Управління Верховного комісара ООН у справах біженців: міжнародно-правовий статус та аналіз окремих аспектів діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна

УВКБ ООН: міжнародно-правовий статус та аналіз окремих аспектів діяльності в Україні

Є.В. Реньов кандидат юридичних наук, доцент кафедри міжнародного і європейського права

Анотація

У статті досліджено зміст міжнародно-правового статусу Управління Верховного комісара ООН у справах біженців. Проаналізовано історичну ретроспективу створення та діяльності УВКБ ООН - від нагальних потреб післявоєнного суспільства кінця 40 років минулого сторіччя до 2022 року, коли мільйони сімей в Україні були змушені покинути свої домівки.

Особливу увагу приділено дослідженню окремих аспектів діяльності Управління Верховного комісара ООН у справах біженців в контексті гуманітарної кризи, спричиненої початком повномасштабних військових дій в Україні. Детально розглянуто питання допомоги внутрішньо переміщеним особам в Україні з використанням кількісних показників, що демонструють сучасні тенденції у діяльності УВКБ ООН в Україні. Наведені підходи до визначення поняття «внутрішньо переміщена особа». Надана інформація щодо правової основи співробітництва Управління Верховного комісара ООН у справах біженців та України.

Проаналізовано важливість та своєчасність Постанови Кабінету Міністрів України від 15.04.2022 р. № 445 «Про реалізацію спільного з Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців проекту щодо додаткових заходів із соціальної підтримки внутрішньо переміщених осіб», якою регламентується спільна діяльність українського уряду та УВКБ ООН задля надання додаткової допомоги найбільш вразливим категоріям внутрішньо переміщених осіб.

Аргументується доречність використання кластерного підходу, відповідно до якого УВКБ ООН діє як частина міжвідомчої гуманітарної допомоги та керує кластерами з питань захисту, житла і непродовольчої допомоги, а також з координації та управління таборами. Проаналізовано, яке значення має діяльність УКВБ ООН в якості координатора кластеру з питань житла задля допомоги Україні у пошуку довгострокових рішень для внутрішньо переміщених осіб.

Ключові слова: біженці, внутрішньо переміщені особи, гуманітарна допомога, ООН, УВКБ ООН.

Abstract

Renov I. V. UNHCR: INTERNATIONAL LEGAL STATUS AND ANALYSIS OF CERTAIN ASPECTS OF ACTIVITIES IN UKRAINE

The article examines the content of the international legal status of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees. The historical retrospective of the creation and activities of UNHCR is analyzed - from the urgent needs of post-war society in the late 40s of the last century to 2022, when millions of families in Ukraine were forced to leave their homes.

Particular attention is paid to the study of certain aspects of the activities of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in the context of the humanitarian crisis caused by the beginning of full-scale hostilities in Ukraine. The issue of assistance to internally displaced persons in Ukraine is considered in detail - using quantitative indicators that demonstrate current trends in UNHCR's activities in Ukraine. The approaches to the definition of «internally displaced person» are presented. Information on the legal basis for cooperation between the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees and Ukraine is provided.

The importance and timeliness of the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated April 15, 2022 № 445 «On the implementation of a joint project with the Office of the UN High Commissioner for Refugees on additional measures for social support of internally displaced persons» were analyzed. This Resolution regulates the joint activities of the Ukrainian government and UNHCR to provide additional assistance to the most vulnerable categories of internally displaced persons.

The appropriateness of using a cluster approach is argued. According to it, UNHCR acts as part of interagency humanitarian assistance and manages clusters on protection, housing and non-food assistance, as well as on the coordination and management of camps. The importance of UNHCR's activities as a housing cluster coordinator to help Ukraine in finding long-term solutions for internally displaced persons is analyzed.

Key words: refugees, internally displaced persons, humanitarian aid, UN, UNHCR.

Драматичні події 2022 року змусили мільйони українських сімей покинути свої домівки. Кількість українських біженців, що знайшли прихисток закордоном, наближається до 7 мільйонів осіб, а ще 8 мільйонів вважаються внутрішньо переміщеними особами, про що свідчать дані УВКБ ООН [1].

Однак можемо переконливо стверджувати, що українці у цей складний час не залишились наодинці - сусідні європейські країни гостинно приймають українських дітей та жінок, а впливові міжнародні організації надають потужну підтримку Україні задля подолання гуманітарної кризи, спричиненої початком повномасш- табних військових дій. Необхідно зазначити, що Управління Верховного комісара ООН у справах біженців предметно займається питанням допомоги внутрішньо переміщеним особам в Україні з 2014 року, а нагальні виклики поточного року змусили суттєво посилити цю діяльність. Тому увага до міжнародно-правового статусу УВКБ ООН та гуманітарної складової в його діяльності в контексті допомоги внутрішньо переміщеним особам пояснюється подіями українського сьогодення.

Напочатку вважаємо за потрібне зазначити, що ефективність ООН в контексті її головної задачі - підтримання та зміцнення миру й міжнародної безпеки - викликає багато запитань. Адже прийшовши на заміну Ліги Націй, якій так і не вдалося вберегти людство від Другої світової війни, ООН також акцентувала увагу на необхідності позбавити майбутні покоління лиха війни, про що вказано у Статуті Організації [2]. Однак існуючі механізми забезпечення миру виявилися недієвими. Доречно навести приклад права вето в Раді Безпеки ООН, коли Рада Безпеки, на яку статтею 24 Статуту ООН покладена головна відповідальність за підтримання міжнародного миру і безпеки шляхом швидкого та ефективного реагування на прояви агресії, фактично надає можливості агресору уникати будь-якої відповідальності. Генеральний секретар ООН Антоніу Гутерріш під час квітневого візиту до Києва був змушений констатувати, що «Рада Безпеки не змогла зробити все, що в її силах, для попередження та завершення цієї війни, що стало причиною для масового розчарування, фрустрації та гніву».

Як влучно зазначають Катерина Лісогорова та Діана Свистун, незважаючи на плідну роботу над помилками Ліги Націй, Організація Об'єднаних Націй стикається з проблемами своєї попередниці - цій організації не вдається повною мірою врегульовувати суперечки між країнами дипломатичним шляхом, а також забезпечувати міжнародний мир та безпеку. Економічні та політичні санкції, які застосовує ООН до кра- їн-порушників, характеризуються невисокою ефективністю, адже здебільшого не впливають на політичний курс правлячих верхівок країн-агре- сорів. Як засвідчує практика, ООН іноді має більший успіх радше у гуманітарній діяльності, ніж у політичній [3]. Таким чином, ми сфокусуємося на гуманітарній діяльності ООН, при цьому не заперечуючи суттєві недоліки в безпековій архітектурі Організації.

Гуманітарна діяльність - це діяльність з надання гуманітарної допомоги в кризових ситуаціях, які виникають під час природних або техногенних катастроф, масових заворушень, воєнних конфліктів, масових міграцій з політичних мотивів. В сучасному світі головним джерелом екстреної гуманітарної допомоги вважається Організація Об'єднаних Націй, яка забезпечує взаємодію гуманітарних співтовариств та керівництва держав з надання захисту населенню, що постраждало в надзвичайній ситуації [4, с. 26]. верховний комісар біженець кластер

Спектр гуманітарних цілей ООН доволі ґрунтовно висвітлюється у «Цілях сталого розвитку», що містяться у Резолюції Генеральної Асамблеї ООН від 25.09.2015 р. №70/1 «Перетворення нашого світу: Порядок денний у сфері сталого розвитку до 2030 року» [5]. Зокрема, зусилля Організації спрямовані на подолання бідності, викорінення голоду, забезпечення продовольчої безпеки та покращення харчування, забезпечення здорового способу життя та добробуту людей будь-якого віку, сприяння розбудові миролюбного і всеохопного суспільства та ін. Саме з цими загрозами зіштовхнулися українці, які внаслідок війни залишились без власного житла та роботи, шукаючи прихистку у відносно безпечніших регіонах нашої країни.

Як зазначає з цього приводу Туран Джахангі- рова, кількість внутрішньо переміщених осіб по всьому світу майже вдвічі перевищує кількість біженців. Проте становище ВПО певною мірою випадає з міжнародного порядку денного, оскільки основна увага приділяється ситуації з мігрантами, прохачами притулку та біженцями, які залишили свої країни. Державні органи більшості країн серйозно сприймають проблему внутрішньо переміщених осіб, в той час як гуманітарна криза зумовлюється головним чином відсутністю належної реакції на потреби ВПО з боку міжнародного співтовариства [6, с. 293]. Тим не менш, трагічні події в Україні, які є безпрецедентними для Європи за масштабом жертв та руйнувань з часів Другої світової війни, змусили міжнародну спільноту об'єднати свої зусилля заради допомоги нашій державі, а ефективна комунікаційна стратегія української влади допомагає координувати діяльність усіх партнерів.

Під час вищезгаданого візиту до Києва Генеральний секретар ООН Антоніу Гутерріш, який у минулому займав посаду Верховного комісара ООН у справах біженців, обговорив з Президентом України питання подальшої підтримки українців, а також спрогнозував, що в умовах найгіршого сценарію 25 мільйонів осіб можуть потребувати гуманітарної допомоги до кінця поточного року. Тож співпраця з міжнародними організаціями має для України вкрай важливе значення.

Тетяна Ткач зауважує, що такі спеціалізовані установи Організації Об'єднаних Націй як ФАО, ЮНІСЕФ, ВООЗ, ПРООН, ЮНЕП та Верховний комісар ООН у справах біженців наділені повноваженнями в сфері надання гуманітарної допомоги. Гуманітарна діяльність не є основним напрямом діяльності цих організацій, проте вони можуть мати у своїй структурі підрозділи, що займаються виключно нею, або у випадках значних гуманітарних криз можуть долучатися до гуманітарних операцій [7, с. 7]. Наразі до зазначеного переліку можна додати й МОМ - у 2016 році долучилася до системи ООН в якості Агентства ООН з питань міграції.

Ми ж зупинимось на діяльності Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (Агентства ООН у справах біженців), яке було засноване ще в 1950 році - з мандатом на допомогу біженцям, які були переміщені під час Другої світової війни. Спочатку передбачався тимчасовий характер діяльності цієї організації терміном три роки. Проте прийняття Конвенції 1951 р. та Статуту УВКБ ООН визначило подальші цілі його роботи, що здійснюються Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців на постійній основі. УВКБ ООН було двічі відзначене Нобелівською премією миру за свою гуманітарну діяльність, а з 90-х років минулого сторіччя активно працює в Україні - у той час, зокрема, УВКБ допомагало кримським татарам у вирішенні проблем, пов'язаних із поверненням на історичну батьківщину.

Правовою основою співробітництва України з УВКБ ООН вважають Статут УВКБ ООН від 14.12.1950 р., Конвенцію про статус біженців від 28.07.1951 р., Протокол щодо статусу біженців від 31.01.1967 р., Угоду між Урядом України та ООН про заснування Представництва ООН від 06.10.1992 р., Угоду між Урядом України та УВКБ ООН від 23.09.1996 р., а також Протокол про доповнення п. 2 ст. 4 Угоди між Урядом України та УВКБ ООН від 23.09.1998 р. [8, с. 220]. Що стосується регламентації статусу ВПО, то за дорученням Генеральної Асамблеї ООН та Комісії з прав людини у 1998 році були розроблені «Керівні принципи з питань про переміщення осіб всередині країни», які підтвердили та доповнили існуючі норми міжнародного права в галузі прав людини та міжнародного гуманітарного права, що стосуються даної категорії осіб [9, с. 20]. Хоча Керівні принципи не є юридично обов'язковими, їх зміст було використано у подальших міжнародно-правових актах ООН - наприклад, у резолюції Ради Безпеки ООН 1716 (2006), прийнятої 13.10.2006 р. з питань врегулювання гру- зино-абхазького конфлікту. На основі Керівних принципів було прийнято Конвенцію Африканського союзу про захист і допомогу внутрішньо переміщеним особам в Африці 2009 р. (Кампаль- ська конвенція).

Згідно з Керівними принципами внутрішньо переміщеними особами є особи або групи осіб, яких змусили рятуватися втечею або яких змусили залишити свої домівки чи місця звичайного проживання в результаті або з метою уникнення наслідків воєнного конфлікту, масового насильства, порушень прав людини, стихійного чи викликаного людською діяльністю лиха, та які не перетинали міжнародно визнаних державних кордонів.

В рамках національного законодавства відповідне визначення внутрішньо переміщених осіб міститься у ст. 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» та розповсюджується як на громадян України, так і на іноземців, осіб без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах і мають право на постійне проживання в Україні. Такі особи були змушені залишити своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру [10]. Як зазначають науковці, вимушені переселенці рятувалися не лише від війни чи небезпек - своїм вибором вони підтвердили незгоду з політичним режимом, який встановився на непідконтрольних Україні територіях. Вони не виїхали за кордон, а обрали рідну Україну для свого теперішнього і майбутнього своїх дітей [11, с. 55].

З 2014 року УВКБ ООН було вимушено переорієнтувати свою роботу в Україні. Окрім діяльності у сфері захисту біженців та осіб без громадянства, попередження безгромадянства, увага Управління Верховного комісара у справах біженців також була привернута до сфери захисту внутрішньо переміщених осіб. Це яскраво ілюструє звіт за 2021 рік, в якому УВКБ ООН вказує кількісні показники осіб під своєю опікою: 2310 біженців, 2621 шукач притулку, 35875 осіб без громадянства, а також 734 тисячі ВПО [12]. Допомога включала правові консультації, пси- хосоціальну підтримку, допомогу в грошовій або натуральній формі тощо. Однак розгортання пов- номасштабних військових дій на території України у 2022 році змусило УВКБ ООН ще раз примножити свої зусилля.

Оскільки гуманітарна допомога УВКБ ООН має на меті доповнювати діяльність українського уряду, то дане питання було врегульоване Постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2022 р. № 445 «Про реалізацію спільного з Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців проекту щодо додаткових заходів із соціальної підтримки внутрішньо переміщених осіб» [13]. Відповідно до неї Міністерство соціальної політики формує і передає УВКБ ООН перелік внутрішньо переміщених осіб взаємоузгоджених вразливих категорій, а Управління Верховного комісара ООН у справах біженців здійснює виплату допомоги в розмірі 2220 гривень на кожного члена сім'ї на місяць - протягом не менше ніж 3 місяців. Детальні умови реалізації проекту визначаються Меморандумом про співпрацю між Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців та Міністерством соціальної політики, в якому пріоритетною категорією для надання підтримки визначенівнутрішньопереміщеніособизчислаосіб, які одержують пенсію у розмірі до 3 тисяч гривень.

Відомо, що меморандуми були підписані й з іншими міністерствами: Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, Міністерством розвитку громад і територій України. З останнім було досягнуто домовленості щодо фінансування програми «При- хисток»:протягомшестимісяцівУВКБООНвкоор- динації з Міністерством розвитку громад і територій України буде надавати підтримку 10 тисячам домогосподарств, які тимчасово розмістили в себе внутрішньо переміщених осіб. Загальна сума додаткової щомісячної підтримки оцінюється в понад 500 тисяч доларів [14]. Як координатор кластеру з питань житла, УВКБ ООН сприятиме, зокрема, й проведенню ремонту пошкоджених будинків та реконструкції колективних центрів.

Згадані кластери заслуговують на окрему увагу. Протягом багатьох років ООН критикували за суттєві проблеми координації у гуманітарних операціях. Система ООН складається із великої кількості спеціалізованих установ, агенцій, багато з яких залишаються доволі автономними, зберігаючи при цьому свою організаційну структуру. При цьому кожна агенція прагне зберегти таку автономію, що надалі послаблює координаційні механізми [7, 20]. З метою вирішення зазначеної проблеми постала необхідність створення більш чіткої системи прийняття рішень та розподілу сфер відповідальності між відповідними організаціями. У 2005 р. був розроблений кластерний підхід, який вперше був успішно застосований того ж року після землетрусу в Пакистані. Наразі УВКБ ООН діє як частина міжвідомчої гуманітарної допомоги та керує трьома кластерами - з питань захисту (маючи 75 партнерів), житла і непродовольчої допомоги (25 партнерів) та з координації та управління таборами (9 партнерів). Наприклад, наприкінці квітня Управління зазначало, що вже організувало 16 гуманітарних конвоїв (як від УВКБ ООН, так і міжвідомчих), які доставили допомогу 53 тисячам осіб у постраждалі райони [15].

Діяльність УКВБ ООН в якості координатора кластеру з питань житла має надважливе значення для допомоги державі у пошуку довгострокових рішень для внутрішньо переміщених осіб. Тетяна Погуляйло зауважує, що у приймаючих територіальних громадах України здебільшого простежується відсутність чіткого розуміння статусу ВПО, а також сприйняття таких осіб як тимчасових жителів, які не зацікавлені брати участь у справах місцевої громади. Тому тривалий характер перебування ВПО в місцях переселення потребує реалізації спеціальної державної програми - щодо їх інтеграції у територіальні громади [16, с. 81].

Один із ключових аспектів цієї діяльності - це пошук рішень щодо житлових питань. Представниця УВКБО ООН в Україні Кароліна Ліндхольм Біллінг нещодавно заявила: «Ми точно знаємо, що потреби в Україні зростають з кожним днем. Питання із забезпеченням житлом викликає занепокоєння. Незважаючи на те, що сотні тисяч людей перебувають наразі у центрах тимчасового прийому або в приймаючих сім'ях, які щедро відкрили свої будинки в більш безпечних регіонах країни, необхідно знайти довгострокові рішення» [17].

Задля вирішення цієї проблеми Кабінетом Міністрів України у 2021 році була схвалена Стратегія інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження середньострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2024 року [18]. Відповідно до зазначеної Стратегії основною умовою інтеграції ВПО є наявність житла, а фінансове забезпечення реалізації Стратегії здійснюється також із застосуванням можливостей фінансової та технічної допомоги, яку надають Україні міжнародні установи та іноземні країни. Проте дана Стратегія не могла передбачати такої масштабної гуманітарної кризи цього року - наприклад, одним із завдань до 2024 року вказано забезпечення щонайменше 680 сімей внутрішньо переміщених осіб постійним житлом за рахунок наданих пільгових іпотечних кредитів. Тому показники, закладені в Стратегію, не спроможні вирішити проблему ВПО масштабу 2022 року.

Отже, задля гідної відповіді на сучасні виклики Україна потребує належної допомоги, зокрема, від УВКБ ООН. В Управлінні вже заявили, що мають намір допомогти як з ремонтом пошкоджених внаслідок обстрілів будинків, так і з ремонтом й перепрофілюванням санаторіїв задля розміщення людей, які втратили свої домівки [17].

Тим не менше, як зазначають колеги-науковці, першочергове завдання світової спільноти постає у попередженні збройних конфліктів та відновленні миру й стабільності у гарячих точках земної кулі [19, с. 42]. Тому кардинальне вирішення проблем із даною категорією осіб на нашій планеті залежить не від діяльності УВКБ ООН, а від зусиль усього світу заради недопущення ескалації конфліктів або їх якомога швидшого завершення.

Таким чином, діяльність Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, створення якого було нагальною необхідністю для післявоєнного суспільства кінця 40-х років минулого сторіччя, залишається актуальною і в наші дні, коли багато людей в Україні були змушені покинути свої домівки. Символічно, що військові дії в Україні спричинили найшвидше та наймасш- табніше вимушене переміщення людей у Європі з часів Другої світової війни, коли й було засноване УВКБ ООН.

Події останніх років змусили Управління Верховного комісара ООН у справах біженців значно поширити свою діяльність в Україні на внутрішньо переміщених осіб. Більше того, УВКБ ООН розвиває ефективну співпрацю з українською владою, ставлячи за мету надання захисту та додаткової допомоги найвразливішим категоріям внутрішньо переміщених осіб. Про це свідчить широкий спектр спільних програм, що був проілюстрований в рамках нашого дослідження.

Література

1. Ukraine Refugee Situation. UNHCR data portal. UNHCR, the UN Refugee Agency.

2. Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice. New York: United Nations Publications. 2015. 128 p.

3. Лісогорова К., Свистун К. Від Ліги Націй до ООН: історія становлення універсальних міжнародних організацій колективної безпеки. Актуальні проблеми правознавства. 2020. Вип. 3. С. 5-11.

4. Овчаренко С.В. Гуманітарна та культурна політика: навчальний посібник. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2013. 152 с.

5. «Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development». UN General Assembly (2015) A/RES/70/1.

6. Джахангирова Т.Э. Причины возникновения и развития проблемы вынужденного переселения. ВГУ. Серия: Право. 2019. № 1. С. 283-294.

7. Ткач Т.Я. Роль ООН у координації гуманітарних операцій з подолання наслідків стихійних лих та формуванні міжнародної гуманітарної системи. Міжнародні відносини. Серія «Політичні науки». 2016. № 12. C. 1-25.

8. Свящук А.Л. Проблеми прав біженців та виклики сучасності: навчальний посібник. Харків: «ФОП Голембовська О.О.». 2018. 324 с.

9. Механізм забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб: національний та міжнародний аспекти. Монографія за заг. ред.: Рогача О.Я.; Савчина М.В.; Менджул М.В. Ужгород: РІК-У. 2017. 348 с.

10. Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Закон України від 20.10.2014 № 1706-VII.

11. Панькова О. В., Касперович О. Ю. Напрями та механізми участі інститутів громадянського суспільства у створенні захищеного простору внутрішньо переміщених осіб в Україні. Український соціум. 2018. № 4 (67). С. 53-69.

12. Refugee Data Finder. UNHCR, the UN Refugee Agency.

13. Про реалізацію спільного з Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців проекту щодо додаткових заходів із соціальної підтримки внутрішньо переміщених осіб. Постанова Кабінету Міністрів України від 15.04.2022 р. № 445.

14. Мінрегіон співпрацюватиме з Агентством ООН у справах біженців для підтримки ВПО. Офіційний веб-сайт Міністерства розвитку громад та територій України.

15. Ukraine Emergency: UNHCR Operational Monthly Update. April 2022. UNHCR, the UN Refugee Agency.

16. Погуляйло Т.О. Проблеми внутрішньо переміщених осіб: трансформаційні зміни. Габітус. 2019. № 10. С. 77-83.

17. Vice Prime Minister and Minister for Reintegration of the Temporarily Occupied Territories of Ukraine and UNHCR Representative sign agreement to enable people displaced by the war to access their rights and find sustainable solutions to their displacement. UNHCR, the UN Refugee Agency.

18. Про схвалення Стратегії інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження середньострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2024 року. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2о21 р. № 1364-р.

19. Сербина А.С., Мирошниченко И.С. Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в разрешении вопросов предоставления убежища. Научные записки НГУЭУ. 2020. № 2. С. 39-43.

Размещено на Allbest.ru