К вопросу о необходимости введения научных специальностей "Социальное управление" и "Гоосударственное управление"

Размещено на http://www.allbest.ru

К вопросу о необходимости введения научных специальностей «Социальное управление» и ««Гоосударственное управление»

Костюченко Николай Иванович

Исследуются проблемы управления государством и государственными органами, существование которых отмечалось учеными и практиками в области управления на протяжении десятилетий и которые не нашли своего разрешения до настоящего времени. В частности, это проблемы отсутствия эффективных систем управления, механизмов формирования и оптимизации структуры органов, процессов реализации их функций и исключения их дублирования. Предлагаются пути преодоления названных проблем посредством введения научных специальностей «Социальное управление» и «Государственное управление».

Ключевые слова: социальная система, элементы социальной системы, структура социальной системы, детерминация элементов системы, социальное управление, государственное управление, функции управления.

научный специальность государственный управление

On the question of the need to introduce scientific specialties of Social Administration and Public Administration

The article examines the problems of state administration and state bodies, the existence of which has been noted by scientists and management practitioners for decades and which have not been resolved so far. In particular, they are the problems of the lack of effective management systems, mechanisms for the formation and optimization of the structure of bodies, processes for the implementation of their functions and the elimination of their duplication. Ways to overcome these problems on the basis of the introduction of the scientific specialties of Social Administration and Public Administration are proposed.

Keywords: social system, elements of the social system, structure of the social system, determination of the elements of the system, social management, public administration, functions of management.

В настоящее время государственные служащие, работающие в сфере государственного управления, все чаще констатируют наличие множества проблем в процессах управления государственными органами и государства в целом, существенно снижающих эффективность функционирования государственных органов.

Например, низкая эффективность контрольной, информационной и аналитической деятельности в государстве, различных министерствах и ведомствах неоднократно отмечалась учеными и практиками, причем даже на высоком государственном уровне.

Еще в 2016 г. Д.А. Медведев отмечал, что «...только на федеральном уровне у нас 40 надзорных инстанций. По всей стране на региональном и муниципальном уровне 10 тыс. органов контроля (цифра, конечно, устрашающая) и около 100 тыс. инспекторов, которые этим занимаются.» [1]. При этом он констатировал, что деятельность контрольных и надзорных структур не дает реальных результатов, а также обращал внимание на общемировую практику использования «риск-ориентирован- ного подхода» и предлагал изменить систему проверок, которая должна быть настроена на оценку рисков, на предупреждение нарушений, на защиту интересов людей с учетом особенностей конкретной сферы производства или услуг [1].

Однако с позиций сегодняшнего дня можно утверждать, что попытки внедрения общемирового опыта (риск-ориентированного подхода, упреждающего контроля, менеджмента и государственного и муниципального управления) не разрешили проблем низкой эффективности контроля, отвлечения объектов управления от основных видов деятельности и недостаточной эффективности управления в целом. Этого не удалось избежать и при введении специальности «Социология управления» и теоретического обоснования существования «административного управления».

Основным условием устранения проблем управления является применение положений диалектики, теории социальных систем, теории социального управления, причем необходимо учитывать закономерности взаимосвязей элементов государства и государственных органов как видов социальных систем. Подробно эти проблемы рассмотрены в монографиях автора [2, 3, 4].

В этом случае субъекты и объекты управления государством и государственными органами смогут воспринять объективный характер существования социальных образований, их элементов (цели, задачи, функции, структуры, субъекты и объекты управления, управленческие связи и законы социального управления). Сказанное обусловлено тем, что философия определяет объективное как то, что: «1) принадлежит самому объекту и не зависит от субъекта; 2) процессы и факторы, которые не зависят от воли и желания людей» [5].

По нашему мнению, особое внимание должно быть уделено закону детерминации элементов системы «цель - задача - функция - структура», который служит основой построения и оптимизации социальных систем и их структур, а также оптимизации процессов реализации их функций.

Как представляется, субъекты не осознают, что социальная система государства и система управления государством - это два разных вида социальных систем. В соответствии с положениями теории систем и диалектики система управления является одной из подсистем социальной системы государства. Она создается на основе закона детерминации элементов, цель ее создания и существования - обеспечить управление функционированием системы государства.

Поскольку такие системы функционируют в соответствии с объективно действующими законами существования и эволюции социальных систем, которые невозможно изменить никакими нормативными документами, отсутствие осознания этих положений неминуемо приводит к возникновению проблем функционирования социальной системы и может привести даже к ее разрушению.

О возможном наступлении подобных последствий еще 100 лет назад писал А. Файоль: «...правление держится на развитии и выполнении шести существенных функций; если одна из этих функций не выполняется, предприятие может погибнуть или, во всяком случае - зачахнет» [6, с. 21].

Все вышеизложенное, в том числе и тезис А. Файоля, имеет непосредственное отношение и к вопросу осуществления контроля, информационного и аналитического обеспечения, которые определяются субъектами управления как виды деятельности, а не как системные элементы социальных систем государства и государственных органов - общие функции управления.

Понимание управления как действия является серьезной системной ошибкой в определении элементов социальных систем. По сути, происходит подмена понятий объективно существующих явлений социальных систем. В результате нарушаются законы социального управления в части формирования структур и реализации функций социальных систем государства и его органов [7; 8, с. 214-218; 9, с. 170-174; 10, с. 144-149].

В итоге возникает комплекс проблем в сфере государственного управления, которые не находят своего разрешения на протяжении многих десятилетий.

В связи с этим с точки зрения диалектики и теории социальных систем феномен «контроль» (упомянутый выше) должен определяться как элемент, функция социальных систем, а контроль как действие - рассматриваться в качестве результата реализации функции контроля.

Эта, на первый взгляд, «несущественная» ошибка является основной причиной возникновения большинства проблем в практике государственного управления, в том числе и проблем «контроля».

Таким образом, неточность определения объективно существующих явлений в конкретной социальной системе является причиной нарушения законов диалектики. В рассматриваемом случае происходит попытка формулирования общетеоретического определения элемента социальной системы с позиций только одной из подсистем системы государства - подсистемы экономики, что, по сути, противоречит методологии исследований любых явлений, в том числе и явлений социальных систем и системного подхода.

О возможности возникновения подобных проблем в науке и практике при таком подходе в свое время говорил еще В.И. Ленин: «Кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы» [11, с. 368].

С учетом сказанного, упомянутые элементы систем необходимо рассматривать с наиболее общих научных позиций - диалектических. То есть рассматривать явления контроля, анализа, безопасности, прогнозирования, управленческого решения и т.д. прежде всего как элементы, функции социальной системы государства. При этом субъекты управления должны руководствоваться законом детерминации элементов системы [3; 7; 9, с. 170-174].

Только при таком подходе к «первичности» явлений «система» и «функция системы» появится научно обоснованная возможность для создания в государстве и государственных органах подсистем управления, контроля, анализа, безопасности и их структур. Это обеспечит и комплексную реализацию функций социальных систем, о которой говорил еще А. Файоль, в том числе и функций контроля, информационной, аналитической, безопасности, управленческого решения и т.д.

Кроме того, только опираясь на закон детерминации элементов социальных систем, можно понять, что реализация функций системы происходит в два этапа. Результатом первого этапа реализации функции контроля будет создание структурных элементов системы государственного контроля (министерств, органов на местах, подразделений и должностей). Второй этап реализации функции контроля будут осуществлять созданные структурные элементы (департамент, управление... отдельная должность). Другими словами, второй этап реализации функции контроля будет связан с деятельностью вновь созданного структурного элемента - подразделения (должности), которое будет непосредственно заниматься процессом реализации этой функции, осуществляя необходимый минимум контрольных действий, требуемых для достижения целей системы управления.

На основании изложенного можно сделать промежуточные выводы о том, что основными причинами проблем управления социальными и государственными системами, в том числе неэффективного контроля, являются:

отсутствие восприятия субъектами управления государства и государственных органов как объективно существующих видов социальных систем;

нарушение объективно существующих законов диалектики, теорий социальных систем и социального управления;

исследование проблем управления, в нарушение законов диалектики предполагающее следовать от общего (социальная система) к частному (подсистема экономики государства);

низкая эффективность контрольных органов государства, обусловленная восприятием субъектами управления контроля как действия;

подмена понятия «функция» понятием «действие».

Для успешной реализации функций системы, в том числе функции контроля, необходимо прежде всего руководствоваться законом детерминации элементов социальных систем.

Мы рассматривали проблемы управления с позиций экономики государства на примере контроля функционирования государственных органов. При этом мы убедились, что с позиций отдельной науки (экономики) разрешить общие вопросы, свойственные социальным системам, невозможно, что предполагает обращение к другим научным специальностям.

Для этого обратимся к примеру, связанному с научной специальностью «Социология управления».

Еще в 2012 г. с целью выявления проблем управления Ф.В. Лидер провела исследования в органах внутренних дел Российской Федерации. Мнения респондентов приведены ниже:

70% - дублирование функций и полномочий;

42% - наличие неоправданной перестройки организационных структур;

47,6% - отсутствие четкого функционального разграничения;

57,7% - необходимость ревизии имеющихся функций.

45% - равномерное распределение функциональных обязанностей [12].

Налицо проблемы создания структур, дублирование функций, неравномерное распределение функциональных обязанностей и т.д. Причем отдельные проблемы достаточно серьезны. Однако выявленные социологией управления проблемы управления, которые характерны и для других государственных и негосударственных органов, разрешить методами социологии управления не представилось возможным.

Эта ситуация легко объяснима, если рассмотреть ее причину на примере процесса реализации функции управленческого решения (УР) в органах внутренних дел.

Управленческие решения, которые принимают субъекты управления в ОВД, имеют множественный, разноплановый характер и в подавляющем большинстве принимаются в условиях ограниченности во времени. В такой ситуации использование «социологического опроса» практически невозможно. Подготовка, проведение и обработка результатов опроса потребует не один день, а большинство управленческих решений принимается субъектами управления в режиме текущего времени, что в подавляющем большинстве исключает возможность проведения опросов. Другими словами, методы социологии вряд ли обеспечат полноценную реализацию функции УР, равно как и других функций социальной системы государства и ее подсистем.

Аналогичная ситуация будет наблюдаться и при решении проблем управления, связанных с созданием и оптимизацией структуры ОВД, разграничением функциональных обязанностей, устранением дублирования функций, о которых упоминала Ф.В. Лидер и которым должны предшествовать управленческие решения.

Кроме того, методы социологии не смогут решить вопросы создания и оптимизации социальных систем и процессов их функционирования еще по одной причине. Основная направленность социологических исследований связана с человеческими отношениями, а управление в большей степени ориентировано на взаимосвязи структурных элементов (подразделений) систем и межсистемных отношений.

Таким образом, на основании изложенного можно утверждать, что научная специальность «Социология управления» не в состоянии охватить все аспекты исследования управления социальными и государственными системами и, соответственно, разрешать проблемы управления.

Аналогичную ситуацию мы можем наблюдать и с другими науками, которые связаны с социальным и государственным управлением.

Например, научная специальность, которая «пришла на смену» управлению как юридической науке, - это менеджмент (5.2.6 - экономические науки). Она была введена с учетом обращения ученых к научным достижениям западных стран. В отдельных случаях даже вводилось понятие «государственный менеджмент». Однако и данная научная специальность также не смогла устранить существующие проблемы государственного управления.

Причина кроется в том, что менеджмент представляет собой только частный случай одного из видов систем управления экономикой, который вряд ли обеспечит управление государством. В этом легко убедиться, если провести сравнение феноменов государства и менеджмента как видов социальных систем.

Как известно, одним из основополагающих признаков любой социальной системы является цель, ради которой она создается. В данном случае основной целью социальной и государственной систем является обеспечение эффективного, устойчивого функционирования и эволюции систем. В то же время основная цель менеджмента - получение прибыли, причем как в менеджменте, так и в теории организации рассматривается ситуация прекращения, разрушения функционирования системы, что неприемлемо для государства. Таким образом, уже только при рассмотрении целей этих систем видно, что менеджмент не может быть «государственным», поскольку он изначально является только одним из видов управления экономикой.

Еще одна научная специальность, которая в определенной степени рассматривает проблемы государственного управления, также была введена на основе зарубежного опыта - это государственное и муниципальное управление (5.2.7 - экономические, социологические, исторические науки).

Как видно, ее содержание в большей степени ориентировано на «частный случай управления - управление в сфере экономики государства».

В большинстве работ, посвященных этому направлению научной деятельности, при рассмотрении проблем управления отмечается, что государственное и муниципальное управление представляют собой разные виды управления.

Для иллюстрации этого тезиса обратимся к работам Я.Ю. Старцева, который обучался в Институте Политических Наук при университете Бордо-IV (г. Бордо, Франция) по специальности «Местное управление и самоуправление» и поэтому в большей степени, чем российские авторы, знаком с этой научной специальностью и практикой применения ее научных наработок.

На основе своих материалов он подготовил курс лекций «Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах», который «посвящен сравнительному исследованию зарубежных государственных и муниципальных систем» [13].

В предисловии к этой работе автор отметил, что «в современном мире почти 200 независимых государств; изучение всех существующих систем управления и невозможно, в рамках одной учебной дисциплины, и бессмысленно» [13, с. 3].

Данный тезис представляет несомненный интерес, поскольку плюрализм мнений относительно феномена «управление» за рубежом наглядно иллюстрирует наличие серьезных проблем в сфере теории и практики государственного и муниципального управления,кото- рые в разное время были перенесены и в российские условия.

Если рассматривать приведенный комментарий Я.Ю. Старцева с точки зрения диалектики, теорий социальных систем и социального управления, необходимо отметить, что этот тезис не совсем верен. Система управления как вид социальных систем и ее структура как элемент этой системы носят объективный характер и одинаковы для всех государственных систем (капиталистических, социалистических, фашистских, султанатов и т.д.), а также их подсистем (министерств, ведомств, организаций и т.д.). Это предопределяет и то, что все системы управления имеют идентичный состав системных элементов.

Также различия, о которых упоминает Я.Ю. Старцев, связаны не с различием систем управления, а с различием их содержания и процессов функционирования. Последнее обусловлено историческими, политическими, социологическими и экономическими особенностями функционирования этих стран как объективно существующих видов социальных систем и в первую очередь будет связано с различиями процессов реализации функций систем и процессов функционирования их подсистемных образований: экономики, транспорта, здравоохранения, правоохранительных органов и т.д.

Именно отсутствие восприятия этих феноменов как системных явлений приводит к появлению проблем в управлении государством и, как следствие, к возникновению проблем функционирования государства в целом.

Однако в настоящее время все сказанное остается вне зоны внимания ученых и практиков управления как у нас, так и за рубежом, поскольку и те, и другие не воспринимают объективность существования феноменов «социальная система», «социальное управление» и их элементов. Это приводит к тому, что упоминание понятия «система управления» остается только тезисом, а система как материальное явление не создается.

Система государства - это система более высокого уровня, чем система управления, которая, по своей сути, является только одной из подсистем государственной системы. В справедливости этого утверждения можно убедиться, в очередной раз обратившись к диалектике и теории социальных систем.

Как уже отмечалось выше, основополагающим элементом системы является цель, во имя которой система создается. В нашем случае цель системы государства - это эффективное и устойчивое функционирование и эволюция системы. В то же время цель системы управления - это управление функционированием системы государства. Наличие разных целей предполагает наличие разных систем. Таким образом, вывод очевиден: система государства и система управления - это разные системы.

Отличия, о которых ведет речь Я.Ю. Старцев, обусловлены политическими и социологическими аспектами конкретных государств как видов социальных систем и к системам управления этими государственными системами никакого отношения не имеют.

Таким образом, на основе изложенного можно утверждать, что на опыте зарубежных стран разрешить проблемы теории и практики нашего государственного управления мы не сможем. Однако, поскольку рассматриваемая научная специальность помимо государственного включает и муниципальное управление, необходимо обратиться и к этой «части» научной специальности.

Обращение к работам разных авторов показывает, что, рассматривая соотношение государственного и муниципального управления, практически все авторы говорят о самостоятельности муниципального управления. Это было предопределено делегированием государством муниципальным образованиям связанных с территориальным признаком полномочий управления конкретным регионом.

При этом подчеркивалось, что об определении данного феномена единого мнения пока не сформировалось, в наиболее общем виде муниципальное управление - это самоуправление административно-территориальной единицей государства с четко определенной территорией и проживающим на этой территории населением (обычно группа населенных пунктов, город, поселок или деревня).

Такой подход противоречит положениям диалектики, теории систем и теории управления, поскольку муниципальное образование - это объективно существующая социальная система, которая является одной из подсистем государства и поэтому не может быть самостоятельной в процессах функционирования системы государства или осуществлять обособленное функционирование.

Другими словами, муниципальной системе могут делегироваться для реализации отдельные функции системы государства, связанные с территориальными особенностями муниципального образования. Однако их реализация должна осуществляться либо совместно, либо при осуществлении функций организации и контроля в системе государства.

В соответствии с объективно существующими законами теории систем муниципальная подсистема государства должна иметь и «собственную» подсистему управления, которая должна создаваться одновременно с другими подсистемами муниципалитета (экономики, промышленности, транспорта, энергетики и т.д.) на основе реализации общей функции социальных систем - функции управления. Причем эта подсистема будет одновременно являться и подсистемным структурным элементом системы управления государством.

О том, что разделять государственное и муниципальное управление нецелесообразно, говорил и Я.Ю. Старцев: «Управление местными делами в демократических странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц» [13, с. 27].

Однако предложенный им подход, по сути, опять приводит к нарушению законов управления: муниципальная система представляется и как система управления, хотя, как уже указывалось выше, это разные социальные системы. В данном случае система управления является одной из подсистем муниципальной системы.

Таким образом, на основе изложенного можно утверждать, что научные специальности, которые были введены с целью совершенствования теории государственного управления, не обладают возможностями разрешать проблемы управления и обеспечивать эффективность государственного управления.

Проблема неравноценных замен научных специальностей, связанных с теорией управления, поднималась рядом ученых и ранее, например заслуженным деятелем науки РФ профессором В.Т. Томиным. В предисловии к учебному пособию «Основы управления внутренними делами», подготовленному С.А. Капитоновым, В.Т. Томин рассуждал «...о наметившейся тенденции изживания из юридических наук науки управления. Незаметно исчезла она из специальности 12.00.02, в которой в 60-е годы первоначально появилась. А Приказом Министерства науки и технологий РФ от 25.01.2000 № 17/4 не предусмотрена уже и специальность 12.00.13, сменившая знаменитую 05.13.10 - управление в социальных и экономических системах (экономические, юридические и технические науки). .Противоестественно упразднение росчерком чиновничьего пера перспективной научной специальности. Вдвойне противоестественно, потому что в преамбуле министерского приказа заявлено, что изменения в номенклатуре специальностей научных работников вносятся "с учетом развития новейших направлений науки". А ведь исследования в сфере управления в социальных и экономических системах и замышлялись как средство поиска новых инструментов для оптимизации правоохранительной и правоорганизационной деятельности, как средство привлечения в этих целях достижений других, не юридических отраслей знания» [14, с. 5-6].

Подводя итог, можно сделать вывод, что специальности «Социальное управление» и «Государственное управление» крайне необходимы в современных условиях. Причем в итоге научной деятельности монографии, учебники или учебные пособия должны состоять из двух частей: общей, содержащей вопросы управления для всех видов социальных систем, и особенной - для каждого вида социальной системы. Первая должна включать достижения всех научных специальностей, имеющих отношение к феномену управления (диалектика, теория социальных систем, теория социального управления), а вторая - конкретизировать общенаучные положения для конкретной социальной системы или подсистемы. Только в этом случае можно будет разрешить накопившиеся проблемы теории и практики управления и решить проблемы формирования структур, реализации функций для всех государственных подсистем и государства в целом.

Литература

Дмитрий Медведев провел заседание президиума Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. URL: https:// www.1tv.ru/news/2016-10-19/312272-dmitriy_ medvedev_provel_zasedanie_prezidiuma_soveta_ po_strategicheskomu_razvitiyu_i_prioritetnym_ proektam (дата обращения: 20.10.2022).

Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами. Краснодар, 2018.

Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.

Костюченко Н.И. Система функций социальных систем (на примере ОВД). Симферополь, 2018.

Dmitry Medvedev held a meeting of the Presidium of the Council for Strategic Development and Priority Projects. URL: https://www.1tv.ru/ news/2016-10-19/312272-dmitriy_medvedev_ provel_zasedanie_prezidiuma_soveta_po_ strategicheskomu_razvitiyu_i_prioritetnym_ proektam (date of access: 20.10.2022).

Kostyuchenko N.I. Problems of theory and practice of management of social systems. Krasnodar, 2018.

Kostyuchenko N.I. Classification of

functions of social systems: theoretical and legal foundations. Krasnodar, 2016.

Kostyuchenko N.I. System of functions of social systems (on the example of Department of Internal Affairs). Simferopol, 2018.

Философская энциклопедия: в 5 т. / под ред. Ф.В. Константинова. М., 1960-1970.

Файоль А. Общее и промышленное управление: доклад / Центральный ин-т труда. М., 1923.

Костюченко Н.И. Проблемы государственного управления, связанные с отсутствием в Российской Федерации специальности «наука управления» // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2019. № 1(48). С. 182-187.

Костюченко Н.И. Свойство латентности функций как причина возникновения полифонии научных мнений относительно понятия «функций» социальных систем // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 4(43). С. 170-174.

Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами (исторический аспект формирования науки управления и научно-практическое наследие А. Файоля) (столетию выхода в свет работы А. Файоля «Общее и промышленное управление» посвящается) // Философия права. 2017. № 3(82). С. 144-149.

Капитонов С. А. Основы управления внутренними делами: учеб. пособие / под ред. В.И. Селиверстова. М., 2001.

Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т 15.

Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.

Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах: курс лекций. URL: https://www.c-z-s.ru/doc/ build/study/starcev-ya.yu.-gosudarstvennoe-i- municipalnoe-upravlenie-v-.pdf

Капитонов С. А. Основы управления внутренними делами: учеб. пособие / под ред. В.И. Селиверстова. М., 2001.

Philosophical encyclopedia: in 5 vols. / ed. by F.V. Konstantinov Moscow, 1960-1970.

Fayol A. General and industrial management: report / Central Institute of Labor. Мoscow, 1923.

Kostyuchenko N.I. Problems of public administration associated with the absence in the Russian Federation of a specialty "management science" // Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019. No. 1(48). P 182-187.

Kostyuchenko N.I. The property of latency of functions as the reason for the emergence of polyphony of scientific opinions concerning the concept of "functions" of social systems // Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. No. 4(43). P 170-174.

Kostyuchenko N.I. Problems of theory and practice of management of social systems (historical aspect of formation of management science and scientific and practical heritage of A. Fayol) (centenary of A. Fayol's work "General and industrial management" is devoted) // Philosophy of law. 2017. No. 3(82). P 144-149.

Kapitonov S.A. Fundamentals of management of internal affairs: study aid / ed. by V.I. Seliverstov. Moscow, 2001.

Lenin V.I. Complete works. Vol. 15.

Leader F.V. Features of the use of the structural-functional approach in the management of internal affairs bodies: a sociological aspect: diss. ... Candidate of Sciences in Sociology. Мoscow, 2012.

Startsev Ya.Yu. State and municipal administration in foreign countries: course of lectures. URL: https://www. c-z-s.ru/doc/build/study/ starcev-ya.yu.-gosudarstvennoe-i-municipalnoe- upravlenie-v-.pdf

Kapitonov S.A. Fundamentals of internal affairs management: textbook / ed. by V.I. Seliverstov. Moscow, 2001.

Размещено на Allbest.ru