Про дотримання стандартів юридичної відповідальності під час організації процесуального порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

Про дотримання стандартів юридичної відповідальності під час організації процесуального порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців

Аніщенко Т.С., к.ю.н.,

заступник начальника Південно-Східного міжрегіонального управління

Міністерство юстиції (м. Дніпро) у Запорізькій області

У статті досліджуються питання організації та забезпечення здійснення процесуального порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та наголошується на необхідності дотримання стандартів юридичної відповідальності для забезпечення конституційного права на захист особи, якою в першу чергу є державний службовець. Пропонується визначення поняття «стандарт юридичної відповідальності», здійнюється аналіз загальних ознак та принципів юридичної відповідальності та пояснюється зв'язок дисциплінарної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності.

Окремо у статті зазначається, що у вивченні особливостей притягненення до дисциплінарної відповіданості державного службовця важливу роль відіграє участь захисника у дисциплінарному провадженні. Розкриваються проблемні аспекти участі адвоката/іншого уповноваженого представника державного службовця (захисника) у процедурі розгляду дисцилінарної справи. Робиться висновок про те, що стан нормативно-правового регулювання питання участі захисника у процедурі дисциплінарного провадження на теперішній час потребує суттєвого покращення, зокрема визначення переліку прав захисника та відповідно внесення змін до чинного законодаства. З урахуванням аналізу юридичної літератури пропонується перелік прав захисника та наголошується на необхідності їх закріплення на законодавчому рівні. Приділяється увага особливостям процедури ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи учасників дисциплінарного процесу, можливості роботи фотокопії матеріалів справи, а також наголошується на прогалинах у законодавстві в питаннях визначення місця та способу ознайомлення, зокрема приводяться приклади налагодження цієї роботи у судових інстанціях і відповідно формулюються висновки щодо необхідності внесення змін до чинного законодавства з питань державної служби в частині здійснення процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця.

Робиться загальний висновок про те, що питання дисциплінарної відповідальності державних службовців протягом тривалого часу досліджувалось як в науковій літературі так і на практиці здебільшого через призму можливостей застосування до винних осіб покарання, його різновидів тощо; практично не розвивався напрямок захисту державного службовця з метою дотримання його конституційних прав, що робило дисциплінарний процес в певному вигляді не достатньо продуктивним.

Ключові слова: дисциплінарна відповідальність, юридична відповідальність, стандарт юридичної відповідальності, державний службовець, дисциплінарне провадження, дисциплінарна справа, адвокат, уповноважений представник.

ON COMPLIANCE WITH STANDARDS OF LEGAL RESPONSIBILITY IN ORGANIZATION OF PROCEDURAL ORDER FOR BRINGING TO DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS

The article examines the issues of organization and ensuring the implementation of the procedural order of bringing civil servants to disciplinary responsibility and emphasizes the need to comply with the standards of legal responsibility to ensure the constitutional right to protection of a person, which is primarily a civil servant. A definition of the concept of "standard of legal responsibility" is offered, an analysis of general features and principles of legal responsibility is made, and the connection between disciplinary responsibility and other types of legal responsibility is explained.

Separately, the article notes that the participation of a defense attorney in disciplinary proceedings plays an important role in studying the specifics of bringing a civil servant to disciplinary responsibility. Problematic aspects of the participation of a lawyer/other authorized representative of a civil servant (defender) in the procedure of consideration of a disciplinary case are revealed. It is concluded that the state of legal regulation of the issue of the participation of the defense attorney in the disciplinary proceedings currently requires significant improvement. A list of the defender's rights is offered and the need to enshrine them at the legislative level is emphasized. Attention is paid to the peculiarities of the procedure for familiarization with the materials of the disciplinary case of the participants in the disciplinary process, the possibility of making photocopies of the case materials, the gaps in the legislation in matters of determining the place and method of familiarization are emphasized, and examples of the adjustment of this work in the courts are given. Conclusions on the need to make changes to the legislation regarding the implementation of the procedure for bringing a civil servant to disciplinary responsibility are formulated.

A general conclusion is made that the issue of disciplinary responsibility of civil servants has been studied for a long time both in scientific literature and in practice mostly through the prism of the possibilities of applying punishment to guilty persons, its varieties, etc.; the direction of protection of the civil servant with the aim of observing his constitutional rights was practically not developed, which made the disciplinary process in a certain way not sufficiently productive.

Key words: disciplinary responsibility, legal responsibility, standard of legal responsibility, civil servant, disciplinary proceeding, disciplinary case, lawyer, authorized representative.

Постановка проблеми

юридична відповідальність державний службовець

Важливою ознакою сучасного правового суспільства є те, що державою гарантується настання відповідальності для одного суб'єкта, у разі вчинення ним певних дій/бездіяльності по відношенню до іншого суб'єкта, якщо за наслідками таких дій/бездіяльності порушується одне з прав, гарантованих

Конституцією України або іншими нормативно-правовими актами. Така гарантія цілком логічно випливає із змісту ст. 55 Конституції України, відповідно до якої кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [1]. Варто зазначити, що можливості захисту прав особи визначені не лише в національному законодавстві, а також і міжнародними нормативно-правовими актами, згоду на обов'язковість яких надала Україна. Так, наприклад, право громадян на судовий захист закріплено у статті 10 Загаль-ної декларації прав людини: «Кожна людина, для визна-чення її прав і обовязків і для встановлення обґрунтова-ності пре'явленого їй кримінального обвинувачення, має право, на основі повної рівності, на те, щоб її справа була розглянута прилюдно і з додержавнням усіх вимог спра-ведливості незалежним і безстороній судом» [2]. Відтак, можемо говорити про таку категорію як «юридична від-повідальність», оскільки відновлення порушених прав має відбуватись у правовому полі, а це означає, що така процедура повинна мати виключно юридичний характер. Принагідно зазначимо, що юридична відповідальність є важливою категорією не лише для загального добробуту суспільства, юридичних і физичних осіб, а є одним із еле-ментів проходження публічної (державної) служби, і тому є надзвичайно важливим розуміти зміст дисциплінарної відповідальності, як одного з видів юридичної відпові-дальності.

Метою цієї статті є дослідження теоретико-правових питань сутності дисциплнарної відповідальності державних службовців через призму стандартів юридичної від-повідальності. Інтерес до цієї теми не є випадковим, адже він містить багато питань як теоретичного так і практич-ного характеру, оскільки дисциплінарна відповідальність державного службовця, як один з видів юридичної відпо-відальності, на наше переконання, має бути сформована за тими ж загальними стандартами, як і решта видів відпо-відальності: конституційної, кримінальної, адміністратив-ної чи цивільної. Але, на жаль, на практиці це відбувається часто інакше, тому в рамках цієї статті буде визначено певні проблемні питання в цьому напрямку та запропоно-вано шляхи їх вирішення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Варто зауважити, що у юридичній науковій літературі питання юридичної відповідальності у своїх роботах досліджували такі вітизняні вчені як Н.А. Берлач, О.В. Іваненко, В.А. Колпаков, А.Т. Комзюк, М.Б. Мироненко, І.А. Сердюк та ін. Питанням дисциплінарної відповідальності публічних (державних) службовців приділяли увагу у своїх роботах Л.Р. Біла-Тіунова, М.І. Іншин, С.В. Ківалов, Л.М. Корнута, Т.О. Коломоєць, О.Д.Новак, та ін. Однак, не зважаючи на те, що провідні українські вчені вивчають питання юридич-ної та дисциплінарної відповідальності в діяльності публіч-них службовців, маємо зауважити, що розуміння сутності інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців все ще залишається дискусійним, і безперечно на теперішній час існує нагальна потреба у дослідженні особливостей дисциплінарної відповідальності державних службовців, як виду юридичної відповідальності.

Виклад основного матеріалу

Наведені вище тези ста-новлять науковий і практичний інтерес, оскільки на тепе-рішній час, незважаючи на наявність спеціального законо-давства, зокрема Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII [3] (далі-Закон № 889) та Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 № 1039 (далі - Постанова № 1039) [4], якими регулюється процес притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця, останні все ж не дають відповіді на низку важливих питань, серед яких нами виділено наступні:

- визначення правового статусу адвоката/іншого упо-вноваженого представника у дисциплінарному провадженні (далі - захисника);

- врегулювання питання ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи державного службовця та його захисника.

Ми впевнені, що вирішення поставлених питань значно покращить дотримання прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення та сприятиме досягненню загальної мети дисциплінарного провадження - встановленню факту вчинення дисциплінарного проступку, а також вини державного службовця.

Про стандарти юридичної відповідальності як ознаку належного функціонування кожного з видів відповідальності.

Перш ніж розпочати детальний розгляд кожного із визначених нами питань, зупинемось на понятті «стандарт юридичної відповідальності» та покажемо його важливість для процедури дисциплінарного провадження. Принагідно зазначимо, що на законодавчому рівні визначення цього поняття наразі відсутнє, однак у Академічному тлумачному словнику знаходимо визначення слову «стан-дарт» - як єдина типова форма організації, проведення, здійснення чого-небудь [5]. У Законі України «Про стан-дартизацію» від 5 червня 2014 року № 1315-VII дається наступне визначення слову «стандарт» - нормативний документ, заснований на консенсусі, прийнятий визнаним органом, що встановлює для загального і неодноразового використання правила, настанови або характеристики щодо діяльності чи її результатів, та спрямований на досягнення оптимального ступеня впорядкованості в певній сфері [6]. У юридичній енциклопедії зазначається, що слово «стандарт» походить від англ. standart - норма, зразок, модель; документ, що встановлює для загального і багаторазового застосування правила, загальні принципи або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, з метою досягнення оптимального ступеня впорядкованості у певній галузі [7, с. 342]. Цілком логічним виглядає висновок, що робить у своєму дисер-таційному дослідженні Д. П. Мартиновський вважаючи, що завдяки стандартизації сьогодні можна говорити про довіру між державами та людьми, бо вона створює міцну основу для взаємодії завдяки передбачуваності, повторюваності й чітко визначеному порядку дій, що є вкрай важливим у забезпеченні міжнародного миру та міжнародної безпеки [8, с. 29]. Щодо практичного юридичного застосування категорії «стандарт», то зазвичай про неї йдеться у сфері правової діяльності через зміст міжнародних нормативно-правових актів. У якості прикладу згадаємо Загальну декларацію прав людини [9] та Віденську декларацію і Програму дій від 25 червня 1993 року [10]. У ст. 83 Віденської декларації міститься припис урядам - зміцнити національні структури, інститути й органи суспільства, які відіграють певну роль у справі заохочення та захисту прав людини та водночас імплементувати в законодавстві міжнародні стандарти прав людини [11, с. 125]. Наведений приклад додатково підтверджує важливість піднятого питання, оскільки заохочення та покарання є двома невід'ємними елементами проходження публічної (державної) служби, а відтак, з боку державних інституцій має бути дотримано стандарти здійснення цих процедур для належного забезпечення функціонування системи державної служби в органі публічної влади. Цілком логіч-ним виглядає твердження, що процеси, які відбуваються в межах різних видів юридичної відповідальності (серед яких традиційно виділяють конституційну, адміністративну, кримінальну, цивільно-правову, дисциплінарну, матеріальну [12, с. 336]), мають відповідати певним загальним стандартам, тобто мати типову форму і зміст. На нашу думку такі стандарти мають складатись із сукуп-ності ознак та принципів юридичної відповідальності та особливостей процесуального оформлення процедури відповідальності. Принагідно відмітимо, що на сьогод-нішній день на сторінках юридичної літератури немає єдиної усталеної класифікації ознак юридичної відпові-дальності, однак, на нашу думку, цілком слушною виглядає класифікація, запропонована авторами підручника за загальною редакцією Ю.А. Ведєрнікова, згідно якої до ознак юридичної відповідальності відносять:

1) підставою настання юридичної відповідальності є факт вчинення правопорушення;

2) юридична відповідальность виражається в юри-дичному обов'язку правопорушника зазнати позбавлення певних цінностей, що йому належали;

3) здійснюється в межах правовідносин добровільно або за рішенням судового чи іншого юрисдикційного органу;

4) заходи державно-владного впливу, як її вияв, засто-совуються в процедурно-процесуальному порядку;

5) є негативною реакцією держави на правопорушення та суб'єкта, винного у його вчиненні;

6) є юридичним фактом і породжує юридичні наслідки (наприклад, судимість) [13, с. 335].

Відповідність дисциплінарної відповідальності наве-деним вище ознакам юридичної відповідальності важко заперечити, однак, вважаємо, що кілька прикладів додат-ково підкреслять наведену тезу. Наприклад, до однієї з ознак юридичної відповідальності відносять те, що заходи державно-владного впливу, як її вияв, застосовуються в процедурно-процесуальному порядку. На відповідність цій ознаці зазначимо, що у прийнятому Законі України «Про державну службу», на жаль, не було деталізовано процедурно-процесуальний порядок розгляду питань дисциплінарної відповідальності, однак з плином часу ситутація загалом покращилась завдяки прийняттю Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1039, де визначалась процедура здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців [14], отже говоримо про наявність процедурно-процесуального порядку.

Ще однією важливою ознакою як юридичної так і дис-циплінарної відповідальності є факт вчинення правопору-шення. Ця ознака щодо дисциплінарної відповідальності визначається через положення ч. 1 ст. 65 Закону: «Підста-вою для притягнення державного службовця до дисциплі-нарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або нена-лежному виконанні державним службовцем своїх посадо-вих обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення» [15].

Звертаючи далі увагу на принципи юридичної відпо-відальності, зауважимо, що вітчизняні науковці зазначають про необхідність надання характеристики принципам, враховуючи різноманітні методологічні підходи, методи наукового пізнання, що надасть можливість поглибити їх зміст, відкрити нові важелі для упорядкування суспільного життя [16]. В цілому підтримуючи наведену тезу, зупинемось на класифікації принципів юридичної відпо-відальності, запропонованій О.Ф.Скакун, згідно якої юри-дична відповідальність грунтується на принципах:

1) законності - настає за діяння, передбачені законом; застосовується в суворій відповідності з визначеним зако-ном порядком; припускає наявність складу правопору-шення (тобто наявність протиправного, винного діяння); настає лише перед передбаченими законом компетентними органами; припускає конституційність закону, що встановлює міру відповідальності.

2) обґрунтованості - виражається в установленні самого факту вчиненого правопорушником протиправного діяння як об'єктивної істини; встановленні інших юридичне значущих фактів, пов'язаних з висновками про факт і суб'єкта правопорушення;

3) доцільності - полягає у відповідності обраного заходу впливу на правопорушника цілям юридичної відпо-відальності (захистити правопорядок, виховати поважне ставлення до права).

4) невідворотності - полягає в неминучості настання відповідальності правопорушника; оперативності засто-сування заходів відповідальності за вчинені правопо-рушення; професіоналізмі і добросовісності діяльності правоохоронних органів; ефективності заходів, застосову-ваних до правопорушників;

5) своєчасності - означає можливість притягнення правопорушника до відповідальності протягом строку давності, тобто проміжку часу, не занадто віддаленого від факту правопорушення.

6) справедливості - кримінальне покарання не вста-новлюється за проступки; при встановленні заходів пока-рання і стягнення не повинно принижуватися людська гідність; зворотної дії в часі не має закон, що встановлює відповідальність або посилює (але не пом'якшує) її; за одне правопорушення встановлюється тільке одне покарання [17, с. 433-434].

Наведена класифікація є однією із багатьох пред-ставлених на сторінках наукової літератури, однак, на наш погляд вона цілком слушно підкреслює особливості дисциплінарної відповідальності. Так, наприклад, відпо-відно до принципу невідворотності, ефективність заходів, застосовуваних до правопорушників виражається у тому, що чинним законодавством передбачені різновиди дис- ципланарних стягнень (покарань), які можна застосувати до державного службовця (ч.1 ст.66 Закону), а це означає, що вид покарання має відповідати вчиненому проступку (ч. 1 ст. 67 Закону), і лише у деяких обмежених випадках законодавець допускає можливість вибору виду покарання, з більш суворого, до більш мякого (ч. 2, ч. 3. ст. 66 Закону) [18]. Іншим прикладом може стати дотримання принципу справедливості, відповідно до п. 7 ст. 66 Закону за кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

З урахуванням наведеного можна зробити проміжний висновок, що відповідність загальним ознакам та принци-пам юридичної відповідальності в повному обсязі властива дисциплінарній відповідальності, що в свою чергу доводить, що досліджуваний нами вид відповідальності є рівним серед інших видів відповідальності, а відтак повинен має спільні з ними загальні ознаки, принципи та відповідно і стандарти. Підсумовуючи наведене, пропо-нуємо «стандарт юридичної відповідальності» визначати як узагальнені правила організації процесуально-проце-дурного порядку, засновані на загальних ознаках та прин-ципах юридичної відповідальності, метою яких є дотри-мання законності, повноти розгляду та об'єктивності прийнятого рішення по справі.

Визначення правового статусу адвоката/іншого упо-вноваженого представника в процесі здійснення дисци-плінарного провадження (далі-захисника).

У вивченні особливостей притягненення до дисци-плінарної відповіданості державного службовця важливу роль відіграє участь захисника у дисциплінарному прова-дженні. Дослідження цього питання варто розпочати з тези про те, що відповідно до ст. 59 Конституції України кожен має право на професійну правничу допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав [19]. Пози-цію щодо офіційного тлумачення змісту ст. 59 Конституції України висловив у своєму рішення і Коституційний суд України, зазначивши, що конституційне право кожного на правову допомогу за своєю суттю є гарантією реалізації, захисту та охорони інших прав і свобод людини і гро-мадянина, і в цьому полягає його соціальна значимість. Серед функцій такого права у суспільстві слід окремо виділити превентивну, яка не тільки сприяє правомірному здійсненню особою своїх прав і свобод, а й, насамперед, спрямована на попередження можливих порушень чи незаконних обмежень прав і свобод людини і громадянина з боку органів державної влади, органів місцевого само-врядування, їх посадових і службових осіб [20]. З наведе-ного стає цілком зрозумілим, що держава завдяки участі захистника має забезпечити рівні можливості для обох сторін у процессі, зокрема і у дисциплінарному.

Аналіз чинного законодавства про державну службу дозволяє зробити висновок, що участь адвоката/іншого уповноваженого представника є безперечним досягненням чинного Закону, оскільки у попередній редакції Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII [21] така опція була відсутня взагалі. Питання дисциплінарної відповідальності державного службовця регулювались лише однією статтею, в якій містилась від- силочна норма до Кодексу законів про працю України. З наведеного є логічним, що представлення інтересів і від-повідно захист під час здійснення дисциплінарного про-вадження було покладене виключно на самого державного службовця. Участь адвоката відповідно до чинного законо-давства про працю передбачалась лише у випадку розгляду питання розірвання трудового договору з ініціативи робо-тодавця за попередньою згодою виборного органу пер-винної профспілкової організації (профспілкового пред-ставника) з певних підстав, наприклад у випадку вчинення працівником, який виконує виховні функції, аморального проступку, не сумісного з продовженням даної роботи [22]. Завдяки наведеному можемо припустити, що така ситуація очевидно сприяла обмеженню коституційного права державного службовця на правничу допомогу та фактично призводила до порушення принципу змагальності, про який йдеться у Рекомендації № R (2000) 6 Комітету міністрів державам-членам про статус публічних службовців у Європі [23] та відповідно до п. 14 якої державні посадові особи несуть відповідальність за виконання покладених на них завдань. Невиконання державними посадовими осо-бами своїх обов'язків, будь то умисно або через недбалість з їхнього боку, може призвести до порушення дисциплінар-ного провадження. В цьому випадку дисциплінарний роз-гляд має носити змагальний характер, і зацікавлені поса-дові особи повинні мати право на допомогу представника за своїм вибором. Дисциплінарне стягнення має бути вста-новлено законом. Державні посадові особи повинні мати засоби правового захисту від дисциплінарних стягнень [24]. Однак, за діючим законодавством попередніх років, участь адвоката ставала можливою лише на стадії судового розгляду справи. Ситуацію було змінено лише у 2015 році. Разом з тим, на теперішній час, участь адвоката/іншого уповноваженого представника (захисника) на стадії розгляду дисциплінарної справи у державному органі, фактично здебільшого залишається декларативною. Наведене підтверджується наступним: на рівні Закону, відповідне право державного службовця закріплене у п.7 ст. 74, де зазначається, що державний службовець може користуватися правовою допомогою адвоката або іншого уповноваженого ним представника. Така ж норма Порядку № 1039 дублює наведене вище положення, зокрема п. 31 останнього передбачає, що державний службовець має право користуватися правовою допомогою адвоката або іншого уповноваженого ним представника. Однак, варто зауважити, що з моменту набрання чинності Законом України «Про державну службу» у 2015 році, Національним агентством України з питань державної служби, як спеціально уповноваженим органом [25], не висвітлено жодного роз'яснення щодо особливостей участі адвоката/іншого уповноваженого представника у процедурі дисциплінарного провадження, хоча по іншим аспектам здійснення дисциплінарного провадження відповідні роз'яснення переіодично видаються [26]. Можливо зауважити, що ситуація все ж не виглядає зовсім тотальною, зокрема у 2017 році Національним агенством України з питань державної служби спільно з Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу було видано Практичний посібник для керівників служб управління персоналом (далі - Посібник), у якому за мету ставилось надання методичної допомоги у сфері державної служби з питань, пов'язаних із притягненням до дисциплінарної відповідальності державного службовця [27]. Проте, на жаль, і на сторінках цього посібника рекомендації щодо участі адвоката/іншого уповноваженого представника у дисциплінарному провадженні відсутні. Принагідно зазначимо, що Порядок здійснення дисциплінарного провадження був прийнятий лише через 4 роки після прийняття Закону України «Про державну службу» - у 2019 році, однак другого видання Посібника видано також не було. (За інформацією, наданою Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу у серпні 2022 року, у відповідь на запит про надання публічної інформації щодо другого видання Посібника зазнається, що найблищим часом не заплановано випуск нової редакції посібника «Дисциплі-нарна відповідальність державних службовців» - прим. автора.) Таким чином, можемо зробити проміжний висно-вок про те, що стан нормативно-правового регулювання питання участі захисника у процедурі дисциплінарного провадження на теперішній час потребує суттєвого покра-щення, зокрема визначення переліку прав захисника та відповідно внесення змін до Порядку № 1039. Принагідно відмітимо, що на сторінках юридичної літератури нами раніше вже висловлювалась позиція про необхідність прийняття спеціального нормативно-правового акта, яким будуть регулюватись питання дисциплінарної відповідаль-ності державних службовців [28, с. 81]. Однак, на жаль, поки це питання не викликало належної уваги з боку упо-вноважених осіб.

З урахуванням наведеного, для встановлення особли-востей статусу адвоката/іншого уповноваженого пред-ставника, звернемось до положень Конституції України та спеціального законодавства у зазначеній галузі. Так, відповідно до ст. 131-2 Конституції України засади органі-зації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначаються законом [29]. Таким законодавчим актом є Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 від 5076-VI (далі - Закон № 5076) [30], яким визначаються правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні і відповідно до ст.6 якого адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою відповідно до рівня, визначеного згідно із Законом України «Про забез-печення функціонування української мови як державної», має стаж роботи в галузі права не менше двох років, склала кваліфікаційний іспит, пройшла стажування (крім випадків, встановлених цим Законом), склала присягу адвоката України та отримала свідоцтво про право на заняття адво-катською діяльністю. Якщо з визначенням поняття «адво-кат» не виникає питання, і спеціальним законом встанов-лено, які документи мають бути представлені адвокатом для здійснення адвокатської діяльності (ст. 26 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» [31]), то щодо участі «іншого уповноваженого представника» ситуація потребує додаткового вивчення, оскільки на рівні спеціального законодаства про державну службу не зро-блено жодних пояснень або уточнень стосовно визначення особливостей правого статусу такої особи. Для надання відповіді на позначені питання маємо звернутись до поло-жень Цивільного та Цивільного процесуального кодексів України. Відповідно до ст.ст. 237, 244 Цивільного кодексу України представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов'язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє. Представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавств. Представництво, яке грунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю [32]. Варто зазначити, що інших вимог щодо освіти, кваліфікації або фаху особи представника чинне законодавство на теперішній час не містить. Однак, з урахуванням змісту ст. 30 Цивільного кодексу України [33] та ст.ст. 47, 60 Цивільного процесуального кодексу України [34] очевидним є те, що представником має бути особа, яка досягла повноліття, має цивільну дієздатність. Таким чином «інший уповноважений представник» дер-жавного службовця може бути будь-якою повнолітньою особою, яка має цивільну дієздатнітсь та якій державний службовець згідно договору надать право на представлення його інтересів під час здійснення дисциплінарного провадження. І відповідно дисциплінарною комісією не може бути відмовлено в участі такого представника у засі-данні по дисциплінарній справі та не можуть вимагатись інші документи для посвідчення повноважень. Наведена теза набуває додаткової актуальності у зв'язку з тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2022 р. № 873 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 р. № 243 і від 4 грудня 2019 р. № 1039» внесено зміни до Порядку здійснення дисциплінарного провадження та надана можливість ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи в паперовій або електронній формі державному службовцю та/або уповноваженому ним представнику за їх письмовою заявою. До такої заяви мають додаватись копії документів, що посвідчують особу, а також підтверджують повноваження відповідно до законодавства - у разі подання заяви представником, уповноваженим державним службовцем [35]. Окремо зазначено, що матеріали дисциплінарної справи надаються для ознайомлення після перевірки таких документів. З наведеного можна зробити висновок про те, що відсутність розуміння правового статусу захисника і відповідно його визначення на законодавчому рівні, цілком може створити перешкоди для реалізації державним службовцем свого права на захист.

Наступним важливим аспектом участі у дисциплінарному провадженні адвоката/іншого уповноваженого представника є з'ясування кола прав та меж повноважень. Для опрацювання цього питання необхідно застосувати аналогію закону [36], оскільки в чинному Законі № 889 та Порядку № 1039 відсутні положення про права адвоката/іншого уповноваженого представника, як учасників дисциплінарного процесу. Відповідно до п.6 ч.1 ст.19 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», одним з видів адвокатської діяльності є представництво інтересів фізичних і юридичних осіб у судах під час здійснення цивільного, господарського, адміністративного та конституційного судочинства, а також в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами [37]. Чинним законодавством термін «представництво» визначається як вид адвокатської діяльності, що полягає в забезпеченні реалізації прав і обов'язків клієнта в цивільному, господарському, адміністративному та конституційному судочинстві, в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами, прав і обов'язків потерпілого під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також прав і обов'язків потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача у кримінальному провадженні. Відповідно до ст.64 Цильного процесуального кодексу України представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов'язки [38]. Таким чином, з урахуванням наведеного та за результами аналізу норм чинного законодавства [39; 40; 41] і наукової літератури [42, с. 68; 43, с. 162] нами пропонується наступна класифікація прав адвоката/іншого уповноваженого представника:

- бути присутнім на засіданні дисциплінарної комісії;

- знайомитися з матеріалами дисциплінарної справи, а також на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення дисциплінарного стягнення;

- складати заяви, скарги, заявляти клопотання про необхідність одержання і долучення до матеріалів дисциплінарної справи нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, яким можуть бути відомі обставини справи, а також інші правові документи та подавати їх у встановленому законом порядку

- звертатися з адвокатськими запитами та запитами уповноваженої особи, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб);

- доповідати клопотання та скарги під час засідання дисциплінарної комісії і одержувати на них письмові мотивовані відповіді;

- бути присутнім під час розгляду своїх клопотань і скарг на засіданнях дисциплінарної комісії та давати пояснення щодо суті клопотань і скарг;

- застосовувати технічні засоби, у тому числі для копіювання матеріалів справи, по якій здійснюється захист або представництво, фіксувати хід дисциплінарного засідання в порядку, передбаченому законом;

- посвідчувати копії документів у справах, крім випадків, якщо законом установлено інший обов'язковий спосіб посвідчення копій документів;

- одержувати письмові висновки фахівців, експертів з питань, що потребують спеціальних знань.

Запропонований перелік є однією з перших спроб висвітлити питання участі захисника на сторінках юридичної літератури, оскільки сама участь таких осіб у дисциплінарному провадженні на стадії розгляду справи дисциплніарною комісією у державному органі на теперішній час є рідкістю. Це відбувається з різних причин, частково тому, що державні службовці морально і психологічно не готові захищати свої права та все ще у своїй більшості перебувають у перманентному стані «феодального рабовласництва», коли робітник не мав права голосу і у будь-якій ситуації визнавався винним. Інша причина - відсутність належного нормативно-правового регулювання цього питання, і фактично таким чином «блокування» права державного службовця на захист.

Ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи державного службовця та його захисника.

Процедура ознайомлення державного службовця та його захисника з дисциплінарною справою відповідно до чинного законодавства регулюється кількома нормативно-правовими актами.

В першу чергу положеннями Закону України «Про державну службу», згідно зі ст.76 якого, державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи [44].

Відповідно до п.31 Порядку здійснення дисциплнарного провадження, державний службовець має право знайомитися з матеріалами дисциплінарної справи відповідно до статті 76 Закону, у тому числі в установленому законом порядку запитувати та отримувати відповідні документи, їх копії [45]. Варто наголосити, що останніми змінами, що відбулись у серпні цього року, до Порядку № 1039 вперше внесене додаткове право на ознайомлення з матеріалами справи і уповноваженому представнику державного службовця (розуміємо під поняттям «уповноважений представник» і адвоката також, який дивним чином зник з тексту змін до Постанови № 1039 - прим. автора) і навіть визначено два способи такого ознайомлення - у паперовій або електронній формі [46].

І нарешті, згідно з вимогами п. 6 Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби 03.03.2016 № 49 [47] (далі - Порядок №49), державний службовець, щодо якого здійснюється дисциплінарне провадження, має право доступу до інформації про нього, яка збирається та зберігається, в тому числі має право в будь-який час знайомитись із дисциплінарною справою, робити з неї виписки, давати письмові пояснення, надавати відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються, а також порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів. Для ознайомлення із матеріалами дисциплінарної справи державний службовець письмово звертається до секретаря дисциплінарної комісії, який повідомляє про таке ознайомлення голову цієї дисциплінарної комісії [48].

На перший погляд все виглядає зрозумілим, однак на практиці виникають питання, які потребують вирішення, зокрема щодо часу і місця для ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та можливості робити копії з матеріалів справи. Важливість цього питання тісно пов'язана із одного боку із правом на захист, гарантованим Конституцією України [49], а з іншого - з тим, що це питання і дотепер не знаходить належного відображення в нормативно-правових актах, якими регулюється діяльність дисциплінарних комісій. Так, наприклад, такі норми відсутні в Положенні про дисциплінарну комісію приватних виконавців [50], Положенні про дисциплінарну комісію Держгеокадастру з розгляду дисциплінарних справ [51]та Положенні про дисциплінарні комісії в Національній поліції України [52]. До наведеного переліку прикладів нещодавно цілком можливо було віднести і Порядок здійснення дисциплінарного провадження № 1039, однак зміни, що відбулись у серпня 2022 року зрушили нарешті це питання з місця, але додані норми все ще не дають відповіді на всі практичні питання: зокрема передбачено, що ознайомлення здійснюється в робочий час у приміщенні відповідного державного органу, призначеному для проведення прийому громадян, та у присутності працівників, відповідальних за ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справ [53]. Однак, з наведеного, одразу ж виникає суто логічне і практичне питання - як забезпечити право на ознайомлення державного службовця у будь-який час із дисциплінарною справою, якщо приміщення, призначене для прийому громадян має інше призначення, і відповідно має використовуватись виключно для визначених цілей - прийому громадян керівником державного органу за встановленим графіком. І що робитиме працівник, відповідальний за ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи, у разі коли прийом громадян співпаде з бажанням державного службовця чи його представника ознайомитись із справою.

На противагу наведеному, у якості позитивного прикладу, можна привести положення Інструкції з діловодства в місцевих та апеляційних судах України, де чітко визначено, що ознайомлення з матеріалами справи (кримінального провадження) проводиться виключно у приміщенні суду, у визначеному наказом голови суду місці, протягом усього робочого часу суду та в присутності працівника апарату суду [54]. Тобто, як бачимо, це та багато інших питань за іншими видами юридичної відповідальності вже врегульовані на різних рівнях чинного законодавства і учасники процесу не мають необхідності відволікатись на них, а можуть зосередити свою увагу та знання на своїх основних обов'язках та вирішенні справи по суті.

Іншим прикладом недосконалості прийнятих змін є те, що матеріали дисциплінарної справи надаються уповноваженому представнику державного службовця для ознайомлення після перевірки копій документів, що мають додаватись ним до заяви про ознайомлення для підтвердження повноважень [55]. Відразу назвемо проблемні аспекти, з якими вірогідно стикнуться зацікавлені особи: по-перше, не є зрозумілим на чиє ім'я має бути написана така заява. Оскільки, відповідно до вимог Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами - державний службовець має звертатись до секретаря дисциплінарної комісії із заявою, однак в цього випадку мова йде виключно про державного службовця , а оскільки норми Порядку здійснення дисциплінарного провадження та Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами не приведені у відповідність - питання залишається відкритим. По-друге, у наведеній нормі не визначено, протягом якого часу має бути здійснена така перевірка і відповідно ким? Дисциплінарною комісією чи секретарем? Така невизначеність цілком можливо призведе до виникнення непорозумінь між учасниками дисциплінарного провадження та відповідно ускладнить його проведення.

Наведене свідчить про недостатню увагу з боку законодавця до порушеного питання, хоча таке право передбачене в процесах по іншим видам юридичної відповідальності, що цілком відповідає нашому твердженню про необхідність дотримання стандартів юридичної відповідальності незалежно від її виду. Позицію щодо важливості забезпечення ознайомлення особи з матеріалами справи також висловив у своєму рішенні Коституційний суд України у справі від 18 січня 2012 року № 1-4/2012, зазначивши, що право обвинуваченого на ознайомлення із матеріалами справи та право на отримання інформації про закінчення розслідування у кримінальній справі є складовими конституційного права на захист. Конституційний Суд України вважає, що вимоги статті 218 Кримінально-процемуального кодексу України (редакція втратила чинність на підставі Кодексу від 13.04.2012 - примітка автора) узгоджуються з практикою Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд) та з підпунктом «Ь» пункту 3 статті 6 Конвенції, відповідно до якого кожен обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має право мати час і можливості для підготовки свого захисту. Як зауважив Європейський суд, підпункт «b» пункту 3 статті 6 Конвенції гарантує обвинуваченому «мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту», а це означає, що така підготовка охоплює все, що є «необхідним» для підготовки розгляду справи судом. Крім того, можливості, доступні кожному, хто обвинувачується у вчиненні кримінального правопорушення, мають включати ознайомлення - для цілей підготовки свого захисту - з результатами розслідувань, які проводилися протягом усього провадження у справі. Однак питання адекватності часу і можливостей, наданих обвинуваченому, слід вирішувати в контексті обставин кожної конкретної справи (рішення від 21 жовтня 2010 року у справі «Корнєв і Карпенко проти України»). Так, у рішенні від 18 лютого 2010 року у справі «Гаважук проти України» Європейський суд визнав, що можливість обвинуваченого ознайомитися з матеріалами справи протягом п'яти днів є достатнім часом у цій справі в розумінні підпункту «b» пункту 3 статті 6 Конвенції [56].

Питання ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи тісно пов'язане і з таким аспектом як надання можливості державному службовцю та його захиснику робити копії з матеріалів справи. З цього приводу варто зазначити, що це питання раніше знайшло своє відображення у нормативно-правових актах різних органів, зокрема в Інструкції з діловодства в місцевих та апеляційних судах України, затвердженій наказом Державної судової адміністрації України 20.08.2019 № 814 (далі - Інструкція № 814), чітко зазначено, що особи під час ознайомлення з матеріалами судових справ можуть робити з них виписки та копії відповідно до вимог законодавства [57]. У якості прикладу організації процесу ознайомлення з дотриманням всіх правових аспектів можна навести практику, запроваджену у Сьомому апеляційному адміністративному суді м. Вінниця, де є спеціально обладнана кімната для ознайомлення з матеріалами справи. Особи під час ознайомлення з матеріалами справ можуть робити з них виписки та копії відповідно до вимог законодавства [58]. Відповідне право державні службовці та їх захисники отримали лише у серпні 2022 року, хоча з цього приводу знову необхідно звернути увагу на те, що залишаються неунормованими положення Порядку здійснення дисциплінарного провадження та Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами.

У якості позитиву щодо змін, які відбулись завдяки прийняттю постанови Кабінету Міністрів України від 05.08.2022 № 2022 № 873, необхідно відмітити право на ознайомлення з матеріалами справи як державному службовцю, так і його адвокату/іншому уповноваженому представнику. Варто зазначити, що на противагу іншим видам юридичної відповідальності, у жодному з нормативно-правових актів, що регулюють питання дисциплінарної відповідальності така можливість до цього часу не була передбачена. Вважаємо, що наведене порушувало принцип дотримання стандартів юридичної відповідальності та створювало додаткові підстави для обмеження права державного службовця на захист, оскільки адвокат/інший уповноважений представник маючи належний рівень кваліфікації в юридичних питаннях, завдяки ознайомленню з матеріалами справи може сформувати належну правову позицію для представлення інтересів свого клієнта. Доцільно зазначити, що можливість ознайомлення з матеріалами справи захисника на теперішній час вже передбачена нормами ст. 221 Кримінального процесуального кодексу України від 13 квітня 2012 року №№ 4651-VI [59]та пп.1.ч.3.ст.44 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV [60], а також в п.1 Р.Х Інструкції № 814, зазначається, що справи (матеріали кримінального провадження) видаються для ознайомлення адвокатам, які беруть участь у розгляді справ (після пред'явлення документа, що посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги, зокрема: посвідчення адвоката, договору про надання правової допомоги; довіреності; ордера; доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги) [61].

Висновки

Таким чином, враховуючи викладене вище, а також здійснений аналіз норм чинного законодавства з питань державної служби та інших галузей права, можна зробити наступні загальні висновки:

- питання дисциплінарної відповідальності державних службовців протягом тривалого часу досліджувалось як в науковій літературі так і на практиці здебільшого через призму можливостей застосування до винних осіб покарання, його різновидів тощо; практично не розвивався напрямок захисту державного службовця з метою дотримання його конституційних прав, що робило дисциплінарний процес в певному вигляді не достатньо продуктивним;

- норми чинного законодавства з питань дисциплінарної відповідальності мають бути переглянуті в частині здійснення процесуального порядку притягнення до відповідальності державних службовців та сформовані з дотриманням стандартів юридичної відповідальності, з метою їх спрямування на досягнення оптимального ступеня упорядкованості, оскільки дисциплінарна відповідальність є одним з видів юридичної відповідальності;

- потребують внесення змін та приведення у відповідність Порядок здійснення дисциплінарного провадження та Порядок обліку та роботи з дисциплінарними справами, в яких необхідно детально визначити порядок ознайомлення з матеріалими справи, а також деталізувати процедуру визначення місця ознайомлення з дисциплінарною справою;

- необхідним є внесення змін до Порядку здійснення дисциплінарного провадження та визначення в ньому окремої норми щодо прав адвоката /іншого уповноваженого представника у процесі здійснення дисциплінарного провадження.

ЛІТЕРАТУРА

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 30. С. 141.

2. Загальна декларація прав людини від 10.12.1948. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/995_015.

3. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 р. № 889-VNI. Офіційний вісник України. 2016. № 3. Ст. 149.

4. Про затвердження Порядку здійснення дисциплінарного провадження: постанова Кабінет Міністрів України від 04.12.2019 № 1039. Офіційний вісник України. 2019. № 100, стор. 57.

5. Академічний тлумачний словник української мови. Онлайн версія академічного тлумачного «Словника української мови» в 11 томах (1970-1980). Т.9. стор. 644 URL:http://sum.in.ua/s/standart.

6. Про стандартизацію : Закон України від 05.06.2014 року № 1315-VII Офіційний вісник України. 2014.№ 54, стор. 32.

7. Стандарт. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. К.: «Українська енциклопедія», 1998-2004. Т 5: П-С., 2003., 614 с., С. 342.

8. Мартиновський Д.П. Міжнародні правові стандарти в конституційному праві України. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» (081 - право). - Національний авіаційний університет. - Київ, 2020., 238 с., С. 29.

9. Загальна декларація прав людини від 10.12.1948. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/995_015.

10. Віденська декларація та Програма дій, схвалені на Всесвітній конференції з прав людини 25 червня 1993 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/995_504.

11. Деркач А. Міжнародно-правові стандарти захисту прав людини та їх відображення в Конституції України. Конституційне право. 2019. № 8, с.124-127 С.125.

12. Теорія держави і права : підруч. / кол. авт. ; кер. авт. кол. Ю.А. Ведєрніков. - 3-є вид. перероб. і допов. - Дніпро : ДДУВС; Ліра ЛТД. - 2016. - 480 с., С.336.

13. Теорія держави і права : підруч. / кол. авт. ; кер. авт. кол. Ю.А. Ведєрніков. - 3-є вид. перероб. і допов. - Дніпро : ДДУВС; Ліра ЛТД. - 2016. - 480 с., С.335.

14. Про затвердження Порядку здійснення дисциплінарного провадження: постанова Кабінет Міністрів України від

04.12.2019 № 1039 Офіційний вісник України. 2019., № 100, стор. 57.

15. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 р. № 889-VNI. Офіційний вісник України. 2016., № 3. Ст. 149.

16. Принципи юридичної відповідальності в системі принципів права. Альманах права. - 2012. - Вип.3. с. 284-287., С.286.

17. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник/ Пер. з рос. - Харків: Консум, 2006. - 656с., С.433-434.