Організаційно-правові засади сучасного публічного управління в Україні

Насправді ж справа йде інакше, оскільки реформи управління можуть зазнати краху і не досягти всіх заявлених цілей. У будь-якому випадку адміністративна реформа є лише одним із шляхів досягнення більшості бажаних результатів для вдосконалення роботи уряду та модернізації державного управління.

Багато авторитетних авторів логічно ставлять питання, чи є проведення реформ політичною модою і, якщо так, то якою мірою. Інші шукають відповіді на такі запитання, які сили, що рухають реформаторів, та які інші важливі фактори, що впливають на цей процес.

Неможливо уникнути питання, чому одні країни докладають більших зусиль і беруть більш активну участь у спробах реорганізації державного сектору, тоді як інші набагато обережніші. Логічно шукати пояснення як подібності, так і різниці щодо змін у різних країнах.

У той же час порівняльні дослідження, безсумнівно, доповнюють і збагачують уявлення про нові форми державного управління, а для країн Центральної та Східної Європи, які перебувають у процесі інституційної трансформації та оновлення, надзвичайно важливим є здійснення таких стратегій, які адаптовані до нових реалій навколишнього середовища та призвели до значних еволюційних змін у бюрократичній адміністративній моделі.

Рис. 1. Фактори, які впливають на побудову системи органів публічного управління

Примітка: складена автором за [1].

Фактори, які впливають на побудову системи органів публічного управління, зображено на рис. 1.

Водночас, якщо загальна спрямованість реформ спрямована на модель нового державного управління, то ідеї реформ, об'єднані під цією назвою, набувають різного змісту та різного застосування в англоамериканських та європейських країнах через відмінності в історичному та інституційному розвитку країн, їх сучасна форма правління та тип політико-адміністративної системи.

У цій ситуації слід зазначити, що якщо англо-американські країни вважати справжніми експонентами нового державного управління як нової адміністративної парадигми, країни континентальної Європи суттєво відхиляються від траєкторій та стратегій цієї концепції.

Організаційні схеми публічного управління зображено на рис. 2.

Рис. 2. Організаційні схеми публічного управління

Примітка: складена автором за [2].

Рис. 3. Засади діяльності системи органів місцевої влади

Примітка: складена автором за [7-8].

Тим не менше, як це сталося протягом багатьох років, концепція реформи була змінена і її введення було перенесено. Це було пов'язано з постійними змінами на українській політичній сцені та небажанням ризикувати запровадженням радикальних змін.

Слід також зазначити, що при створенні нового адміністративного поділу було враховано інституційні та функціональні міркування, менше уваги було приділено критерію соціальних зв'язків. Новий територіальний поділ іноді не був продиктованимя раціональними та економічними міркуваннями, але був створений у результаті політичних тендерів.

Публічне управління виступає як різновид соціального управління, локалізованого в межах територіальних колективів, що має кілька рівнів інституціоналізації: державний, регіональний і муніципальний. Як якісно нова форма публічне управління в сучасних умовах характеризується такими сутнісними властивостями, як транспарентність, легітимність та демократичність.

Таке розуміння публічного управління дозволяє розглядати його як якісно інше явище, аніж класичне державне управління і за змістом, і за етимологією. Це своєрідне народне управління, де бюрократичні процедури застосовуються лише там і тоді, коли процедури безпосередньої участі населення в управлінні застосовувати неможливо. Для публічного управління характерна децентралізація повноважень та безпосередня участь населення у здійсненні управлінських процедур [3-4].

У контексті реалізації публічного управління легітимністю розглядається як згода населення з процедурами формування та діями управлінських інститутів, що виражається в добровільному визнанні за органами публічного управління права ухвалювати обов'язкові рішення.

Світові тенденції впливають на будьяке управління, яке змушує країни ділитися спільними ідеями, наприклад, зробити державне управління більш чутливим, підзвітним та ефективним. Іншими словами, належне управління є життєво важливим для адекватного реагування на виклики сьогодення, а наявність ефективного уряду, як висловлюється Джозеф Стігліц, стає все більшим суспільним благом [5].

Сучасна ідея належного управління базується на розумінні того, що саме управління є ефективним і справедливим, стимулює верховенство закону та гарантує, що економічні, політичні та соціальні пріоритети визначаються консенсусом між державою та громадянськими інституціями, а також що ресурси розподіляються таким чином, щоб враховувати інтереси навіть найбідніших та найуразливіших членів суспільства.

Принципи належного управління, засновані на широкій громадській участі, політичній підзвітності та прозорості, викладені в Білій книзі про управління в Європейському Союзі, але вони також розглядаються як керівництво та показник для роботи адміністрації [6].

За останнє десятиліття ми стали свідками того, як багато країн досягли прогресу в реформуванні публічного управління та його вдосконаленні, хоча траплялися і такі, які не змогли зробити позитивних змін, наприклад, результат спільних зусиль політичних лідерів, виконавчої влади, громадянського суспільства та приватного сектору.

У той же час у багатьох розвинених індустріальних країнах, а також у країнах із ринковою економікою є невикористані можливості для значного вдосконалення стандартів державного управління.

Як уже зазначалося, протягом більше двох десятиліть докладались величезні зусилля для реформування та модернізації застарілої адміністративно-бюрократичної системи, але правда полягає в тому, що результати цих зусиль не завжди відповідали очікуванням і призвели до вкрай необхідних позитивних змін.

У деяких випадках результати дуже суперечливі, навіть парадоксальні або відверто невтішні. І не може бути інакше, оскільки нерідкі випадки, коли покладаються головним чином на корисні та поверхневі зміни, спрямовані на вдосконалення державного управління.

Засади діяльності системи органів місцевої влади зображено на рис. 3.

Існує багато різних шляхів реформування державного управління. У звіті ОЕСР про модернізацію управління від 2005 р. Розглядаються ініціативи модернізації у понад тридцяти країнах-членах за останні двадцять років та визначені важливі відмінності між різними групами країн. Таким чином, наприклад, однією із суттєвих відмінностей використання ринкових механізмів, а інша реформа процедур набору на державну службу, а також широкі рамки, у яких принцип оплати праці застосовується в різній мірі.

У звіті ОЕСР робиться висновок, що “модернізація залежить від контексту”, оскільки глобальні тенденції впливають на все управління, проте не існує універсального рецепта боротьби з державним управлінням, оскільки історія, культура та розвиток ставлять уряди в конкретне середовище з різними характеристиками та встановлюють різні пріоритети [9].

Вплив глобалізаційних тенденцій на суспільний розвиток веде до певної уніфікації держави та публічної адміністрації, які змінюються в напрямі поліцентричності та зміцнення зв'язків із громадянським суспільством. Сучасними вченими виділено кілька нормативних моделей діяльності публічної влади: ринкового управління, співучасті, еластичну та здерегульовану, які рідко виступають у чистому вигляді [10, с. 29].

Спільним для всіх перерахованих моделей є еволюційний розвиток та адаптація до конкретних суспільно-культурних вимог, поступовий перехід від бюрократичного до публічного управління. Шкодить справі ефективного функціонування органів публічного управління, на наше переконання, періодичне нагнітання атмосфери щодо необхідності докорінного реформування владних структур в Україні.

Йдеться ж, фактично, переважно про “косметичний ремонт” сучасної системи. Проте важливим є не стільки “дизайн”, скільки його “наповнення”; поведінка державних і політичних діячів, що діють у межах тих чи інших інституцій; підтримка їхніх дій або протести проти порушення ними демократичних процедур з боку громадськості [11, с. 16].

Проте, сприйняття належного управління певною мірою визначається різними організаційними культурами, інституційною спадщиною та статус-кво і політичним баченням майбутнього розвитку належного управління.

Висновки. Таким чином, слід констатувати, що існує різноманітність у підходах щодо інтерпретації організаційно-правових засад публічного управління, оскільки воно значною мірою пояснюється існуванням різнопланових поглядів на сучасний феномен публічного управління в глобальному світі, включаючи те, що воно собою представляє, звідки воно походить і чи насправді воно існує.

Zagurskyy O.B. -- PhD in Juridical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Management and Administration, Ivano-Frankivsk Education and Research Institute of Management, West Ukrainian National University

ORGANIZATIONAL AND LEGAL PRINCIPLES OF MODERN PUBLIC ADMINISTRATION IN UKRAINE

The article is devoted to the study of the peculiarities of organizational and legal foundations in the context of the transformation of the institute of public administration. The scientific approaches of domestic and foreign scientists on the legal nature of the organizational and legal foundations of public administration in the paradigm of modernization of public administration are analyzed. The author examines the phenomenon of public administration in terms of effective construction of its organizational and legal basis, as well as the author's approaches to the peculiarities of improving the effective mechanisms of functioning of the institute of public administration at the present stage of formation and implementation of legal policy in Ukraine.

It is substantiated that the general focus of reforms is aimed at the model of new state administration, then the ideas of reforms, united under this name, acquire different content and different use in anglo-american and european countries because of differences in the historical and institutional development of countries, their modern form of government and the type of political and administrative system. It is proved that public administration acts as a kind of social management localized within territorial collectives, which has several levels of institutionalization: state, regional and municipal.

It has been specified that in the last decade we have witnessed how many countries have made progress in reforming public administration and its improvement, although there were also those who have not been able to make positive changes, such as the result of joint efforts of political leaders, executive power, civil society and civil society and private sector.

It is established that the modern idea of proper management is based on the understanding that management itself is effective and fair, stimulates the rule of law and guarantees that economic, political and social priorities are determined by the consensus between the state and civic institutions.

On the basis of the study, it is concluded that there is a variety in approaches to interpretation of organizational and legal foundations of public administration, since it is largely explained by the existence of diverse views on the modern phenomenon It comes and whether it actually exists.

In addition, in practice, it should mean that in the context of improving and reforming in the spirit of new public administration, public administration, public administration in Ukraine should rely on such approaches as radical changes, flexible organizations and focused on citizens' preferences.

Keywords: state, state bodies, legal principles, public administration, democracy, legal guarantees, legislation.

Размещено на Allbest.ru