Закон України "Про очищення влади" в розрізі дотримання прав публічних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецький національний університет імені Василя Стуса

Закон України «про очищення влади» в розрізі дотримання прав публічних службовців

Краковська А.Є., к.ю.н., доцент, доцент кафедри господарського та адміністративного права

Євтушенко Д.О., студентка ІІ курсу магістратури юридичного факультету

Анотація

Стаття присвячена аналізу Закону України «Про очищення влади», в розрізі дотримання прав публічних службовців. Виявлено два основних підходи до люстрації. Проаналізовано досвід Естонії та Латвії стосовно цього явища, рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України». Виявлено, що Закон України «Про очищення влади» порушує права державних службовців, адже не вимагає будь-якого доведення індивідуальної вини, а застосовується до широкого кола осіб. Проаналізовано законопроєкт № 3326 від 13.04.2020 року, яким передбачається внесення змін до Закон України «Про очищення влади». Встановлено, що даний законопроект не лише не направлений на виконання рішення Європейського суду з прав людини, а й ще збільшує коло осіб до яких можуть застосовуватися люстраційні заборони. Також, проаналізовано законопроект № 2287 від 18.10.2019 року. Ним пропонується визнати таким, що втратив чинність Закон України «Про очищення влади». Проте, така позиція також видається не коректною, адже не увесь Закон порушує права людини, а лише ті його положення, які призводять до відсутності індивідуалізації вини та застосування його положень до широкого кола осіб. Доведено необхідність внесення змін до статті 3 Закону України «Про очищення влади», адже саме у ній містяться положення, що порушують вимоги щодо індивідуалізації вини та не застосування Закону до широкого кола осіб, пункту першого статті 6 (право на справедливий суд), статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Досліджено рішення Верховного Суду від 3 червня 2020 року у справі № 817/3431/14, у якому Суд дійшов до висновку, що Закон України «Про очищення влади» не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, попри посади, які вони займали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини та не вживали або не підтримували антидемократичні заходи. Акцентовано увагу на тим, що даним рішенням позивача було поновлено на посаді, а у частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції (постановив стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу). Доведено необхідність подання законопроєкту до Верховної ради України, яким буде передбачено внесення змін до статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Ключові слова: люстрація, публічні службовці, очищення влади, індивідуалізація вини, широке коло осіб, право на справедливий суд, право на повагу до приватного і сімейного життя, права людини.

Abstract

LAW OF UKRAINE "ON PURIFICATION OF AUTHORITY", SECTIONS ON OBSERVANCE OF THE RIGHTS OF PUBLIC SERVANTS

The article is devoted to the analysis of the Law of Ukraine «On Purification of Power», in terms of observing the rights of public servants. Two main approaches to lustration have been identified. The experience of Estonia and Latvia regarding this phenomenon, the decision of the European Court of Human Rights in the case «Polyakh and others v. Ukraine» are analyzed. It was found that the Law of Ukraine «On Purification of Power» violates the rights of civil servants, because it does not require any proof of individual guilt, but applies to a wide range of persons. Draft law No. 3326 of April 13, 2020, which provides for amendments to the Law of Ukraine «On Purification of Power», was analyzed. It has been established that this draft law is not only not aimed at implementing the decision of the European Court of Human Rights, but also increases the range of persons to whom lustrations or bans may be applied. Also, draft law No. 2287 of October 18, 2019 was analyzed. It is suggested that the Law of Ukraine «On Purification of Power» be recognized as invalid. However, such a position also seems incorrect, because not all of the Law violates human rights, but only those of its provisions that lead to the absence of individualization of guilt and the application of its provisions to a wide range of persons. The necessity of making changes to Art. 3 of the Law of Ukraine «On Purification of Power», because it contains provisions that violate the requirements regarding the individualization of guilt and the non-application of the Law to a wide range of persons, clause 1 of Art. 6 (right to a fair trial), Art. 8 (right to respect for private and family life) of the Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The decision of the Supreme Court dated June 3, 2020 in case No. 817/3431/14 was examined, in which the Court came to the conclusion that the Law of Ukraine «On the Purification of Power» did not provide for any real procedural guarantees under which individuals would have the opportunity to prove that, despite the positions they held, they did not participate in any human rights violations and did not use or support anti-democratic measures. The attention was focused on the fact that the plaintiff was reinstated in his position by this decision, and in the part of the claims for the collection of the average salary during the forced absence, the case was sent for a new trial to the court of first instance (it was decided to collect the average salary during the forced absence in favor of the plaintiff ). The necessity of submitting a draft law to the Verkhovna Rada of Ukraine, which would provide for amendments to Art. 3 of the Law of Ukraine «On Purification of Power».

Key words: lustration, public officials, purification of power, individualization of guilt, a wide range of persons, the right to a fair trial, the right to respect for private and family life, human rights.

Постановка проблеми. Процес люстрації в Україні розпочався ще 2014 року, проте триває і надалі. В ході цього повстало питання про те, чи не порушує Закон України «Про очищення влади», на основі якого проводиться люстрація, права публічних службовців.

Стан опрацювання досліджуваної проблематики. Окремі аспекти люстрації досліджували такі вчені, як: Хлабистова К., Безклубий І., Дудаш Т., Книш В., Паліюк В., Оборотов Ю. Проте не було приділено достатньої уваги порушенню прав публічних службовців під час люстрації.

Метою статті є аналіз Закону України «Про очищення влади» з приводу дотримання прав публічних службовців.

Виклад основного матеріалу. Зараз у теорії склалося два основних підходи до розуміння люстрації. За першим підходом, люстраційні обмеження - це один із різновидів спеціальних вимог до окремих категорій публічних службовців, які фактично подібні до професійних вимог, вікового цензу тощо. За другим підходом, люстраційні обмеження - це санкції, які є елементом механізму відповідальності особи за ті чи інші діяння [1, с. 46, 48]. К. В. Хлабистова, зауважує, що в європейському розумінні люстрація є інститутом перехідного правосуддя і являє собою процедури, спрямовані на заборону посадовим особам, які представляли колишній режим, займати впливові посади в державі після зміни влади [2, с. 5]. Як приклад, такого підходу можна навести, прийняття після падіння комуністичних режимів у деяких європейських країнах законів, метою яких було недопущення до влади представників попереднього режиму. Однією з таких країн була Литва, у якій було прийнято Закон «Про перевірку мандатів депутатів, підозрюваних у свідомій співпраці зі спеціальними службами СРСР або інших держав». Відповідно до цього Закону для перевірки та розслідування фактів співпраці депутатів зі спеціальними службами СРСР або інших держав створювалася спеціальна депутатська комісія відповідної ради, яка у разі потреби залучала посадових осіб прокуратури, внутрішніх справ і служби національної безпеки. Тобто, як бачимо, у даній державі була наявна індивідуалізація відповідальності. Окремо розслідувався кожен факт співпраці окремого депутата зі спеціальними службами СРСР або інших держав і доводилась його вина. Також в Естонії був прийнятий Закон «Про позасудові масові репресії в Радянській Естонії в 1940-1950 роках». Цим Законом прокуратурі Естонської РСР надали повноваження розглядати питання про порушення кримінальних справ та притягнення до кримінальної відповідальності осіб, винних у масових вбивствах та інших злочинах проти людяності. У Латвії було прийнято Закон «Про вибори» 1992 року, який вимагав, щоб усі кандидати у депутати парламенту надавали письмову заяву про наявність або відсутність у них зв'язків з радянськими або іншими секретними службами. Також у даній країні Закон «Про вибори Сейму» з 1995 р. забороняє обрання осіб, які діяли в Компартії і ряді дружніх їй організацій після 13 січня 1991 р., а також працівників та агентів КДБ [3].

В Україні, на відміну від згаданих вище країн, люстрація після падіння комуністичного режиму не була проведена. У нашій державі цей процес розпочався з прийняттям 16 вересня 2014 року Верховною Радою України Закон України «Про очищення влади» (далі - Закон), що у свою чергу було обумовлено подіями 2013-2014 років, які в історію увійшли під назвою «Революція гідності». Метою даного Закону було недопущення до участі в управлінні державою осіб, які дискредитували себе під час президенства В. Ф. Януковича, а також осіб, які займали керівні посади в державному управлінському апараті в часи Радянського Союзу (працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки, ЦК ЛКСМУ, КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік і т. д.). Такі дії повинні були повернути довіру громадян до апарату державного управління, запобігти порушенню прав людини публічними службовцями у майбутньому.

Проте, на практиці сам Закон виявився таким, що порушує права людини. 24 лютого 2020 року Велика палата Європейського суду з прав людини відмовила Уряду Україні в апеляції у справі «Полях та інші проти України», дане рішення є остаточним та оскарженню не підлягає. У цій справі Європейський суд з прав людини визнав порушення пункту першого статті 6, статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. закон влада вина верховний

Дане рішення обґрунтовується тим, що Закон «Про очищення влади» не вимагав будь-якого доведення індивідуальної вини, застосовується до широкого кола осіб. Відповідно до оцінки Венеціанської комісії Закон «Про очищення влади» переслідував дві законні цілі: (і) захист суспільства від осіб, які з огляду на їхню поведінку в минулому могли становити загрозу новоствореному демократичному режиму, та (іі) очищення державного управління від осіб, причетних до широкомасштабної корупції. Однак, не правильним є звільнення позивачів, яке ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент Янукович, незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв'язку з антидемократичними тенденціями і подіями, що відбувались у той період. Усталений принцип практики ЄСПЛ та інших документів Ради Європи щодо люстрації полягає у тому, що люстрація не може застосовуватись для покарання, відплати або помсти. Це також стосується оскаржуваних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади». Згідно з твердженнями Верховного Суду та доводами Уряду мета Закону «Про очищення влади» полягала у відновленні довіри до державних установ і захисті демократичної форми правління. Проте цілком можливо, що зазначені цілі могли бути досягнуті шляхом застосування менш суворих заходів як, наприклад, якщо це можливо, відсторонення заявників від їхніх керівних посад після проведення індивідуальної оцінки та, якщо це можливо, переведення на менш відповідальні посади. Далекосяжний характер застосованих до заявників заходів у поєднанні з доволі гострими формулюваннями, використаними у статті 1 Закону «Про очищення влади» щодо цілей, порушують питання про те, що деякі із цих заходів принаймні частково були вмотивовані помстою тим, хто асоціювався з попередньою владою [4].

Отже, як бачимо хоч Закон «Про очищення влади» і переслідував законні цілі, проте відсутність індивідуалізації вини, застосування його положень до широкого кола осіб є неприпустимим та незаконним. Такі дії вже не є виправданими в демократичному суспільстві задля збереження демократичного державного режиму. Адже по своїй суті вже є не законними та свавільними, порушують права людини і можуть призвести до поступового встановлення у майбутньому антидемократичного державного режиму.

Відповідно до статті 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Україна зобов'язуються виконувати остаточні рішення ЄСПЛ в будь-яких справах, у яких вона є стороною [5]. Згідно з статтями 1, 13 Закону України «Про виконання рішення та застосування практики Європейського суду з прав людини» виконання рішень Європейського суду з прав людини включає в себе, зокрема, вжиття заходів загального характеру, метою яких є забезпечення додержання державою положень Конвенції порушення яких встановлене Рішенням, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого ЄСПЛ порушення, а також усунення підстави для надходження до ЄСПЛ заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в ЄСПЛ. Одним із таких заходів загального характеру є внесення змін до чинного законодавства [6].

Тобто згідно зі статтею 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтями 1 та 13 Закону України «Про виконання рішення та застосування практики Європейського суду з прав людини» Україна повинна внести зміни до Закону України «Про очищення влади» адже Європейський суд з прав людини визнав, що даний Закон порушує права людини, зокрема публічних службовців. Не здійснення Україною таких дій буде також означати порушення нею принципу pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Під реалізацією цього принципу розуміється забезпечення країною виконання міжнародних зобов'язань, взятих нею на себе через укладення міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Проте, хоч з моменту прийняття Європейським судом з прав людини рішення у справі «Полях та інші проти України» минуло майже три роки від Міністерства юстиції України досі не надійшло жодного законопроекту щодо цього питання, хоча ще 30 грудня 2019 року Д. Л. Малюська (міністр юстиції України) заявляв у своєму інтерв'ю виданню «РБК-Україна», що Міністерство юстиції України має намір ініціювати перегляд Закону «Про очищення влади», врахувавши при цьому рішення Європейського суду з прав людини [7].

Зараз у Верховній Раді Україні знаходиться лише один законопроект, яким передбачається внесення змін до Закону України «Про очищення влади». Це законопроект № 3326 від 13.04.2020 року, внесений народним депутатом Ф. В. Христенко, він повинен не допустити зовнішній вплив на інтереси держави шляхом додання до статті 3 Закон України «Про очищення влади» пункту дев'ятого такого змісту: «Заборона, передбачена частиною третьою статі 1 цього Закону, застосовується до осіб, які займають чи впродовж останніх 10 років перед днем призначення (обрання) на посаду, щодо якої здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), займали посаду керівника, входили до складу органу управління або були членами громадського об'єднання, іншого непідприєм- ницького товариства, яке безпосередньо або через будь- яких третіх осіб отримує чи отримувало кошти, майно, послуги від іноземних держав, органів влади чи посадових осіб іноземних держав, міжнародних неурядових організацій чи неурядових організацій іноземних держав або від іноземних юридичних осіб, іноземних громадян, осіб без громадянства чи уповноважених ними осіб, або з будь-якого іншого джерела фінансування, розташованого за межами України. Зазначена заборона поширюється також на осіб, які систематично (більше трьох разів на рік) у період останніх 10 років перед днем призначення (обрання) на посаду, щодо якої здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), виконували роботи, надавали послуги чи будь-яким іншим чином залучалися до діяльності відповідного громадського об'єднання, іншого непідприємницького товариства якщо вони знали або повинні були і могли знати, що оплата їх робіт, послуг чи іншої участі здійснюється за рахунок коштів чи майна, яке відповідає зазначеним у цій частині статті ознакам щодо його отримання з джерела фінансування, розташованого за межами України». Як бачимо даний законопроект не лише не направлений на виконання рішення Європейського суду з прав людини, а й ще збільшує коло осіб до яких можуть застосовуватися люстрацій ні заборони [8].

Також у Верховній Раді України знаходиться законо- проєкт № 2287 від 18.10.2019 року, внесений М. А. Бужан- ським. У ньому запропоновано визнати таким, що втратив чинність Закон України «Про очищення влади». Проте, така позиція є не коректною, адже не увесь Закон порушує права людини, а лише ті, його положення, які призводять до відсутності індивідуалізації вини та застосування його положень до широкого кола осіб [9].

Дані положення містяться у статті 3 Закону України «Про очищення влади». Тому, потрібно внести зміни у дану статтю. Адже передбачені у даній статті заборони щодо публічних службовців різних рівнів та відомств, які повинні застосовуватись без рішення суду, а лише на підставі того, що вони сукупно не менше одного року займали посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року [10] порушують вимоги щодо індивідуалізації вини та не застосування Закону до широкого кола осіб, пункту першого статті 6 (право на справедливий суд), статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Адже вина кожної особи повинна розслідуватись та встановлюватись в кожному конкретному випадку судовим рішенням, а не презюму- ватись Законом у такому випадку буде індивідуалізація вини та не буде застосування Закону до широкого кола осіб. І тільки у такому випадку можна буде встановити чи було досягнуто легітимної мети - недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини [10]. Це ж стосується і положень статті 3 Закону України «Про очищення влади», щодо осіб, які займали керівні посади в державному управлінському апараті в часи Радянського Союзу, адже їхня вина також повинна бути встановлена та доведена в суді в кожному конкретному випадку і повинна також враховуватись їх посткомуністична поведінка, що в свою чергу не допустить застосування даних положень до широкого кола осіб. Не проведення у даних випадках розслідування та судового розгляду кожного конкретного випадку призводить і до відсутності засобів доведення своєї невинуватості, що також є не законним. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у своєму рішенні від 3 червня 2020 року у справі № 817/3431/14. Суд зазначає, що Закон України «Про очищення влади» не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, попри посади, які вони займали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини та не вживали або не підтримували антидемократичні заходи. Заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах і, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті та принципам Закону України «Про очищення влади» визначеним у ч. 2 ст. 1 цього Закону. Також даним рішенням позивача було поновлено на посаді, а у частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, справу направлено на новий судовий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду [11]. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року у даній справі було стягнуто з Головного управління ДФС у Рівненській області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 381195,42 грн. [12]. Такі рішення не поодинокі і в аналогічній справі № 824/3155/14-а рішенням Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року стягнуто з Чернівецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 24 жовтня 2014 року по 01 липня 2020 року в сумі 1377279 гри. 50 коп. (один мільйон триста сімдесят сім тисяч двісті сімдесят дев'ять гривень п'ятдесят копійок) [13]. Рішенням Сьомого апеляційного адміністративного суду у справі № 802/4043/14-а від 28 жовтня 2020 року стягнуто з Вінницької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 2 013 125 (два мільйони тринадцять тисяч сто двадцять п'ять) грн. 95 коп. [14]. Якщо врахувати що в масштабах країни таких судових рішень тисячі, то можна з впевненістю заявити, що державний бюджет втрачає не малі суми через прийняття у минулому Верховною Радою України Закону, який порушує права людини. Європейський суд з прав людини також постановив виплатити Україні 5 000 (п'ять тисяч) євро кожному заявнику та 1 500 (одну тисячу п'ятсот) євро першому заявнику та по 300 (триста) євро другому - п'ятому заявникам.

Висновки

Отже, Закон України «Про очищення влади» порушує права публічних службовців, зокрема права гарантовані пунктом першим статті 6, статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, встановлює колективну, а не індивідуальну відповідальність, застосовується до широкого кола осіб згідно з висновком Європейського суду з прав людини та Верховного Суду. Верховний Суд говорить також про установлення презумпції колективної вини, Законом України «Про очищення влади», а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті та принципам Закону України «Про очищення влади», визначеним у частині другій статті 1 цього ж Закону. Згідно із принципом pacta sunt servanda, стаття 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 1 та 13 Закону України «Про виконання рішення та застосування практики Європейського суду з прав людини» Україна повинна внести зміни у ті положення Закону України «Про очищення влади», які порушують права людини. На сьогоднішній день зареєстровано один законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про очищення влади», проте він не містить у собі положень, якими б передбачалось припинення порушення прав людини, навпаки він їх збільшує. Також у Верховній Раді України знаходиться законопроєкт «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про очищення влади», проте такий підхід також видається недоцільним, адже не увесь Закон порушує права публічних службовців, а лише ті, його положення, які призводять до відсутності індивідуалізації вини та застосування його положень до широкого кола осіб. Тому необхідним видається внесення законопроєкту до Верховної ради України, яким буде передбачено внесення змін до статті 3 Закону України «Про очищення влади». Оскільки, саме у даній статті передбачені заборони щодо публічних службовців різних рівнів та відомств, які повинні застосовуватись без рішення суду, а лише на підставі того, що вони сукупно не менше одного року займали посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, що у свою чергу порушує вимоги щодо індивідуалізації вини та не застосування Закону до широкого кола осіб, а також пункту першого статті 6 (право на справедливий суд), статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Це ж стосується і положень статті 3 Закону України «Про очищення влади», щодо осіб, які займали керівні посади в державному управлінському апараті в часи Радянського Союзу.

Література

1. Хлабистова К. В. Підходи до розуміння сутності люстрації: правовий аспект. Вісник Південного регіонального центру Національної академії пправових наук України. 2016. № 8. С. 46-52.

2. Хлабистова К. В. Інститут люстрації: конституційно-правові засади регулювання та вдосконалення: дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 «Конституційне право, муніципальне право». Київський ун-т туризму економіки і права; Нац. академія внутрішніх справ. Київ, 2017. 250 с.

3. Що таке люстрація і кому це потрібно. Волинські новини.

4. Рішення щодо суті (за алфавітом). Полях та інші проти України - 24.02.2020. Офіційний веб-сайт Міністерства юстиції України.

5. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод: Конвенція Ради Європи від 4 листопада 1950 р. № 995_004.

6. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закону України від 23 лютого 2006 р. № 3477- IV.

7. Мін'юст має намір переглянути закон про люстрацію - Малюська. Deutsche Welle.

8. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про очищення влади» (щодо недопущення зовнішнього впливу на інтереси держави) від 13.04.2020 р. № 3326. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

9. Проект Закону про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про очищення влади» від 18.10.2019 р. № 2287.

10. Про очищення влади: Закон України від 16 вересня 2014 р. № 1682-VII.

11. Постанова Касаційного адміністративного суду Верховного суду від 3 червня 2020 р., у справі № 817/3431/14. Єдиний державний реєстр судових рішень.

12. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 р., у справі № 817/3431/14. Єдиний державний реєстр судових рішень.

13. Постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 р., у справі № 824/3155/14-а. Єдиний державний реєстр судових рішень.

14. Постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 р., у справі № 802/4043/14-а. Єдиний державний реєстр судових рішень.

Размещено на Allbest.ru