Реформування місцевого самоврядування: основні проблеми

Реформування місцевого самоврядування: основні проблеми

Атаманчук Ю.І.,

студентка ІІ курсу факультету прокуратури

Анотація

Стаття присвячена актуальним, питанням реформування системи місцевого самоврядування в Україні. Особлива увага приділяється деяким основним проблемам, таким як процес децентралізації та вдосконалення інституту місцевого референдуму. Наведено визначення децентралізації влади, наголошено на важливості цього процесу для демократичних держав. Зазначено окремі важливі проблеми децентралізації в Україні, а саме: 1) пoслаблення здатнoсті держави перерозподіляти дохoди; 2) неврегульoваність питання рoзподілу повнoважень між oрганами місцевого самoврядування та органами викoнавчої влади загалом, а також функцій та повноважень між місцевими радами об'єднаних територіальних громад та районними державними адміністраціями й районними радами; 3) відсутність належно підготовлених кадрів, що особливо актуалізується в умовах наділення органів місцевого самоврядування додатковими повноваженнями внаслідок проведення реформи децентралізації. При цьому запропоновано окремі шляхи вирішення зазначених проблем. У зв'язку з реалізацією політики євроінтеграції і важливістю для України побудови такої системи місцевого самоврядування, яка б відповідала європейським принципам організації управління місцевим розвитком, проаналізовано досвід у проведенні реформи децентралізації. Проведено порівняльний аналіз процесу децентралізації в Україні та Польщі.

Окреслено необхідність належної регламентації місцевого референдуму як форми безпосереднього вирішення питань місцевого значення територіальними громадами. Акцентовано увагу на важливості більш чіткого законодавчого закріплення цього конституційно - правового інституту, адже норми Конституції України безпосередньо не регулюють питання місцевого референдуму. Констатовано, що немає чіткого переліку питань, які становлять обов'язковий предмет референдуму, а також винесення окремих питань, які не можуть бути розглянуті на місцевому референдумі. Встановлено, що відсутність вже протягом майже десяти років сформованої законодавчої основи місцевих референдумів призвело до існування правової колізії, коли де-юре таке поняття є, але де-факто ініціювання та порядок проведення не закріплений нормативно.

Ключові слова: місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування, децентралізація, місцевий референдум.

Abstract

децентралізація законодавчий демократичний самоврядування

Reforminglocalgovernment: mainprodlems

The article is devoted to topical issues of reforming the system of local self-government in Ukraine. Particular attention is paid to some major issues, such as the process of decentralization and improvement of the local referendum institution. The definition of decentralization of power is given, the importance of this process for democratic states is emphasized. Certain important problems of decentralization in Ukraine are indicated, namely: 1) weakening of the state's ability to redistribute income; 2) unsettled issue of distribution of powers between local self-government bodies and executive power bodies in general, as well as functions and powers between local councils of united territorial communities and district state administrations and district councils; 3) lack of properly trained personnel, which is especially relevant in the conditions of granting local self-government bodies additional powers as a result of the decentralization reform. At the same time, separate ways of solving the mentioned problems are proposed. In connection with the implementation of the policy of European integration and the importance for Ukraine of building such a system of local self-government that would correspond to the European principles of local development management, the experience in carrying out the decentralization reform was analyzed. A comparative analysis of the decentralization process in Ukraine and Poland was conducted.

The need for proper regulation of the local referendum as a form of direct resolution of issues of local importance by territorial communities is outlined. Attention is focused on the importance of a clearer legislative consolidation of this constitutional and legal institution, because the norms of the Constitution of Ukraine do not directly regulate the issue of a local referendum. It was established that there is no clear list of issues that are a mandatory subject of the referendum, as well as the presentation of individual issues that cannot be considered at a local referendum. It has been established that the absence of a legal framework for local referendums that has been formed for almost ten years has led to the existence of a legal conflict, when de jure such a concept exists, but de facto initiation and the procedure for conducting it are not legally established.

Key words: local government, local government bodies, decentralization, local referendum.

Основна частина

Постановка проблеми. Існування будь-якої демократичної держави базується на багатьох демократичних принципах та інститутах, з яких одним з найважливіших є місцеве самоврядування. Проте на шляху його реформування за європейським зразком перед Україною постає необхідність вирішення низки важливих проблем. Вирішення проблемних питань як запорука успішного реформування забезпечить більш ефективну діяльність органів місцевого самоврядування та дозволить Україні стати інтегрованою частиною Європейського Союзу.

Метою статті є окреслення окремих проблем, пов'язані з реформуванням місцевого самоврядування в Україні та шляхів їх подолання.

Виклад основного матеріалу. Однією із основоположних засад демократичної побудови держави є наявність місцевого самоврядування. Саме через цю ланку публічної влади втілюється в життя ідея народовладдя, тому аналіз досвіду становлення та розвитку місцевого самоврядування не втрачатиме актуальність та матиме одне з ключових значень для подальшого розвитку і належного функціонування цього інституту, а також для розвитку демократичної державності в цілому.

Основний Закон нашої держави характеризує її як суверенну, незалежну, демократичну, соціальну, правову державу (ст. 1) [1]. Важливою ознакою Конституції України є те, що в статті 7 закріплено принцип визначення та гарантованості місцевого самоврядування, що обумовлює його важливість для побудови громадянського суспільства, забезпечення верховенства права, пріоритету прав людини, поділу влади. Таке правове регулювання цілком відповідає статті 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливості, у конституції країни» [2]. Щодо самого поняття «місцеве самоврядування», то в Основному Законі воно визначається в різних аспектах, а саме: як одна із засад конституційного ладу України; як специфічна форма народовладдя; як право жителів відповідної територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. У Конституції України, зокрема, у ч. 1 ст. 140 місцеве самоврядування закріплюється як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Такий акцент є ключовим етапом конституційної еволюції суб'єктного складу місцевого самоврядування в Україні, адже, до здобуття країною незалежності у 1991 році законодавство не акцентувало увагу на територіальній громаді як основному суб'єкті місцевого самоврядування. Цілком логічним є те, що у чинному Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. не лише закріплюється, що територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1), а й визначається її місце серед інших елементів системи місцевого самоврядування (ст. 5) як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень (ст. 6).

Погоджуємося з Бальцієм Ю.Ю., який зазначає, що сутність місцевого самоврядування розкривається лише у тому випадку, коли воно є не просто правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Таку реальну спроможність автор пов'язує з наявністю ряду умов, таких як: чітко визначене коло повноважень органів місцевого самоврядування; належна організаційно-правова та матеріально-фінансова база; відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні ресурси місцевого самоврядування; залученість суб'єктів місцевого самоврядування у вирішення питань, віднесених до повноважень місцевого самоврядування [3, с. 350].

Так як Україна стала на шлях реформування місцевого самоврядування за європейським зразком, перед нею постає необхідність вирішення низки проблем. На наше переконання, в цій ланці публічної влади найбільш значущим залишаються процес децентралізації, так як він є втіленням ідеї наближення влади до населення, а населення - до влади, для підвищення доступності та якості освітніх, адміністративних, соціальних та інших послуг, які отримують жителі. Водночас наближення влади до населення країни обумовлює потребу вирішення ще одного важливого завдання - активізації місцевої спільноти для вирішення питань місцевого значення, що передбачає вдосконалення форм безпосередньої демократії, зокрема, інституту місцевого референдуму.

Передусім, хочемо звернути увагу на проблему децентралізації влади в Україні, адже на сьогодні вона є актуальною як ніколи раніше. Розглядаючи це питання, необхідно навести загальне поняття децентралізації. В широкому розумінні - це процес перерозподілу повноважень та функцій від центрального управління на місцевий рівень. Тобто це така система, в якій певна частина функцій центральної влади переходить до органів місцевого самоврядування. Демократична держава намагається залучити громадськість до здійснення публічних функцій задля оптимального задоволення потреб людини. Безумовно, місцеві проблеми доречніше та результативніше вирішувати не з центру, а насамперед шляхом активізації територіальних громад, оскільки таким чином забезпечується утвердження територіальної громади як економічно та соціально самостійного суб'єкта місцевого самоврядування. Саме тому децентралізація влади є дуже важливим процесом в демократичній країні.

Проте, розглядаючи децентралізовану модель публічної влади з іншого боку, можемо дійти висновку, що вона не є ідеальною попри позитивні аспекти її використання. При надмірно децентралізованій моделі, реальною стає загроза виникнення таких проблем: галузеві міністерства інколи не в змозі прийняти доцільні та ефективні рішення щодо розвитку громад через неготовність та відставання органів місцевого самоврядування від темпів децентралізації; спостерігається послаблення та недостатню ефективність контролю за органами місцевого самоврядування в умовах розширення сфери їх компетенції. Безумовно, повна і надмірна централізація є вкрай негативним процесом, передусім через те, що важливі рішення приймаються «зверху» особами, які мають неповне уявлення про конкретну ситуацію і місцеву специфіку. Але окремі аспекти централізації можуть бути корисними для збалансованої системи публічної влади, зокрема: покращений контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, більш чітко спрямований управлінський процес з можливістю концентрації ресурсів на конкретних напрямках діяльності за потреби; невелика кількість помилок при прийнятті рішень і, як наслідок, підвищення їх результативності. Тому поєднання цих двох моделей буде дієвим для раціонального розподілу та виконання відповідних управлінських функцій.

Науковці виділяють три найголовніші проблеми процесу децентралізації в Україні, а саме: 1) послаблення здатності держави перерозподіляти доходи; 2) відсутність належно підготованих робочих кадрів в утворених об'єднаних територіальних громадах, при цьому спостерігається низька кваліфікація службовців місцевого самоврядування для виконання нових функцій; 3) неврегульованість питання розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади загалом, а також функцій та повноважень між місцевими радами об'єднаних територіальних громад та районними державними адміністраціями й районними радами [6, с. 215-218].

Найперше, на що слід звернути увагу - це проблема послаблення здатності держави перерозподіляти доходи, інакше кажучи практична відсутність зменшення економічної нерівності. Тому що закріплення за регіонами певних доходів призводить до зменшення наповненості державного бюджету, а це в свою чергу означає меншу державну допомогу громадянам, які її потребують (наприклад інваліди, пенсіонери, малозабезпечені, внутрішньо переміщені особи тощо). Натомість здійснення цієї функції за допомогою місцевих ресурсів може бути несправедливим у зв'язку з відмінністю між багатими і бідними регіонами. До того ж, така регіональна нерівність не зникне навіть в ході економічного розвитку держави або реалізації заходів, спрямованими проти нерівності між ними [8]. Погоджуємося з вченими, які вважають, що для вирішення даної проблеми державі необхідно не самоусуватись від виконання функцій на місцях, а надавати методичну допомогу і здійснювати нагляд за місцевим самоврядуванням, особливо в частині делегованих повноважень [6, с. 215-218].

Не менш важливою є проблема належно підготовлених робочих кадрів. Крім того, серед особового складу наявний низький рівень компетентності й кваліфікації, що ускладнює виконання ними нових функцій, які на них покладаються у рамках процесу децентралізації. У зв'язку з цим, органи місцевого самоврядування доволі часто не підготовлені до складання програми розвитку громад та її належної реалізації. Щоб вирішити цю проблему, слід запровадити дієві програми підвищення кваліфікації службовців місцевого самоврядування, до яких будуть долучати органи виконавчої влади для надання консультацій.

Третьою проблемою, яку виділяють науковці, є неврегульованість питання розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади загалом, а також функцій та повноважень між місцевими радами об'єднаних територіальних громад та районними державними адміністраціями й районними радами. Відмітимо, що остання проблема в аспекті розподілу повноважень між районними радами, районними державними адміністраціями та радами об'єднаних територіальних громад втратила своє значення у зв'язку із масштабним укрупненням районів, що було проведене у 2020 р. постановою Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» від 17.07.2020 №807-IX. Відповідно до цього акту, тепер в Україні 136 районів замість 490.

Конституція України в статті 132 закріплює, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднанні централізації і децентралізації у здійсненні державної влади [1]. Тобто наголошується на співвідношенні цих двох понять, адже кожне з них має власні переваги та недоліки, і доцільним є їхнє взаємне доповнення. Така рівновага закріплює існування моделі управління, що включає в себе такі дві частини: місцеве самоврядування, в основі якого модель децентралізації, та місцеві органи виконавчої влади, що базуються на принципі централізації. Тому, розглядаючи проблеми децентралізації, дослідники підкреслюють важливість пошуку балансу як необхідності для забезпечення ефективної діяльності органів місцевого самоврядування [9, с. 9].

У зв'язку з реалізацією політики євроінтеграції для України ключовим моментом є побудова такої системи місцевого самоврядування, яка б відповідала європейським принципам організації управління місцевим розвитком. Саме тому вважаємо за потрібне проаналізувати зарубіжний досвід децентралізації влади. Відзначимо, що не існує такої моделі організації місцевого самоврядування, яку можна було б повністю без змін використати в Україні. Проте зупинимося на прикладі Польщі, так як вона є сусідньою державою і, крім територіальної близькості, нам притаманний схожий менталітет, а її реформи, у тому ж числі і децентралізації, забезпечують належне функціонування в Європейському Союзі.

На наше переконання, одним з найголовніших чинників успішного реформування децентралізації в Польщі є чіткий «розподіл праці» між парламентом, урядом, експертами та неурядовими організаціями, які виступали як єдиний «штаб реформ» на чолі з Єжи Регульським (уповноважений з питань реформи). В Україні ж спостерігаємо значну кількість центрів управління реформами, відсутність єдиного центру на національному рівні та належної координації і узгодженості діяльності органів, що значно ускладнює процес впровадження реформи. [10].

Іншою відмінністю є те, що в Польщі, на відміну від України, адміністративно-територіальна реформа на рівні ґмін відбулась в адміністративному, тобто фактично примусовому порядку, чому сприяла наявність єдиного центру управління реформою та ряд інших факторів. В Україні же з 2015 до 2020 року реформа відбувалась на основі принципу добровільності. У 2020 році цей процес став примусовим. Але спроба обох способів (добровільного та примусового) значно затягнула сам хід децентралізації і викликала певне розчарування в суспільстві, що в свою чергу посилило позиції її противників.

Водночас ще раз наголосимо на відсутності ідеальної моделі організації місцевого самоврядування. У Польщі, попри відносну успішність реформування, були допущені певні помилки. Наприклад, стосовно фінансової основи місцевого самоврядування. Реформи не вирішили основної проблеми регіонів - не ліквідували браку фінансових ресурсів. Переважна більшість ґмін, повітів, воєводств існували за кошти державного бюджету країни. Спостерігалось соціально-економічне відставання окремих воєводств країни. Так, у 2002 році польські воєводства наповнювали свій бюджет у середньому на 84% за рахунок субвенцій і цільових трансферів з державного бюджету. Відсутність фінансової незалежності значно зменшувала потенціал розвитку польських регіонів, а впровадження адміністративної реформи не сприяло повному подоланню соціально-економічного відставання воєводств [7, с. 93].

Як засвідчує досвід Польщі, без децентралізації влади державне управління не може бути ефективним. Задля відповідності європейським принципам організації управління місцевим розвитком, Україна повинна орієнтуватись на зарубіжний досвід країн членів ЄС, проте, це не означає, чужий досвід має застосовуватись автоматично. Реформи необхідно адаптувати у відповідності до власних традицій та історичного досвіду, а також враховувати ті помилки, які були допущені польською владою [7].

Згідно із ч. 1 ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Відповідно до статті 69 народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії [1]. Тому належне функціонування місцевого референдуму, як форми безпосереднього народовладдя територіальних громад, є тим знаряддям, завдяки якому реалізується ч. 1 ст. 140 Конституції України. Водночас, такий інститут прямого народовладдя, як місцевий референдум, вимагає більш чіткого закріплення. Норми Конституції України, зокрема, розділу ІІІ «Вибори. Референдум», лише опосередковано регулюють місцевий референдум, а не безпосередньо закріплюють цей конституційно-правовий інститут. Наприклад ч. 1 ст. 38 регламентує його як форму участі громадян у публічному управлінні, п. 2 ч. 1 ст. 138 як одне з питань відання Автономної Республіки Крим; ч. 1 ст. 143 як предмет відання територіальних громад села, селища, міста [11, с. 71].

Необхідним є більш чітке законодавче визначення предмета місцевого референдуму. У ч. 2 ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року предметом місцевого референдуму визначене будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до відання місцевого самоврядування [12]. Бачимо, що це визначення охоплює широкий перелік питань, зокрема тих, що належать до виключної компетенції органів місцевого самоврядування, і таких, які носять державний характер, тобто делеговані. У тому числі немає чіткого переліку питань, які становлять обов'язковий предмет референдуму, а лише деякі норми, які дають загальне уявлення про них. Також, безумовно, є необхідним винесення окремих питань, що не можуть бути розглянуті на місцевому референдумі. Аналіз декількох спеціальних законів України дає можливість зробити висновок, територіальна громада на обов'язковому місцевому референдумі може ухвалити рішення щодо: підтримки об'єднання територіальних громад, що регламентується ч. 5 ст. 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [13]; дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради - у ч. 2 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також сільського, селищного, міського голови - у ч. 3 ст. 79 цього ж закону; утворення (чи не утворення) районних у містах рад - абзац 3 п. 2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». У п. 12 ч. 1 ст. 43 цього ж закону вказується, що до компетенції районних та обласних рад відноситься питання щодо прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їх спільних інтересів [12].

Згідно із зазначеним вище можемо підсумувати, що обов'язковий (імперативний) місцевий референдум може бути проведений на території села, селища, міста, в тому числі і на території функціонування об'єднаних територіальних громад, з необхідного і визначеного кола питань. Тоді це перешкоджатиме використанню референдуму з політичними чи корпоративними цілями і не дозволить дестабілізувати управління територіальною громадою. Відповідно, рішення обов'язкового місцевого референдуму мають носити імперативний характер та підлягати обов'язковому виконанню на території громади.

Згідно із п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються організація і порядок проведення виборів і референдумів. Схожість із цим бачимо у ч. 3 ст. 140 Основного Закону: «місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи». Тому, крім статей 69-74 Конституції України, які регулюють у тому числі й відносини організації та проведення місцевих референдумів, така форма прямого народовладдя має регулюватися тільки законами. В мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 року №6-рп/2008, а саме в абзаці 7 п. 3 слушно наголошується: «організація і порядок проведення референдумів визначаються виключно законами України» [14].

Упродовж останніх восьми років в Україні, як зазначалосявище, здійснюється реформа децентралізації. Згідно із «Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» вона спрямовується не лише на формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади, на узгодження інтересів держави та територіальних громад, але й на становлення інститутів прямого народовладдя [15].

Раніше питання організації та проведення місцевих референдумів визначалися Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р. [16], який втратив чинність на підставі п. 4 Прикінцевих положень Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 року [17]. Тобто вже протягом десяти років, парламент України так і не зміг сформувати нову законодавчу основу місцевих референдумів.

На жаль, через сьогоднішню ситуацію в країні розуміємо, що це не є першочерговим у ряді завдань парламенту, але все таки має велике значення в контексті європейських намірів України. Тому проблема формування законодавчої бази з цього питання і на сьогодні залишається актуальною, адже прийняття відповідного закону значно сприяло би розвитку місцевої демократії, так як місцевий референдум, безумовно, є важливим каналом ефективної участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Також щодо актуальності цієї проблеми свідчить і ратифікація Верховною Радою України 02 вересня 2014 року Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади [18]. Зокрема, в ст. 2 увага акцентується на необхідності створення процедур залучення людей, які включають консультаційні процеси та місцеві референдуми [19].

Висновки. Успішне реформування місцевого самоврядування можливе лише після вирішення низки проблем. До основних можна віднести процес децентралізації влади, завдяки якій відбувається наближення влади до населення країни, а населення - до влади, а також вдосконалення інституту місцевого референдуму, що сприяє активізації місцевої спільноти для вирішення питань місцевого значення. Вирішення цих проблем дозволить Україні стати інтегрованою частиною Європейського Союзу, що є надзвичайно актуальним для України в сучасних умовах.

Література