарантування державних інтересів шляхом покладення їх забезпечення лише на осіб, які перебувають із державою у відносинах громадянства [3, с. 259]. Вимога громадян-ства України встановлюється до всіх прокурорів. Тому той виняток, що зроблений для прокурорів САП, можна пояснити прагненням законодавця створити можливості для призначення на цій посади іноземців. Це може бути виправдане з точки зору тих важливих функцій у сфері запобігання та протидії корупції, які покладаються на САП, а саме: 1) здійснення нагляду за додержанням зако-нів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування Національним антикорупцій- ним бюро України; 2) підтримання державного обвину-вачення у відповідних провадженнях; 3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених законом і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями, а також представництво у межах своєї компетенції інтересів дер-жави у справах про визнання необгрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави (ч. 5 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру»).

Однак слід зауважити, що можливості призначення іноземців на посади в інші антикорупційні органи зако-нодавством України не передбачено. Так, відповідно до

ч. 5 ст. 10 Закону України «Про Національне антикоруп- ційне бюро України» на службу до Національного бюро приймаються на конкурсній, добровільній, контрактній основі громадяни України [4]. Згідно із ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Вищий антикорупційний суд», суддею Вищого антикорупційного суду може бути особа, яка від-повідає визначеним Конституцією України та Законом України «Про судоустрій і статус суддів» вимогам до кан-дидатів на посаду судді, а також додатковим спеціальним вимогам, встановленим цією статтею [5], що передбачає обов'язкову наявність громадянства. Отже, відсутність цієї вимоги для прокурорів САП протирічить як уста-леній системі вимог до прокурорів, так і до працівників антикорупційних органів. Тому можна запропонувати привести вимоги до прокурорів САП у відповідність до вимог до прокурорів Офісу Генерального прокурора шляхом виключення зі ст. 27 Закону України «Про проку-ратуру» частини п'ятої, а також винятку, передбаченого у частині третій.

При цьому, як слушно зазначають дослідники, вимоги до прокурорів, які можуть бути призначені до САП, зако-ном не встановлені, хоча на ці посади мають признача-тися прокурори які мають бездоганну репутацію, найвищі ділові та моральні якості, бути непримиренними до будь яких проявів корупції тощо [6, с. 175]. Вважаємо такі мір-кування слушними, з огляду на що викладені вище вимоги до прокурорів Офісу Генерального прокурора в частині прокурорів САП варто доповнити системою додаткових вимог, які б відповідали спеціалізації цієї прокуратури.

Серед особливостей організації та діяльності САП, передбачених ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру», слід звернути увагу на особливості добору прокурорів САП. Так, відповідно до ч. 1 цієї статті, призначення про-курорів САП здійснюється керівником цієї прокуратури за результатами відкритого конкурсу, який проводить кон-курсна комісія у складі керівника Спеціалізованої антико- рупційної прокуратури та визначених ним і Генеральним прокурором осіб. Склад комісії та порядок проведення нею відкритого конкурсу визначаються керівником Спеці-алізованої антикорупційної прокуратури.

Специфічний порядок відбору кадрів розглядається дослідниками як одна з ключових особливостей адміні-стративно-правового статусу САП [7, c. 90]. Разом з тим, слід звернути увагу, що такий порядок призначення супе-речить загальним правилам призначення прокурорів. Так, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 9 Закону України «Про про-куратуру» прокурорів Офісу Генерального прокурора призначає на посади та звільняє з посад Генеральний прокурор. При цьому добір кандидатів на посаду проку-рора належить до компетенції відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів (п. 2 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про прокуратуру»). Крім того, Закон України «Про прокуратуру» чітко не вирішує, чи можливе заміщення посад у САП в порядку переве-дення. Якщо таке можливо, то здійснення переведення прокурорів також покладається на відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів (п. 3 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про прокуратуру»).

Отже, для заміщення посад у САП передбачено особ-ливий порядок, що значно відрізняється від аналогічних процедур щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора. Такий підхід, хоча і покликаний враховувати специфіку діяльності САП та гарантувати прозорий порядок добору її кадрів, все ж не можна визнати повністю правильним. Крім того, у науковій юридичній літературі висловлюється думка, що неврахування законодавцем певних аспектів при-значення на посади у САП створює підстави для можливих зловживань, а в перспективі - втрати реальної автоном-ності САП [8, с. 21]. Зважаючи на це, можна запропонувати здійснювати призначення прокурорів САП лише в порядку переведення; рішення про призначення має прийматися Генеральним прокурором за погодженням із керівником САП. Це дозволить привести цю процедуру у відповідність до порядку призначення інших прокурорів, а також гаран-тувати незалежність прокурорів САП та урахування позиції її керівника при вирішенні кадрових питань.

Особливості статусу прокурорів САП виявляються також у спеціальних правилах їх підпорядкування. Так, відповідно до абз. 2 ч. 5 ст. 8-1 Закону України «Про про-куратуру», прокурорами вищого рівня для керівників управлінь, відділів та їх заступників, прокурорів САП є керівник САП, його перший заступник та заступник, для заступника та першого заступника керівника САП - керів-ник САП. Генеральний прокурор, його перший заступник та заступники не мають права давати вказівки прокуро-рам САП та здійснювати інші дії, які прямо стосуються реалізації прокурорами САП їхніх повноважень. Письмові накази адміністративного характеру, які стосуються орга-нізації діяльності САП, видаються за обов'язковим пого-дженням керівника САП.

Такі правила підпорядкування значно відрізняються від закріплених у ст. 17 Закону України «Про прокура-туру» правил підпорядкування прокурорів та виконання наказів і вказівок. Також вони обмежують сферу компе-тенції Генерального прокурора, який, за загальним прави-лом, має право видавати письмові накази адміністратив-ного характеру, що є обов'язковими до виконання всіма прокурорами (ч. 2 ст. 17 Закону України «Про прокура-туру»). У науковій юридичній літературі вказується, що зазначені особливості передбачені законодавцем з огляду на бажання гарантувати незалежність САП, убезпечити її працівників від можливого впливу, тиску чи втручання з боку інших прокурорів [9, с. 65]. З цими міркуваннями варто погодитися, однак слід зауважити, що такі правила певним чином обмежують єдність системи прокуратури, одним з елементів якої є підпорядкування всіх прокурорів Генеральному прокуророві.

Особливості правового статусу прокурорів САП також проявляються у правилах їх соціального та матері-ально-побутового забезпечення. Загальний розмір і пра-вила обчислення заробітної плати прокурорів визначені у ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у відповідності до прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Нато-мість згідно із ч. 6 цієї статті посадовий оклад прокурора САП не може бути меншим за посадовий оклад керівника структурного підрозділу центрального управління Наці-онального антикорупційного бюро України, що здійснює досудове розслідування. З цього можна зробити висно-вок, що правила визначення розміру посадового окладу і заробітної плати загалом для прокурорів САП є іншими, ніж для прокурорів Офісу Генерального прокурора, і узго-джуються із визначенням розміру посадового окладу від-повідних працівників Національного антикорупційного бюро України. Разом з тим, щодо визначення розміру над-бавок до посадового окладу (за вислугу років, а також за виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством) та премій таких особливих правил не встановлюється. З цього можна зро-бити висновок, що як базовий розмір посадового окладу прокурорів САП використовується посадовий оклад керів-ника структурного підрозділу центрального управління Національного антикорупційного бюро України, до якого додаються відповідні надбавки та премії, передбачені ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». Водночас, інші види матеріального і соціального забезпечення: відпустка, пенсія, службове житло, матеріальна допомога тощо, нада-ються прокурорам САП у загальних розмірах та в порядку, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

Висновки

Специфіка організації та функціонування САП виявляється у низці особливостей правового статусу прокурорів цієї прокуратури. До числа таких особливос-тей можна віднести: місце цих прокурорів в середовищі прокурорського корпусу; власна номенклатура адміністра-тивних посад у САП; особливі вимоги до прокурорів САП; окрема процедура зайняття посад у САП; специфічні пра-вила підпорядкування прокурорів САП; особливі умови визначення посадових окладів прокурорів САП тощо. Загалом всі вказані особливості можна пояснити прагнен-ням законодавця встановити і посилити гарантії незалеж-ності прокурорів САП. Разом з тим, вони не відповідають загальним правилам і процедурам кадрового забезпечення прокуратури України, а тому створюють загрозу єдності системи прокуратури. Зважаючи на це, подальші законо-давчі кроки щодо удосконалення правового статусу про-курорів САП мають враховувати як необхідність забез-печення їх незалежності, так і достатньої інтеграції із загальним правовим статусом прокурорів Офісу Генераль-ного прокурора.

Література

Про прокуратуру : Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII: URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.

Демків Д. Проблемні аспекти кадрового забезпечення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Актуальні проблеми право-знавства. 2017. № 3, С. 56-59.

Лапкін А. В. Закон України «Про прокуратуру» : науково-практичний коментар. Харків : Право, 2015. 680 с.

Про Національне антикорупційне бюро України : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1698-18#Text.

Про Вищий антикорупційний суд : Закон України від 7 червня 2018 року № 2447-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/2447-19#Text.

Руденко М. В., Мельник О. В. Організаційно-правові основи Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія: Право. 2017. № 21. С. 173-176.

Іщук Д. О. Особливості адміністративно-правового статусу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Прикарпатський юри-дичний вісник. 2020. № 2. С. 88-91.

Вакарова О. В. Спеціалізована антикорупційна прокуратура в процесі забезпечення верховенства Конституції України. Юридич-ний бюлетень. 2017. №. 5. С. 16-22.

Лапкін А. Спеціалізована антикорупційна прокуратура: проблеми організації та діяльності. Право України. 2017. № 1. С. 63-70.

Размещено на Allbest.ru