Законодавство України про публічно-приватне партнерство як інструмент екологізації господарської діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Законодавство України про публічно-приватне партнерство як інструмент екологізації господарської діяльності

Legislation of Ukraine on public-private partnership as an instrument for ecologization economic activities

Задихайло Д.Д., к.ю.н., асистент, доцент кафедри екологічного права

Савченко А.М., студентка I курсу магістратури факультету прокуратури

Сьогодні в Україні глобально постає питання післявоєнної відбудови країни. Згідно з даними українського суспільно-політичного інтернет-ЗМІ «Українська правда» у вересні 2022 року збитки від війни перевищили 127 млрд доларів. На найбільшу суму пошкоджено житлового фонду - 39.7% або 50,5 млрд дол. На другому місці за обсягом збитків сфера інфраструктури - 27.7% або 35,3 млрд дол, з яких 26,6 млрд дол - внаслідок прямого руйнування доріг та 4,3 млрд дол - збитки залізниці. З лютого і по вересень російськими військовими було пошкоджено, зруйновано або захоплено щонайменше 6і6 адмінбудівель, 978 медзакладів, з яких 24 приватні заклади охорони здоров'я, 1270 шкіл, 786 дитсадків, 775 об'єктів культури, 80 релігійних споруд, 149 закладів туризму та 153 спортивні об'єкти, 2910 торгівельних точок, 19 аеропортів і цивільних аеродромів, 110 залізничних вокзалів і станцій, 315 мостів і мостових переходів державного, місцевого або комунального значення, 10 ТЕЦ, 322 котельні [1]. Зрозуміло що ці цифри ще будуть збільшуватись.

Для відновлення України необхідне буде залучення великої кількості різного виду інвестицій й приватний бізнес. Але для цього потрібно розробити вигідні умови та зрозумілий формат співпраці, і таким форматом цілком може стати державно-приватне партнерство (далі - ДПП) Важливо, що для іноземних приватних партнерів встановлюється національний режим інвестиційної та іншої господарської діяльності, а також гарантуються рівні права при здійсненні державних закупівель.

Державно-приватне партнерство - це спільний бізнес-проєкт держави та приватного інвестора на взаємовигідних умовах. Для бізнесу ДПП дає можливість зайти у проєкт зі стабільним попитом та гарантіями фінансування, а для держави це спосіб залучити приватні кошти в інфраструктуру та знизити свої витрати.

У даній статті ми провели аналіз особливостей механізму державного-приватного партнерства в Україні, виокремили його ознаки а також окреслили основні недоліки механізму, який є в країні, запропонувавши шляхи його вдосконалення.

Також було розглянуто питання актуальності застосування державного-приватного партнерства в аспекті екологізації господарської діяльності, оскільки сучасний екологічний стан України можна охарактеризувати як незадовільний. приватний партнерство публічний

Ключові слова: державно-приватне партнерство, екологізація господарської діяльності, екологічне господарювання.

The question of post-war reconstruction of the country is an important issue in Ukraine today. According to the Ukrainian socio-political internet media "Ukrainian Pravda" in September 2022, war losses exceeded 127 billion dollars. The housing stock was damaged for the largest amount - 39.7% or 50.5 billion dollars. In second place in terms of the amount of losses is the sphere of infrastructure - 27.7% or 35.3 billion dollars, of which 26.6 billion dollars - as a result of the direct destruction of roads and 4.3 billion dollars - railway losses. From February to September, the Russian military damaged, destroyed, or captured at least 616 administrative buildings, 978 medical facilities, of which 24 were private health care facilities, 1,270 schools, 786 kindergartens, 775 cultural facilities, 80 religious facilities, 149 tourism facilities, and 153 sports facilities. 2,910 trading points, 19 airports and civil airfields, 110 railway stations and stations, 315 bridges and overpasses of state, local or communal importance, 10 thermal power stations, 322 boiler houses [1]. It is clear that these statistics will continue to increase.

To restore Ukraine, it will be necessary to attract a large number of various types of investments and also a private business. But for this it is necessary to develop favorable conditions and a clear format of cooperation, and this format may well be a public-private partnership. It is important that for foreign private partners a national regime of investment and other economic activities is established, and equal rights are guaranteed in the implementation public procurement.

Public-private partnership is a joint business project of the state and a private investor on mutually beneficial terms. For business, PPP provides an opportunity to enter a project with stable demand and financing guarantees, and for the state, it is a way to attract private investment in infrastructure and lose its costs.

In this article, we analyzed the features of the mechanism of public-private partnership in Ukraine, highlighted its features, and also outlined the main shortcomings of the mechanism that exists in the country, offering ways to improve it.

The question of the relevance of the use of public-private partnership in the aspect of ecologization economic activity was also considered, since the current ecological state of Ukraine can be characterized as unsatisfactory.

Key words: public-private partnership, greening of economic activity, ecologization economic activity.

На думку деяких дослідників, варто окреслювати державно-приватне партнерство як «сучасний взірець державного управління», але при цьому вони зауважують те, що на сьогодні не існує загальної, єдиної моделі, а також тих механізмів, згідно з якими здійснюватиметься дана взаємодія, проте головною загальною для всіх форм рисою є прагнення обох сторін до спільної мети.

Незалежно від національних особливостей країни, розвиток світового державно-приватного партнерства включає три основні етапи:

етап - пов'язаний з формуванням політичної основи ДПП, заснуванням ринку послуг ДПП та виокремлення першочергових проектів;

етап - створення структур ДПП та формування нормативно-правової бази. Розвиток і розширення проектів із включенням до їх складу нових об'єктів господарювання.

етап - моделі ДПП, уведені у використання, набули популярності, а також ліквідовані правові недоліки держави, що заважали розвитку ДПП [2].

Світова практика показує, що такий вид взаємодії держави й бізнесу, дає досить вагомі плоди і характеризується значною кількістю проектів та загального обсягу інвестиційних залучень, але до третього етапу змогли розвинути свої механізми державного - приватного партнерства лише Великобританія, Ірландія, Австралія, Південна Корея. Більшість країн Європи, а також США, знаходяться на другому етапі. Загалом аналізуючи проекти ДПП за період 2010-2020 рр. можна стверджувати, що найбільша кількість проектів у світі реалізуються у сфері електроенергетики, транспорту, водопостачання і водовідведення.

1 липня 2010 року в Україні прийняли Закон України «Про державно-приватне партнерство», який визначив організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів із приватними та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі. 2018 рік привніс досить перспективні зміни до даного закону пов'язані із питаннями концесії та інституційних рамок управління державно-приватного партнерства в Україні, разом з тим також було прийнято Закон України «Про концесію» і ряд нових нормативно-правових актів, що встановлюють методологічні засади розрахунку концесійних платежів.

Згідно з ЗУ «Про державно-приватне партнерство», визначення державно-приватного партнерства є досить обширним, що ускладнює розуміння цього поняття. Однак, в даному випадку зрозуміло логіку законодавця, який прагнув у дефініції охопити всі аспекти й інституції які беруть участь у цьому процесі.

На даний момент, вітчизняна система державно-приватного партнерства має такі характерні ознаки як:

ефективність, оскільки проект створений в ході реалізації умов державно-приватного партнерства має нести більшу ефективність, аніж в разі здійснення такого проекту винятково представниками держави. Здійснюється це в сферах створення та/або будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт та технічне переоснащення) об'єкта державноприватного партнерства та/або управління (користування, експлуатація, технічне обслуговування) таким об'єктом;

довготривалість відносин (від 5 до 50 років);

у будь-яких проектах державно-приватного партнерства мають бути чітко визначені основні ризики для діяльності державного та приватного партнера, а також, має бути розмежована відповідальність між ними;

внесення приватним партнером інвестицій в об'єкт державно-приватного партнерства [3];

основною формою реалізації державно-приватного партнерства в Україні є концесія;

сферами в яких використовується ДПП є: виробнича інфраструктура; робота із енергетичним сектором і сектором машинобудування; агропромисловість; реконструкція важливих соціальних об'єктів таких як система водопостачання, система виведення побутових відходів; організація соціального захисту населення у аспекті освіти, науки, культури, туризму, охорони здоров'я; розвиток інноваційних і інформаційних технологій, а розвиток природно-заповідних зон.

Як зазначають деякі науковці, можна зауважити, що інституційне середовище для впровадження механізму ДПП в Україні є сформованим і має елементи ієрархіч- ності, причому кожен рівень ієрархії має своїх учасників, яких представлено регуляторними інститутами, що визначають норми відносин, прав і зобов'язання учасників, а також конструктивними та інвестиційними інститутами, що реалізують ці норми [4].

Наразі створено спеціальні інститути розвитку ДПП, а саме: установа «Український центр сприяння розвитку публічно-приватного партнерства», що є некомерційною організацією, Фонд розвитку публічно-приватного партнерства у охороні здоров'я в Україні, Європейська асоціація з державно-приватного партнерства C.R.E.A.M Europe PPP Alliance. Спеціально уповноваженим органом з питань державно-приватного партнерства відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 459 від 20.08.2014 р. «Питання Міністерства економіки» є Міністерство економіки України [5]. Крім цього, у форматі консультативно- дорадчих органів при міністерствах України відкрито «проектні офіси», що одночасно є унікальним доповненням для державної служби і альтернативою їй. Одним з них став проектний офіс SPILNO при Міністерстві інфраструктури України за підтримки фонду Western NIS Enterprise Fund, мета якого здійснювати ефективну координацію підготовки та реалізації пілотних концесійних проектів та розробляти відповідну проектну документацію.

Однак, останні статистичні дані показали, що станом на 31.01.2022 рік в Україні укладено 193 договори, з яких реалізується 31 договір (22 - концесійних договорів, 5 - договорів про спільну діяльність, 4 - інші договори), 162 договорів не реалізується (119 - не виконується, 43 - розірвані / закінчився термін дії) [6].

Як можна побачити статистика є не досить обнадійливою, бо все таки інститут державного-приватного партнерства в Україні перебуває на стадії свого становлення і його стан є незадовільним. Як зазначає Подолян Ю. О., на сьогодні залишаються нерозв'язаними багато важливих питань, зокрема зміст і форми, інтереси сторін, механізм реалізації, а також способи ефективного застосування ДПП в українському державному управлінні й економічній політиці [7].

Так, на нашу думку це пов'язано з рядом причин. По-перше, в Україні не сформовано сприятливого інвестиційного клімату, через що у приватних партнерів часто виникає невпевненість з приводу власного виконання фінансових зобов'язань, особливо у довгострокових проектах державноприватного партнерства. По-друге, це розбіжності в інтересах та цілях представників органів державної влади і приватних підприємців, що пов'язане з небажання держави активно використовувати певні пільги й інші види заохочень, які б значно вплинули на формування певних компромісів у таких відносинах. По-третє, відсутність гарантій забезпечення фінансової надійності проектів державно-приватного партнерства, в аспекті виконання фінансових зобов'язань, адже їх виконання має супроводжуватися збоку держави протягом всього терміну реалізації подібних проектів. По-четверте, низька активність держави з приводу підвищення стандартів якості й вимог до тих товарів або послуг, які популяризуються приватним партнером за умовами договору проекту державно-приватного партнерства, адже це зумовлює застій у розвитку будь-яких систем. По-п'яте, недобросовісна конкуренція в системі державно-приватного партнерства, яка обмежує можливості брати участь у подібних проектах малому і середньому бізнесу, що звичайно знижує загальну активність щодо появи і успішної реалізації таких проектів в Україні. По-шосте, високий рівень корупції. Як зазначає Потапенко Д.О., угоди в рамках ДПП особливо уразливі для корупції через свою складність та центральну роль на стадії проектування. Договори, як правило, залишаються конфіденційною інформацією, також недостатня прозорість існує щодо непередбачених обставин, які викликають грошові компенсації підряднику. Перегляд умов договорів знаходиться поза полем зору держави і громадськості, тому що це відбувається на етапі після завершення тендера. Існує дійсно достатньо доказів того, що корупцією можна пояснити широке застосування реструктуризації після тендерів [8]. По-сьоме, відсутність обґрунтованої системи законодавства яке б регулювало всі існуючі форми прояву державно-приватного партнерства. Ну і по-восьме, досить бюрократизована процедура участі в ДПП.

Вважаємо, що для забезпечення і досягнення позитивних результатів у подальшому розвитку ДПП в Україні необхідними є наступні першочергові кроки:

удосконалення чинного законодавства, оскільки існує багато розбіжностей у чинних правових нормах. Також є необхідність встановити вичерпний перелік усіх можливих договорів, які можуть укладатись у рамках ДПП та типові договори, адаптовані до такого співробітництва;

є необхідність залучення бенчмаркінгових спеціалістів, оскільки їхня діяльні пов'язана з процесом постійного моніторингу, дослідження, аналізу найкращих практик та досвіду різних країн, що допоможе планомірно інтегрувати досвід успішних моделей державноприватного партнерства із урахування особливостей власного законодавства, функціонального механізму такого партнерства та інших ознак;

потрібно на законодавчому рівні встановити процедуру завдяки якій вибір та затвердження проєктів ДПП буде відбуватись через електронну систему закупівель, що знизить корупційні ризики;

нагальним є питання створення системи державних гарантій і підтримки. Так, у випадках якщо за певних обставин проєкт державно-приватного партнерства не реалізувався успішно та не досягнув необхідних результатів і приватний партнер отримав значні збитки не за власною виною, то держава в цьому випадку має організувати матеріальну або фінансову підтримку. Рівень підтримки буде залежати від обсягів збитків отриманих приватним партнером.

Погоджуємось з думкю Мазалової А.О., що в законі закріплена лише договірна форма здійснення державноприватного партнерства. Проте в такому партнерстві має місце і корпоративна форма - використання господарської організації за участю публічного та приватного партнерів, яка має забезпечувати реалізацію відповідних проектів і кластерна, яка виражається у спільній діяльності об'єднаних у кластер підприємств, спільній розробці та фінансуванні відповідних кластерних проектів [9]. Тобто, участь держави в цьому процесі може і повинна бути ширшою. Прикладом є господарське товариство, в якому 50/50 як і держава так й інвестор зацікавлені у виготовленні чого-небуть. Є ще варіант того що держава і приватний бізнес виступають співінвесторами або ж приватна компанія працює на державу, а та їй в свою чергу спрощує діяльність надаючи допомогу.

Така допомога відповідно до ЗУ «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», реалізується в таких формах:

надання субсидій та грантів;

надання дотацій;

надання податкових пільг, відстрочення або розстрочення сплати податків, зборів чи інших обов'язкових платежів;

списання боргів, включно із заборгованістю за надані державні послуги, списання штрафних санкцій, компенсація збитків суб'єктам господарювання;

надання гарантій, кредитів на пільгових умовах, обслуговування кредитів за пільговими тарифами;

зменшення фінансових зобов'язань суб'єктів господарювання перед фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування;

надання, прямо чи опосередковано, суб'єктам господарювання товарів чи послуг за цінами нижче ринкових або придбання товарів чи послуг суб'єктів господарювання за цінами, вище ринкових;

продаж державного майна за цінами, нижче ринкових;

збільшення державної частки в статутному капіталі суб'єктів господарювання або збільшення вартості державної частки на умовах, неприйнятних для приватних інвесторів [10].

У контексті цієї статті хочемо розкрити важливість питання державного-приватного партнерства, як вагомого інструменту екологізації ведення господарської діяльності. Загальновідомим чинником накопичення екологічних проблем є конфлікт між екологічними та економічними інтересами суспільства. Зазвичай саме заради економічного розвитку, підвищення економічної ефективності виробництва нехтують цінністю збереження екологічного балансу, чистоти довкілля [11]. Також, слід підкреслити, що існуючий економічний механізм у світовому масштабі є незмінно орієнтованим на швидкі темпи економічного зростання, зростання рівня споживання та ємкості внутрішніх ринків за рахунок варварської, безвідповідальної експлуатації природних ресурсів [12]. Тому політика держави в названому напрямку має бути націлена на запровадження як найбільш ефективних способі екологізації господарської діяльності.

Під екологізацією слід розуміти процес пов'язаний з поступовим впровадженням систем технологічних та управлінських рішень, які дозволять послідовно підвищувати ефективність використання природних ресурсів і умов паралельно з покращенням і збереженням якості природного середовища. Можна стверджувати, що це одна з головних вимог сучасності в умовах глобальної екологічної кризи. У соціально-економічному плані екологіза- ція повинна спиратися на перехід до природозберігаючих методів господарювання, а в технічному - на екологізацію технологій виробництва і природокористування.

Аналізуючи сучасний екологічний стан України, спостерігаємо чітку тенденцію посилення антропотехноген- ного та екодеструктивного навантаження. Так, для переважної більшості промислового виробництва України характерним є підвищена енерго- та матеріалоємність, висока відходність, наявність великої кількості техногенно шкідливих підприємств і виробництв, які мають практичну зношеність матеріально-технічної бази та використовують недосконалі і потенційно небезпечні технології.

Україна має достатньо розвинену транспортну інфраструктуру, яка активно функціонує (сюди входять залізничні, автомобільні, водні й авіаційні транспортні механізми), однак наслідки від такого активного користування є досить-таки сумними. Це і різні забруднення атмосферного повітря, ґрунтів, водних об'єктів, що негативно впливають як на стан здоров'я людей, так і на флору та фауну, це і значне шумове навантаження, знищення чи порушення цілісності екосистем у зв'язку з розширенням чи побудовою нових автомагістралей, залізничних доріг і т. д. [13]. Перелік таких екологічних проблем не є вичерпним.

Усе це підтверджує необхідність екологізації господарської діяльності та функціонування суспільства на принципах стійкого розвитку, що можливо досягти шляхом реалізації конкретних стратегічних дій, а саме:

проведення системної екологізації усіх складових частин процесу виробництва: від системи управління і технологічних процесів до господарської, інноваційної та інвестиційної діяльності підприємства;

екологічної модернізації виробничих процесів (технологічних систем) для поліпшення екологічних характеристик виробництва з економічним ефектом, а також безпосередня зміна технологій та пристосування їх до місцевих умов і незалежних джерел енергії;

екологізації функцій системи загального управління підприємством із впровадженням міжнародних стандартів системи екологічного менеджменту, екологічного аудиту, а також досвіду екологічного інжинірингу, маркетингу, лізингу, страхування;

оновлення та впровадження очисних споруд, що також повинно забезпечувати еколого-економічний ефект;

екологічне оздоровлення проммайданчиків, прилеглих територій, а також природних об'єктів, ландшафтів як середовища існування, скорочення техногенного навантаження на них і консолідування на цій основі цілей суспільства й держави.

Також, одним з варіантів екологізації є запровадження широкого використання відновлювальних джерел енергії (далі ВДЕ). Так, альтернативні джерела характеризуються екологічною чистотою, невичерпністю та віднов- люваністю, що сприяє позитивній динаміці відновлення екологічного стану і не призводить до зміни енергетичного балансу на планеті. Тим паче, після обстрілів критично важливої інфраструктури російськими військовими, в країні запровадили графіки відключення електроенергії, що спричинює дискомфорт для стабільного функціонування держави. А у ВДЕ можна знайти розв'язання цієї проблеми.

Важливо також, що завдяки тому, що в Україні встановлено «зелений» тариф на електроенергію, який є вищим від ринкового, сонячні, вітрові й інші альтернативні установки окупаються набагато швидше, а інвестори можуть планувати свої доходи і розвивати бізнес [14].

Повертаючись до питання ДПП, слід зазначити, що при здійсненні екологічного господарювання на перших етапах роботи суб'єкт такої діяльності може не отримувати прибутку, що пов'язане з витратами на обладнання, інновації й інші аспекти, або ж взагалі не виключений такий випадок коли підприємство напряму взагалі не буде приносити прибуток, як от сміттєспалювальний завод. Але для екології й для суспільного добробуту наявність такого виду діяльності важлива, адже землі сільськогосподарського призначення не будуть зайняті звалищами. А тому важливою є проблема концептуального розширення такого інструменту ДПП, про що ми писали в першій частині статті.

На нашу думку усе вище наведене можна забезпечити шляхом побудови дієвого механізму державно-приватного партнерства, яке забезпечить надходження необхідних інвестицій для проведення ефективної екологізації здійснення господарської діяльності. Враховуючи значні можливості, широкий арсенал моделей ДПП, необхідно підкреслити дієвість такого інструменту в різних сферах економіки, залучення громадянського сектору до участі в процесі реалізації суспільно важливих проектів, посилення інноваційних підходів до інфраструктурних проектів. Але звичайно ж для цього необхідно провести кардинальні реформу цього інституту. Важливим також є питання прийняття нового закону України про державне-при- ватне партнерство в сфері екологічного господарювання.

Література

Збитки України від війни перевищили $127 мільярдів у вересні. - KSE. Економічна правда. URL: https://www.epravda.com.ua/ news/2022/10/21/692884/ (дата звернення: 21.10.2022 рік);

Біла І.С., Іллічова Е.І. Світовий досвід державно-приватного партнерства. Глобальні та національні проблеми економіки. 2018. №21. С. 126-129. URL:http://enpuir.npu.edu.ua/bitstream/handle/123456789/21817/Bila%20I_S..pdf?sequence=1&isANowed=y

Про державно-приватне партнерство: Закон України від 01.07.2010 р. № 2404-VI. Відомості Верховно)'Ради України. 2010. № 40. ст.524. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2404-17/ed20220101#Text (дата звернення: 29.10.2022р.);

Никифорчук О.І., Гусєв Ю.В., Чмирьова Л.Ю. Державно-приватне пратнерство: інституціональне середовище для розвитку та модернізації інфраструктури України. Економіка і прогнозування. 2018. №3. С. 79-101. URL: http://eip.org.ua/docs/EP_18_3_79_uk.pdf

Питання Міністерства економіки: постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 459 URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/459-2014-%D0%BF#Text (дата звернення: 26.10.2022р.);

Стан здійснення ДПП в Україні. Міністерство Економіки України. URL: https://www.me.gov.ua/Documents/

Detail?lang=ukUA&id=9fc90c5e-2f7b-44b2-8bf1-1ffb7ee1be26&title=StanZdiisnenniaDppVUkraini (дата звернення: 29.10.2022 р.);

Подолян Ю.О., Іващенко А.В. Порівняльний Аналіз стану та перспектив розвитку Державно-приватного партнерства в Україні та країнах Європейського Союзу. DICTUM FACTUM. 2021. № 2 (10). URL: https://df.duit.in.ua/index.php/dictum/article/view/202/179

Потапенко Д.О. Корупція та державно-приватне партнерство. Науковий вісник Херсонського державного університету. 2017. № 23(1). С.47-50. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvkhdu_en_2017_23%281%29__12

Мазалова А.О. Удосконалення механізму публічно-приватного партнерства в Україні (правовий аспект). Теорія і практика правознавства. 2018. № 1(13). С. 1-12. DOI: https://doi.org/10.21564/2225-6555.2018.13.126566

Про державну допомогу суб'єктам господарювання: Закон України від 01.07.2014 р. № 1555-VII. Відомості Верховної Ради України. 2014, № 34, ст.1173. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1555-18#Text (дата звернення: 09.11.2022р.)

адихайло Д.Д. Екологічне господарювання у системі екологічних відносин: проблема правової інституціалізації. Проблеми законності. 2016. № 135. С. 95-103 URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Pz_2016_135_12

Задихайло Д.Д. Відносини екологічного господарювання як напрям розвитку законодавства України. Економічна теорія та право. 2017. № 3 (30). С. 96-107 URL: http://econtlaw.nlu.edu.ua/wp-content/uploads/2017/12/3-96-107.pdf

Пізняк О.Є., Савченко А.М. Інтеграція екологічної політики Європейського Союзу у транспортну політику України: ключові моменти екологізації транспортної інфраструктури. Юридичний науковий електронний журнал. 2021. №10. С. 332-335. URL: http://lsej.org.ua/ 10_2021/86.pdf

Пізняк О.Є, Савченко А.М., Чеботарьов М.М. «Зелений тариф» : правова природа та наслідки впровадження. Юридичний науковий електронний журнал. 2021. №4. С. 367-370. URL: http://lsej.org.ua/4_2021/92.pdf.Размещено на Allbest.ru