Конституционное право на объединение в общественные организации в интерпретации Венецианской комиссии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционное право на объединение в общественные организации в интерпретации Венецианской комиссии

В.В. Гошуляк

Аннотация

Актуальность и цели. В науке конституционного права России в последние годы активно стали привлекать авторитетные мнения международного экспертного сообщества, представленного Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией), членом которой до марта 2022 г. являлась Российская Федерация. Автор ставит своей целью рассмотрение конституционного права на объединение в общественные организации через призму правовых позиций Венецианской комиссии. Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа Руководящих принципов Венецианской комиссии 12-13 декабря 2014 г., Конституции РФ и конституционного законодательства. Отсюда представлялось важным проследить, насколько доктрина Венецианской комиссии о свободе объединений и праве граждан на объединения в общественные организации была учтена федеральным законодателем. Автором использовались следующие методы исследования: сравнительно-правовой, логический, институциональный, формально-юридический. Результаты. Исследованы правовые позиции Венецианской комиссии по свободе объединений и праве граждан на общественные объединения и определена степень их учета ее в федеральных законах. Выводы. Конституция РФ и российское конституционное законодательство в части, касающейся свободы объединений и прав граждан на объединения в общественные организации, в целом выражают доктринальные принципы, разработанные Венецианской комиссией.

Ключевые слова: венецианская комиссия, доктринальные принципы, правовые позиции, общественные объединения, право граждан на объединение, свобода объединений

Abstract

Electoral legislation of the Russian Federation in the assessments and conclusions of the Venice Commission

V.V. Goshulyak

Background. In the science of constitutional law in Russia in recent years, authoritative opinions of the international expert community, represented by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), of which the Russian Federation was a member until March 2022, have been actively attracted. The purpose of the study is to examine the constitutional right to unite in public organizations through the prism of the legal positions of the Venice Commission. Materials and methods. The implementation of the research tasks was achieved based on the analysis of the Guidelines of the Venice Commission on December 12-13, 2014, the Constitution of the Russian Federation and constitutional legislation. Hence, it seemed important to trace to what extent the doctrine of the Venice Commission on freedom of association and the right of citizens to unite in public organizations were taken into account by the federal legislator. The author used the following research methods: comparative legal, logical, institutional, formal legal, comparative legal. Results. The article examines the legal positions of the Venice Commission on Freedom of Association and the Right of Citizens to Public Associations and determines the degree to which they take it into account in federal laws. Conclusions. The Constitution of the Russian Federation and the Russian constitutional legislation in terms of freedom of association and the rights of citizens to form public organizations generally express the doctrinal principles developed by the Venice Commission.

Keywords: Venice Commission, doctrinal principles, legal positions, public associations, citizens' right to association, freedom of association

Основная часть

В ходе проведения вынужденной специальной военной операции на территории Украины Российская Федерация вышла из Совета Европы, включая Парламентскую ассамблею и ряд других европейских структур. 23 марта 2022 г. Комитет министров Совета Европы принял решение о том, что «Российская Федерация перестает быть членом расширенного соглашения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии)» [1].

Венецианская комиссия является международным экспертным консультационным органом в области конституционного права, куда входят как европейские государства - члены Совета Европы, так и другие неевропейские страны. Это говорит о том, что Венецианская комиссия вышла за пределы Совета Европы и перестала быть только европейским институтом. Поэтому выход Российской Федерации из ее состава не мог являться следствием выхода из Совета Европы. Здесь сыграла свою роль открытая русофобия европейских государств и их союзников, связанная с денацификацией и демилитаризацией Украины.

Главная задача Венецианской комиссии состоит в оказании срочной юридической помощи государствам-участникам. Неполитизированные правовые позиции Венецианской комиссии в сфере конституционного права за время ее существования заняли прочное место в мировом конституционном наследии и пользуются признанием во многих странах, включая и Российскую Федерацию, независимо от того, является государство ее членом или нет. Поэтому выход Российской Федерации из Совета Европы и других европейских структур не может служить основанием для игнорирования ею правовых позиций Венецианской комиссии, в выработке которых Российская Федерация принимала непосредственное участие или которые признала в качестве мирового конституционного наследия, которое может быть учтено в Конституции или конституционном законодательстве.

Среди правовых позиций Венецианской комиссии, которые мы можем отнести к мировому конституционному наследию, особую значимость имеют выработанные ею руководящие принципы, касающиеся свободы объединений [2]. Это связано с тем, что право на объединение закреплено практически во всех конституциях мира и получило свое развитие в конституционном законодательстве. Оно относится к основным правам и свободам человека, является необходимым условием развития демократии и реализации других прав и свобод. В этой связи данное право нуждается в защите государства, выраженной в принятии и реализации соответствующих нормативных правовых актов.

В Российской Федерации разработано законодательство, обеспечивающее реализацию гражданами конституционного права на объединение, которое во многом учитывает правовые позиции Венецианской комиссии по свободе объединений или предвосхищает их, учитывая даты принятия соответствующих нормативных актов.

Под объединением Венецианская комиссия понимает «организованное и независимое некоммерческое образование, основанное на добровольном объединении лиц, связанных общими интересами, деятельностью или целью» [2]. Федеральный закон № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. (в редакции от 14 июля 2022 г.) «Об общественных объединениях» дал следующее определение: «Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения» Об общественных объединениях: федер. закон № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. (в ред. от 14.07.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1995. № 21. Ст. 1930.. Как видим, российское законодательство раньше, чем Венецианская комиссия, дало юридическое определение понятия «общественное объединение». По содержанию понятия оно примерено такое же. Это означает, что Венецианской комиссией был учтен имеющийся опыт, накопленный в том числе и Российской Федерацией.

Конституционное право граждан на объединение, как отмечается в научной литературе, является «предпосылкой и условием существования гражданского общества, которое возникает в процессе исторического развития и обусловлено не только уровнем социально-экономического, политического и культурного уровня страны, но и духовно-нравственным развитием индивида» [3].

Право на объединение относится к субъективным правам граждан. Оно обладает следующими правомочиями: правом на создание объединения, правом на вступление и членство в объединении, правом на воздержание от вступления в объединение, правом на выход из объединения. «Субъективность конституционных прав, свобод и обязанностей, - как писал в свое время Л. Д. Воеводин, - состоит именно в том, что они принадлежат не только всем вообще, но и каждому отдельному гражданину» [4, с. 153].

В интерпретации Венецианской комиссии национальные законодательства, касающиеся конституционных прав граждан на объединение, «стремятся к тому, чтобы способствовать созданию объединений и обеспечить условия для достижения ими своих целей. Помимо этого, законы должны быть составлены достаточно ясно и точно с тем, чтобы они давали возможность соответствующим исполнительным органам правильно их применять» [2].

Право на объединение предполагает обеспечение свободы объединений со стороны государства. При этом данное право не должно сводиться к простой обязанности государства не вмешиваться в деятельность общественных объединений. Здесь от государства требуются активные действия по созданию гарантий для обеспечения свободы объединений, даже тех, которые находятся в оппозиции к государственной власти и действуют в рамках правового поля. При этом следует иметь в виду, что государство своими действиями посредством использования созданного им законодательства не должно выхолащивать само содержание права на объединение в условиях, когда реализация этого права ставится в зависимость от субъективного усмотрения органа публичной власти [5].

Доктрина свободы объединений, выработанная Венецианской комиссией, включает в себя следующие принципы:

- «презумпция в пользу законности создания, законности целей и законности деятельности общественных объединений» [3];

- «обязанность государства уважать, защищать и способствовать осуществлению права на свободу объединений». В этом смысле государственным органам надлежит создавать благоприятные условия для организации и деятельности общественных объединений. Они должны включать в себя достаточно упрощенные регулятивные требования, которые не допускают излишней обременительности и позитивно решают конкретные проблемы, с которыми могут сталкиваться общественные объединения;

- свобода создания общественных объединений и членства в них. Здесь принципиально важными являются положения о свободе создания общественного объединения, обладающего или не обладающего статусом юридического лица, о свободе принятия решения о вступлении в общественное объединение или выходе из него, о запрете на принуждение вступления в общественное объединение или выхода из него. Общественные объединения сами должны определять правила членства в них, соблюдая принцип недискриминации;

- свобода определять цели, виды и содержание деятельности общественных объединений на основе действующего национального законодательства, соответствующего международным стандартам;

- равное обращение и недискриминация лиц, желающих создать общественное объединение, по сравнению с другими лицами. Членство в общественном объединении или отказ от него, не являются основанием для такой дискриминации;

- «право на свободу мнений и их свободное выражение». Общественные объединения могут принимать участие в общегосударственных политических дискуссиях независимо от того, согласуется ли их позиция с позицией национального правительства;

- «право свободно искать, получать и использовать финансовые, материальные, человеческие ресурсы, независимо от того, являются ли они национальными, международными, иностранными». От национальных государств в этой связи требуется обеспечивать, не дискриминировать те объединения, которые получают такие ресурсы. Ограничения могут касаться только финансирования выборов и деятельности политических партий;

- «хорошее управление в области законодательства, политики и практики», касающееся общественных объединений, которое осуществляется регулирующими государственными органами, свободными от политического или иного влияния и работающими компетентно и гласно;

- правомерность и законность ограничений на свободу общественных объединений и прав объединений в строгом соответствии международным стандартам. Единственными законными целями таких ограничений могут являться интересы национальной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц при ограничительном толковании таких правовых норм;

- соразмерность ограничений, при которых не может быть аннулировано само право на свободу общественных объединений или выхолощена его сущность. Любой запрет или роспуск общественного объединения является крайне мерой, соответствующей перечисленным выше законным целям таких ограничений;

- «право на эффективное средство правовой защиты в случае нарушения прав». Объединениям предоставляется право предъявлять иски или подавать апелляции против любых действий или бездействия властей с целью разрешения спора в судебном порядке.

Эти доктринальные принципы, обеспечивающие свободу объединений, являются общими для всех общественных объединений, включая такие их разновидности, как профсоюзные, религиозные организации и политические партии. В действующем российском законодательстве они учтены в полной мере с учетом особенностей таких общественных объединений, урегулированных специальными федеральными законами.

Конституция РФ в ст. 30 провозгласила право каждого на объединение, признав тем самым это право как за гражданами, так и за не гражданами. Вместе с тем ст. 32 Конституции РФ предоставила право участвовать в управлении делами государства только гражданам РФ. Это означает, что право каждого на объединение имеет конституционные ограничения, поскольку в общественных организациях, преследующих политические цели и имеющих притязания на власть, могут состоять только граждане РФ. Следовательно, право на объединение, как справедливо отмечает В. В. Комарова, «во многом является предпосылкой и условием реализации связанных с ним конституционных прав и свобод» [6, с. 12], в частности права на участие в управлении делами государства, права на свободу собраний, права на свободу слова, права собираться мирно, без оружия и т.п.

Федеральные законы в духе доктрины свободы объединений возлагают на органы публичной власти обязанность обеспечения конституционного права на объединение. Так, Федеральный закон «Об общественных объединениях» налагает ответственность «на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством РФ в случае причинения ущерба общественным объединениям». «Решения органов государственной власти, касающиеся организации и деятельности объединений граждан в соответствии со статьей 46 Конституции РФ, могут быть обжалованы в судебном порядке» Об общественных объединениях: федер. закон № 82-ФЗ от 19.05.1995 (в ред. от 14.07.2022) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930..

Требования федерального законодательства относительно участия в общественных организациях для всех лиц определяются наличием дееспособности, наличием возрастного ценза, в ряде случае необходимостью профессиональной деятельности, определенного места жительства, принадлежностью к какой-либо группе или общности людей.

Общественные объединения в соответствии с указанным выше Федеральным законом могут создаваться по инициативе их учредителей (не менее трех физических лиц) Там же.. Религиозное объединение в соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях» - по инициативе его учредителей в составе не менее 10 человек, достигших возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности О свободе совести и религиозных объединениях: федер. закон № 125-ФЗ от 26.09.1997 // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.. Следует отметить, что Венецианская комиссия считает специальное законодательство, касающееся религиозных объединений, не обязательным [2]. В Российской Федерации, учитывая специфику религиозных организаций, в целях реализации конституционного права на свободу совести и вероисповедания такой закон принят. Это было важным еще и с учетом того факта, что действие федерального закона «Об общественных объединениях» не распространяется на религиозные организации Об общественных объединениях: федер. закон № 82-ФЗ от 19.05.1995 (в ред. от 14.07.2022) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. Следовательно, законодательство Российской Федерации о религиозных объединениях, как отмечается в научной литературе, является специализированным [7, с. 237]. Следует отметить, что такая практика правового регулирования организации и деятельности религиозных объединений наблюдается во многих странах мира, где создано и действует специальное законодательство [8].

В Российской Федерации, как и в других странах, в соответствии с доктриной Венецианской комиссии право на объединение не является абсолютным. Оно может быть ограничено на основе ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [8].

Основные ограничения в Российской Федерации налагаются на политические партии. В соответствии с ч. 5 ст. 13 Конституции РФ в России запрещается создание и деятельность общественных объединений, «цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, религиозной или национальной розни» [9].

В Российской Федерации, как и в большинстве стран, «вполне правомерно в соответствии с доктринальными принципами Венецианской комиссии, не уставлены ограничения в создании и деятельности политических партий по причине следования той или иной идеологии» [10]. В Руководящих принципах Венецианской комиссии государствам рекомендовано «не отказывать в регистрации или не распускать политическую партию на том основании, что ее идеология оценивается отрицательно, является непопулярной в стране или неприятной для правительства, в том случае, если такая партия не прибегает к насилию и не угрожает общественному спокойствию или демократическому конституционному строю государства» [2].

Вместе с тем в Российской Федерации, в отличие от Руководящих принципов Венецианской комиссии, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает создавать партии по национальному или религиозному признаку, а также региональные партии О политических партиях: федер. закон № 95-ФЗ от 11.07.2022 // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 15 декабря 2004 г. такие ограничения признал соответствующими Конституции РФ в связи с тем, что создание партий по религиозному или этническому признаку может привести «к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей», что чревато расколом общества на национальнорелигиозные составляющие Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1..

Вторым своим решением от 1 февраля 2015 г. Конституционный Суд РФ признал конституционным ограничение на создание региональных партий, хотя и сделал оговорку, что это ограничение должно носить временный характер По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптеевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан А. В. Артемова и Д. А. Савина: постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 № 18-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 5.. А. В. Ильиных и В. Е. Морозов, анализируя данное решение Конституционного суда РФ, пришли к выводу, что Конституция РФ не содержит прямого запрета на образование и деятельность региональных политических партий [11]. Отсюда - право граждан на объединение в политические партии может быть реализовано и на региональном уровне. Поэтому ограничение федеральным законодателем данного права может носить только временный характер и диктоваться укреплением суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации на современном этапе. объединение свобода венецианский комиссия

Таким образом, Конституция РФ и российское конституционное законодательство в части, касающейся свободы объединений и прав граждан на объединения в общественные организации, в целом выражают доктринальные принципы, разработанные Венецианской комиссией.

Список литературы

1. Общие сведения о Венецианской комиссии // Официальный сайт Венецианской комиссии. URL: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation&lang=RU (дата обращения: 15.10.2022).

2. Joint Guidelines on Freedom of Association. Adopted by the Venice Commission at its 101st Plenary Session (Venice, 12-13 December 2014). Strasbourg, Warsaw, 2014. 97 р.

3. Нудненко Л. А. Конституционно-правовая природа граждан на объединение // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8. С. 14-18.

4. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие. М.: Изд-во МГУ, 1997.

5. Кондрашев А. А. О правовых и «неправовых» законах: критерии отграничения и российская реальность // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 3-8.

6. Комарова В. В. Некоторые вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 49-53.

7. Шахов М. О. Правовые основы деятельности религиозных объединений в Российской Федерации. М.: Изд-во Сретенского монастыря, 2019. 880 с.

8. Афанасьев С. Д. Особенности правового статуса религиозных объединений в России // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 5. С. 20-24.

9. Конституция Российской Федерации (принята всенарод. Голосованием 12.12.1993 с изм., обобр. в ходе общерос. Голосования 01.07.2020) // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/

10. Вершинин А. И. Законодательные ограничения права на объединения в политические партии и их интерпретация в судебных решениях: сравнительно-правовой анализ // Сравнительное конституционное обозрение. 2021. № 2 (141). С. 149-179.

11. Ильиных А. В., Морозов В. Е. Применение норм Конституции Российской Федерации в спорах о статусе политических партий // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2018. № 4. С. 26-37.

References

1. General information about the Venice Commission. Ofitsial'nyy sayt Venetsianskoy komissii = Official site of the Venice Commission. (In Russ.). Available at: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation&lang=RU (accessed 15.10.2022).

2. Joint Guidelines on Freedom of Association. Adopted by the Venice Commission at its 101st Plenary Session (Venice, 12-13 December 2014). Strasbourg, Warsaw, 2014:97.

3. Nudnenko L.A. The constitutional and legal nature of citizens to unite. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law. 2021;(8):14-18. (In Russ.)

4. Voevodin L.D. Yuridicheskiy status lichnosti v Rossii: ucheb. posobie = Legal status of a person in Russia: textbook. Moscow: Izd-vo MGU, 1997. (In Russ.)

5. Kondrashev A.A. On legal and “Non-Legal” laws: Delimitation criteria and Russian reality. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law. 2019;(11):3-8. (In Russ.)

6. Komarova V.V. Some issues of formalizing the legal status of a collective subject in modern Russia. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law. 2015;(9):49-53. (In Russ.)

7. Shakhov M.O. Pravovye osnovy deyatel'nosti religioznykh ob"edineniy v Rossiyskoy Federatsii = Legal basis for the activities of religious associations in the Russian Federation. Moscow: Izd-vo Sretenskogo monastyrya, 2019:880. (In Russ.)

8. Afanas'ev S.D. Features of the legal status of religious associations in Russia. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law. 2020;(5):20-24. (In Russ.)

9. The Constitution of the Russian Federation (adopted by a popular vote on December 12, 1993 with changes during the All-Russian voting of June 1, 2020). ConsultantPlus. (In Russ.). Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/

10. Vershinin A.I. Legislative restrictions on the right to join political parties and their interpretation in court decisions: a comparative legal analysis. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie = Comparative constitutional review. 2021;(2):149-179. (In Russ.)

11. Il'inykh A.V., Morozov V.E. Application of the norms of the constitution of the russian federation in disputes on the status of political parties. Elektronnoe prilozhenie k «Rossiyskomu yuridicheskomu zhurnalu» = Electronic supplement to the Russian Legal Journal. 2018;(4):26-37. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru