Подходы к совершенствованию оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (на примере Хабаровского края)

Размещено на http://allbest.ru

Размещено на http://allbest.ru

ПОДХОДЫ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

Аннотация. Органы местного самоуправления являются наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти: их полномочия заключаются в организации базовых вопросов жизнедеятельности населения (дошкольное и общее образование, благоустройство территории, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, организация досуга населения и многое другое). Оценка деятельности органов публичной власти является инструментом, призванным способствовать повышению эффективности данной деятельности, и, как следствие, повышению удовлетворённости жителей качеством предоставления государственных и муниципальных услуг. Несмотря на то, что официальная методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, утверждённая Указом Президента Российской Федерации № 607 от 28 апреля 2008 г., постоянно подвергается корректировке, возможности учета специфики каждой территории до сих пор остаются нерешенным вопросом Целью данной статьи является оценка необходимости и возможностей совершенствования методики оценки эффективности органов местного самоуправления в Хабаровском крае. Рассмотрение данного вопроса на примере конкретного субъекта обусловлено тем фактом, что современная официальная методика предполагает ее донастройку в регионе. В статье проведен анализ генезиса методики и результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Хабаровского края в период 2017-2021 гг. Проведенный анализ позволил выдвинуть предположение о том, что внедрение в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Хабаровского края индикатора степени достижения стратегических целей развития муниципального образования позволит более точно учитывать специфику каждой территории.

Ключевые слова: методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, органы местного самоуправления, удовлетворённость населения, рейтинг муниципального образования, Хабаровский край

Approaches to the assessment improving oi effectiveness of the local government (using the example of the Khabarovsk territory)

Inna S. Khvan

Abstract. Bodies of the Local government are the level of public power that is «closest» to the people. By and large, their powers are to organize the basic issues of life of the population: preschool and general education, landscaping, electrical, heat, gas and water supply, organization of leisure for the population and much more. At the same time, the assessment of the activities of public authorities is a tool made to improve the effectiveness of this activity, and,, as a result, increase satisfaction of the residents with the quality of providing of the state and municipal services. Despite the fact that the official methodology for assessing the effectiveness of activities of the local self-government bodies, approved by the Decree of the President of the Russian Federation in 2008 No. 607 is constantly being adjusted, in practice, attempts to improve it, including for the more accurate accounting of the specifics of each territory continue. Thus, the purpose of this article was to assess the need and opportunities to improve the methodology for assessing the effectiveness of local governments in the Khabarovsk territory. Consideration of this issue on the example of specific subject is due to the fact that the modern official methodology assumes it before setting it up in the region. The article analyzed the genesis of the methodology and the results of assessing the effectiveness of activities of the local self-government bodies of the Khabarovsk territory in the period from 2017 to 2021. The analysis made it possible to put forward the assumption that introduction of an indicator of the degree of achievement of strategic goals for development of the municipality in the methodology for assessing the effectiveness of activities of the local self-government bodies of the Khabarovsk territory will make it possible to more accurately take into account the specifics of each territory.

Keywords: methodology for assessing effectiveness of the local governments, municipality, population satisfaction, municipal formation rating

оценка деятельность местное самоуправление муниципальные услуги

Введение

Оценка эффективности реализации какой-либо политики - один из самых сложных вопросов в науке. Обычно результаты управляющего воздействия измеряются количественными и/или качественными изменениями управляемой системы. Но также известно, что эти изменения в системе не всегда зависят от эффективности управления: это может происходить из-за других внешних причин: изменения конъюнктуры рынка, геополитической обстановки в стране, мире; изменения структуры факторов производства и т. п. Тем не менее, необходимость оценки усилий властей по развитию управляемой системы крайне важна, на практике она трансформируется в методы оценки эффективности деятельности органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления (далее - ОМСУ). При этом оценка уровня местного самоуправления испытывает определенные трудности. В первую очередь, это связано с тем, что муниципалитеты априори крайне разнородны и дифференцированы. Во-вторых, являясь наиболее приближенными к ежедневным потребностям населения, органы местного самоуправления должны более «чутко» настраивать общераспространенные инструменты управления под специфику своих территорий. Действующая сегодня в Российской Федерации официальная методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления внедрена в практику в 2008 г. Указом Президента Российской Федерации № 607 28 апреля 2008 г. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 ««Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, муниципальных, городских округов и муниципальных районов». Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.u Несмотря на продолжительное существование, данная методика до сих пор подвергается критике [Корсунов, 2019; Ульянов, 2021]. Целью данной статьи является оценка необходимости и возможностей совершенствования методики оценки эффективности органов местного самоуправления на примере Хабаровского края.

Генезис подходов к оценке деятельности органов публичной власти в Российской Федерации

Разработка методических подходов к оценке эффективности деятельности органов власти в Российской Федерации началась несколько позже, чем в зарубежных странах и имела свою специфику. В зарубежных странах уже в 60-70-х гг. ХХ века появились исследования, посвященные разработке подходов к оценке эффективности органов публичной власти, органам местного самоуправления в них уделялось немаловажное значение. Это объясняется тем фактом, что в большинстве развитых зарубежных стран органы местного самоуправления имеют высокую степень самостоятельности. В России время активного развития методических подходов началось в 90-е гг. ХХ века. Исследования в этот период касались, в первую очередь, регионального (субфедерального) уровня и были нацелены на типологизацию развития территорий по видам и степени социально-экономических проблем (табл. 1). Это связано с тем, что с переходом на новую рыночную экономическую систему произошел колоссальный рост межрегиональной дифференциации. В науке вёлся активный поиск методических подходов по оценке территориальной трансформации экономического пространства страны. Данным вопросом в разное время занимались такие ученые как: А. Г. Гранберг [Гранберг, 2004], В. Н. Лексин, А. Н. Швецов [Лексин, Швецов, 2003]. Вопросам дифференциации внутри регионов в разрезе муниципальных образований также уделялось внимание [Ворошилов, 2013].

Проблемам развития муниципальных образований, а также проблемам оценки деятельности органов местного самоуправления уделялось внимание и со стороны исследовательских организаций. Наиболее известными на рубеже ХХ и ХХІ были работы:

Института экономики города, который вел поиск методических подходов к комплексной оценке развития муниципальных образований в условиях ограниченности муниципальной статистики (проект «Городской Барометр», 1999-2004 гг.);

Фонда «Новая Евразия», осуществляющего мониторинг и выявление приоритетных направлений финансирования развития муниципалитетов (середина 2000-х гг.);

Леонтьевского международного центра социально-экономических исследований, осуществляющего подготовку и распространение информационно-аналитических и методических материалов по проблемам социально-экономического развития регионов и муниципальных образований (2004-2010 гг.).

Таблица 1

Генезис подходов к оценке деятельности органов публичной власти

Источник: составлено автором.

Наиболее важной вехой в развитии подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации стал Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов». В нем были определены рамочные требования к оценке эффективности и указано, что необходимо в срок до 1 сентября 2008 г. разработать: дополнительный перечень показателей, методику оценки эффективности и типовую форму доклада глав администраций. Все эти документы были разработаны лишь к 2012 г. и закреплены постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»².

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 породил активную дискуссию в научной литературе. Появилось много работ, посвященных апробированию методики, озвученной в Указе, разрабатывались предложения по ее совершенствованию [Бардакова, 2011; Мельник, 2011; Пронина 2009]. Под влиянием данных исследований, а также предложений со стороны субъектов Российской Федерации официальная методика постоянно совершенствовалась. Если сравнить подходы к комплексной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления 2008 г. и 2022 г. можно наблюдать, что несмотря их идеологическую схожесть, в 2022 г. она значительно упрощена, так как предполагает не покомпонентную оценку (с включением в каждый показатель деятельности оценку удовлетворенности населения), а свод динамических оценок и оценку удовлетворённости населения отдельно, с разными весовыми коэффициентами (табл. 2).

Таблица 2

Комплексная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Источник.: составлено автором

Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. N 52 ст. 7490

Стоит отметить, что методика в настоящее время хорошо проработана и имеет ряд достоинств:

показывает не статическую ситуацию, а оценивает динамику состояния муниципалитета;

включает как оценку результатов деятельности (социально-экономические показатели), так и оценку организации управленческих процессов;

включает оценку удовлетворённости населения деятельностью органов местного самоуправления;

перечень показателей, используемых для определения размера грантов, определяется субъектом Российской Федерации с возможностью установления дополнительных критериев.

Таким образом, субъекты Российской Федерации имеют возможность «донастраивать» методику внутри региона, учитывая его особенности. Косвенным подтверждением достаточной проработанности методики на федеральном уровне является тот факт, что в настоящее время научные дискуссии по данному вопросу опустились в основном на субфедеральный уровень [Арзуманян, 2021; Аверина, Кулагина, 2020].

Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Хабаровском крае

В Хабаровском крае оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления осуществляет министерство экономического развития Хабаровского края в соответствии с Постановлением Правительства края от 20 мая 2013 г. № 122-пр «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Хабаровского края». В Постановлении определены: перечень показателей для проведения комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Хабаровского края; распределение городских округов и муниципальных районов края по группам в соответствии с критериями транспортной доступности и плотности населения; порядок комплексной оценки эффективности и порядок проведения опросов населения. Первоначально в данном документе также был прописан порядок предоставления грантов городским округам и муниципальным районам Хабаровского края по результатам оценки, но в сентябре 2019 г. было принято Постановление Правительства Хабаровского края № 397-пр, согласно которому с 2020 г. в крае действует новый порядок предоставления грантов в форме межбюджетных трансфертов.

Анализ показал, что гранты в Хабаровском крае получают за высокие показатели социально-экономического развития территории, нежели за эффективность (усилия) властей в текущем периоде. Например, по данным 2021 г. бюджетные гранты получили: городской округ «Город Хабаровск», Нанайский, Хабаровский, Ванинский, Комсомольский, Охотский и Верхнебуринский муниципальные районы, занявшие первые и вторые места в своей подгруппе за достижение высоких показателей социально-экономического развития, в том числе налогового потенциала. Отметим, что этот рейтинг слабо коррелирует с комплексной оценкой эффективности деятельности ОМСУ и их усилиями по развитию территории, измеряемыми динамикой комплексной оценки. Так, например, город Хабаровск занял в анализируемом периоде лишь 17 место в крае по средней динамике показателей эффективности (возможно это связано с эффектом «высокой базы» у краевой столицы) (табл. 3). Тем не менее, отсутствие учета данного элемента оценки при выдаче грантов нарушает цель внедрения института оценки эффективности как инструмента, который должен способствовать улучшению деятельности органов местного самоуправления.

Таблица 3

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Хабаровском крае в 2021 г.

Место в крае

/ ГГ - получатель бюджетного гранта по итогам 2020 г.

Анализ динамики комплексной оценки органов местного самоуправления Хабаровского края в период 2017-2021 гг. демонстрирует отсутствие явного улучшения данного показателя как в разрезе муниципалитетов, так в среднем по краю. На уровне края комплексная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в анализируемый период выросла с 0,48 до 0,56, т. е. на 0,08 пункта. Этот факт наводит на мысль об отсутствии стимулирующего воздействия бюджетных грантов на системное повышение эффективности деятельности ОМСУ в крае (табл. 4.)

Таблица 4

Динамика показателей комплексной оценки эффективности деятельности ОМСУ Хабаровского края в период с 2017 г. по 2021 г.

Таким образом, анализ показал, что в Хабаровском крае оценка эффективности деятельности муниципальных образований учитывает усилия органов местного самоуправления по достижению целей социально-экономического развития, определенных в качестве приоритетных направлений деятельности Правительства Хабаровского края, без учета стратегических приоритетов развития самих муниципальных образований. Набор показателей, включенных в краевую методику, не учитывает специфики развития каждой отдельной территории и не отражает степень понимания каждым муниципалитетом приоритетов своего развития. По мнению автора, эту дилемму возможно решить путем внедрения в методику оценки эффективности деятельности ОМСУ дополнительного индикатора - степени достижения стратегических задач социально-экономического развития муниципалитета. При этом мониторинг, проведенный автором, показал, что стратегия социально-экономического развития есть не у каждого муниципального района (у 5 из 19 рассматриваемых муниципальных образований Хабаровского края такого документа нет). В то же время стратегия - это и есть тот документ, в котором приоритеты развития муниципалитета максимально отвечают запросам территории. Автор предлагает следующий алгоритм совершенствования методики оценки эффективности деятельности ОМСУ в Хабаровском крае:

1 этап: разработка стратегий социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов по принципу взаимосогласования интересов региона и интересов местного сообщества;

2 этап: разработка единых подходов к оценке степени достижения стратегических задач развития муниципальных районов и городских округов в контексте учета интересов местного сообщества;

3 этап: включение оценки степени достижения стратегических задач развития в комплексную оценку эффективности деятельности ОМСУ.

Отметим, что внедрение в методику оценки эффективности деятельности ОМСУ оценки степени достижения стратегических задач социально-экономического развития муниципалитета как индикатора, учитывающего специфику развития отдельной территории, будет целесообразным только при условии, что разработанные в муниципалитетах стратегические документы будут действительно учитывать специфику муниципалитета, а не являться формальным документом, «клонированным» из документов подобного рода. В случае несоблюдения этого условия внедренный индикатор окажется бесполезным дополнительным элементом для расчета.

Вывод

Таким образом, анализ генезиса подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления и результатов оценки деятельности ОМСУ в Хабаровском крае показал, что цель данной оценки достигается точечно, но не системно. Уровень «усилий» ОМСУ по развитию территорий и удовлетворённость населения практически не демонстрируют положительной динамики. Автор в полной мере осознает, что причин подобной ситуации множество, но проведенное исследование позволяет предположить, что понимание муниципальным образованием своих стратегических целей развития, умение правильно эти цели сформулировать и достижение этих целей являются важным компонентом деятельности ОМСУ, а значит должны быть внедрены в методику оценки эффективности их деятельности.

Список источников

1. Арзуманян М.С. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов Брянской области / / Состояние, проблемы и перспективы развития современной науки : Сборник научных трудов национальной научно-практической конференции, 20-21 мая 2021 года. Брянск: Брянский государственный аграрный университет, 2021. С. 256-262.

2. Бардакова С.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления // Известия государственного байкальского университета. 2011 г. №3. С. 97-100.

3. Ворошилов Н.В. Дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований Вологодской области 1991-2011 гг. // Проблемы развития территорий. 2013. №3(65). С. 31-41.

4. Гранберг А.Г. Экономическое пространство России: вечные проблемы, трансформационные процессы, поиск стратегий // Экономическое возрождение России: периодическое научное издание. 2004. №1. С. 16-22.

5. Корсунов Д.А., Буров А. Б. KPI как система управления и оценки эффективности деятельности органов власти и местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. 2019. № 1. С. 182-187. DOI 10.22394/20791690-2019-1-1-182-187. - EDN ZAWVBR.

6. Кулагина О.В., Аверина О.В. Оценка бюджетной устойчивости муниципальных образований (на примере муниципального округа «Город Биробиджан» Еврейской автономной области) (статья) // Власть и управление на Востоке России. 2020. № 1 (90). С. 16-23. DOI 10.22394/1818-4049-2020-90-1-16-23

7. Лексин В.Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Эдиториал УРСС, 2003.

8. Мельник С.А. Об экономическом развитии муниципальных образований и оценке деятельности органов местного самоуправления // Вестник Костромского государственного технологического университета. Серия: Экономические науки. 2011. № 1(1). С. 28-31.

9. Пронина Л. И. Решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления / / Общественные финансы. 2009. № 18. С. 20-29.

10. Ульянов А. Ю. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: проблемы и вызовы // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 6. С. 25-29. DOI 10.18572/1813-1247-2021-6-25-29. - EDN ILKDJG.

Размещено на Allbest.ru