Конституційне законодавство: компаративно-доктринальні виміри сутності і змісту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦІЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО: КОМПАРАТИВНО-ДОКТРИНАЛЬНІ ВИМІРИ СУТНОСТІ І ЗМІСТУ

Наталія Миколаївна Пархоменко, доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України, вчений секретар

Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України

Резюме

Пархоменко Н.М.

Конституційне законодавство: компаративно-доктринальні виміри сутності і змісту.

Наголошено на зниженні ролі науки або правової доктрини в правотворчому процесі, недостатності комплексних наукових досліджень теоретичних і практичних питань підвищення ефективності правового регулювання загалом та конституційно-правового зокрема. Визначено особливості нормативно-правового закріплення конституційних і органічних законів у зарубіжних країнах та в Україні. Проаналізовано доктринальні підходи до визначення конституційного законодавства, його сутності й змісту, різновидів. Обґрунтовано доцільність правового закріплення поняття та змісту різновидів законів, що регулюють конституційні відносини.

Ключові слова: закон, органічний закон, конституційний закон, конституція, доктрина.

Резюме

Пархоменко Н.Н.

Конституционное законодательство: компаративно-доктринальные измерения сущности и содержания.

Сделано ударение на снижении роли науки или правовой доктрины в законотворческом процессе, недостаточности комплексных научных исследований теоретических и практических вопросов повышения эффективности правового регулирования вообще и конституционно-правового в частности. Определены особенности нормативно-правового закрепления конституционных и органических законов в зарубежных странах и в Украине. Проанализированы доктринальные подходы к определению конституционного законодательства, его сущности и содержания, разновидностей. Обоснована целесообразность правового закрепления понятия и содержания разновидностей законов, которые регулируют конституционные отношения.

Ключевые слова: закон, органический закон, конституционный закон, конституция, доктрина.

Summary

Natalia Parkhomenko.

Constitutional legislation: comparative-theoretical dimensions of essence and content.

It is pointed out the reduction of the role of science and legal doctrine in the law-making process; the lack of integrated science investigation of theoretical and practical questions to enhance the effectiveness of legal regulation in general and constitutional regulation in particular. Among the most weighty reasons of low effectiveness of the current constitution legislation in Ukraine, is also the lack of scientific characteristics of constitutional legislation as an integrated system (the lack of a single scientific concept of constitutional legislation) and non-compliance of the hierarchy of general documents in the system of constitutional legislation.

The specificities of legal implementation of constitutional and organic laws in foreign countries and Ukraine, are identified. The domestic and foreign doctrinal approaches to the definition of the constitutional legislation, to its' essence, content and forms, are analyzed.

It is noted that the Constitution, organic and constitutional laws are unified by the common matter of legal regulation, but they have a different nature, legal effect, the order of implementation and coming into force. In this aspect the above-mentioned question requires its awareness and legal certainty in the foreign legislation. The incorporation of the appropriate legal provisions into national legislation at a constitutional level or as a separate law would became an organizing, stabilizing and guiding factor for the development of all existing legislation of Ukraine; would contribute to the permanence of implementation practice.

Key words: law, organic law, constitutional law, constitution, doctrine.

Постановка проблеми

Серед визначальних чинників ефективності правового регулювання суспільних відносин у сучасній теорії права прийнято виокремлювати рівень досконалості законодавства та його відповідність об'єктивному соціально-економічному розвитку суспільства. Зазначене безпосередньо зумовлено динамізмом суспільних відносин: зміною існуючих та появою нових, що потребує своєчасного правового впливу. При цьому необхідно констатувати, що з 1991 р. із проголошенням незалежності, а потім з 1996 р. з прийняттям Конституції України, система нормативно-правових актів нашої країни зазнала сутнісних, кількісних і якісних змін, що супроводжувалося постійним зростанням темпів законодавчої діяльності.

Таким чином, іноді непослідовно, іноді суперечливо, епізодично та несистемно, відбулося оновлення основних галузей системи законодавства України, що зумовило їх нерівномірний розвиток. З огляду на це в українському державотворенні постійно виникають ризики, першочергово пов'язані із нестабільністю Конституції України та перманентними спробами її удосконалення, відсутністю або недосконалістю законодавства, яке розвивало б її положення. Процес пошуку ефективної моделі конституційно-правового регулювання суспільних відносин в Україні виявився тривалим та відбувається й нині.

З-поміж інших причин зазначеного необхідно наголосити на зниженні ролі науки або правової доктрини в правотворчому процесі, недостатності комплексних наукових досліджень теоретичних і практичних питань підвищення ефективності правового регулювання загалом та конституційно-правового зокрема. Серед найвагоміших причин низької ефективності існуючого конституційного законодавства в Україні також недостатність наукових характеристик конституційного законодавства як цілісної системи (відсутність єдиної наукової концепції конституційного законодавства) та недотримання ієрархії нормативно-правових актів у системі конституційного законодавства. Окрім того, у розвитку конституційного законодавства України простежується низка тенденцій, а саме: інтенсифікація законотворчого процесу; новелізація, що пов'язано з утворенням нових конституційно-правових інститутів і потребою удосконалення існуючих¹.

Особливо наукове обґрунтування основних напрямів розвитку законодавства, яке регулює конституційні відносини, набуває вагомості та актуальності у зв'язку із триваючою правовою реформою, основою якої є удосконалення Конституції України та відповідного законодавства.

Звернення до зазначеної проблематики у річницю 30-річчя незалежності України та 25-річчя Конституції України дає змогу здійснити аналіз накопиченого досвіду, виявити стан розвитку конституційного законодавства та спрогнозувати подальші напрями його розвитку. Окрім того, виникає слушний момент для з'ясування еволюції правової доктрини щодо сутності та змісту конституційного законодавства як підґрунтя для розвитку системи права та системи законодавства України загалом.

Відповідно, метою даної статті є з'ясування концептуальних підходів до визначення сутності та змісту конституційного законодавства, в т.ч. органічних законів, у сучасній юридичній доктрині та законотворчій практиці.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У цьому аспекті варто наголосити, що як у вітчизняній, так і зарубіжній юридичній науці проблематика конституційного законодавства отримала дослідження. Серед вчених, які здійснили аналіз окремих аспектів конституційного законодавства, необхідно назвати: М.І. Абдулаєва, С.С. Алексєєва, Ю.А. Ведернікова, О.Б. Венгерова, В.М. Кириченка, В.В. Копєйчикова, М.В. Кравчука, А.Р. Крусян, О.М. Куракіна, Л.А. Луць, А.Д. Машкова, І.М. Овчаренка, В.В. Оксамитного, А.Ю. Олійника, А.В. Папірної, А.С. Піголкіна, В.Ф. Погорілка, Н. Попович, В.Н. Протасова, О.Ф. Скакун, О.В. Скрипнюка, Ю.А. Тихомирова, Л. Федоренка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, П.П. Шляхтуна, Л.М. Ентіна, Л.П. Юзькова, О.І. Ющика та ін.

Основні результати дослідження

В історичній ретроспективі дискусія щодо конституційних законів загалом та органічних законів ведеться ще з ХІХ ст. Вперше на конституційному рівні органічні закони з'явилися у Франції, але лише у ХХ ст. було визначено суб'єктів та особливий, ускладнений порядок їх прийняття, процедуру набуття юридичної сили та чинності, їх місце у механізмі правового регулювання.

Термін «конституційний закон» використовується як офіційна, зафіксована в конституції назва певних нормативних актів або має лише доктринальне призначення, коли його вживають для позначення класифікованих у науці за різними критеріями законів. У різних країнах конституційними законами офіційно визначені різні акти, але усі вони за предметом або призначенням регулювання так або інакше пов'язані з конституцією².

Згідно зі ст. 46 чинної Конституції Франції органічні закони покликані розвивати її положення щодо основних засад діяльності вищих органів державної влади. До прикладу, у ст. 13 Конституції Франції зазначено: «Органічний закон встановлює інші посади, призначення на які здійснюється в Раді міністрів, а також умови, при яких належать Президенту Республіки повноваження, що стосуються призначення на посади, можуть бути делеговані їм для здійснення від його імені». Конституція Франції оперує також поняттям «конституційний закон», розуміючи при цьому закон про внесення змін і доповнень до Конституції, які стали її складовою³. Подібні правові норми з часом з'явилися та були закріплені в низці конституцій інших країн: Іспанії, Португалії, Молдові, Румунії та ін.

До прикладу, згідно зі ст. 81 Іспанської Конституції органічними є закони, пов'язані з розвитком основних прав і свобод, закони, що схвалюють Статути автономії і основи виборчої системи, а також інші закони, передбачені Конституцією. Для прийняття, зміни або скасування органічного закону потрібна абсолютна більшість голосів Конгресу при остаточному голосуванні проєкту в цілому⁴.

Більш чітка класифікація законів передбачена Конституцією Молдови. Зокрема, у ст. 72 «Види законів» зазначено: «(1) Парламент приймає конституційні, органічні та ординарні закони. (2) Конституційні закони це закони щодо перегляду Конституції. (3) Органічним законом регламентуються: а) виборча система; Ь) організація і проведення референдуму; с) організація і діяльність Парламенту... (4) Ординарні закони діють у всіх сферах суспільних відносин, за винятком областей, регульованих конституційними і органічними законами»⁵.

Зародження такої практики спостерігається і в інших державах Східної Європи (Угорщини, Румунії, Словаччини, Хорватії, Словенії, Албанії), що пояснюється запозиченням західних моделей та наявністю органічних законів у Чехословаччині та Югославії до розподілу цих держав. Органічний закон як різновид закону та практика органічної законотворчості позитивно сприйняті у правових системах країн СНД та Балтії. Широкий діапазон термінів, які використовуються у Конституціях цих держав, різноманіття форм прийняття та визначення місця таких законів у системі нормативних правових актів з успіхом демонструють обширні можливості застосування органічних законів⁶.

У зарубіжній юридичній доктрині існують різні концептуальні підходи до класифікації конституційних законів. Зокрема, ведуться дискусії щодо ототожнення та розмежування органічних законів та законів про внесення змін до конституції. На переконання Ф. Дельпере, у всіх європейських державах не слід, зокрема, плутати так званий конституційний закон, закон взагалі (звичайний) і органічний закон (до якого прилучають спеціальний закон). Останній займає проміжне місце між цими законами. В інших системах цей термін використовується, але немає підстав давати йому технічне значення; у назві достатньо кваліфікувати закони, метою яких є забезпечення «організації органів державної влади»; тим не менш, розробка таких законів не вимагає дотримання особливих правил більшості або процедурних правил⁷. Жан-Луї Пезан вважає, що органічний закон це «закон про застосування Конституції» лише у сферах та з питань, суворо обмежених Конституцією⁸.

Відповідно, конституційні закони це закони, якими вносяться зміни та доповнення до конституції, закони, прийняття яких передбачено нормами конституції або назви яких прямо передбачені конституцією. Всі ці закони розвивають та конкретизують положення конституції, приймаються органами законодавчої влади чи на референдумі.

Таким чином, органічні та закони про внесення змін до конституції не ототожнюються, регулюють різні за предметом регулювання відносини, мають різний порядок прийняття та набрання юридичної сили. Втім, суб'єктом їх видання може бути лише парламент без права делегування такого повноваження. Особливість законів про внесення змін до конституції полягає в тому, що для їх прийняття передбачені спеціальні правила, а з моменту набуття ними чинності вони стають невід'ємною складовою тексту конституції. Прийняття ж органічних законів здійснюється згідно із особливою процедурою та з питань, які передбачені текстом конституції. При цьому слід підкреслити, що такий поділ, зазвичай, не отримує правового закріплення.

Вітчизняні наукові розвідки із зазначеної проблематики мають тривалу історію. Не беручи до уваги витоки дослідження, варто зазначити, що в радянський період наукова дискусія велася в площині «радянський закон конституція Основний Закон». Детальних класифікацій та характеристик закону як явища чи категорії права не відбувалось. Втім, у Конституції СРСР 1978 р. передбачалось два суб'єкти законотворчості Верховна Рада СРСР та З'їзд народних депутатів СРСР. До прикладу, згідно зі ст. 113 Конституції СРСР закони і постанови, прийняті Верховною Радою СРСР, не можуть суперечити законам та іншим актам, прийнятим З'їздом народних депутатів СРСР); прямо було передбачено прийняття певних законів (н-д, Стаття 33 Конституції СРСР: підстави і порядок набуття і втрати радянського громадянства визначаються Законом про громадянство СРСР); зазначалось також про врегулювання тих чи інших конституційних відносин законом. Згідно зі ст. 56 Конституції СРСР особисте життя громадян, таємниця листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень охороняються Законом.

Події кінця ХХ ст. розпад СРСР, утворення нових суверенних держав та динамічний конституційний процес у них, гармонізація правових систем світу, створення та розширення Європейського правового простору зумовили бурхливий розвиток юридичної науки загалом і теорії права та конституційного права зокрема. Поняттям та терміном «конституційний закон» оперують усі правові системи світу. Зазвичай в зарубіжних конституціях вживається термін «органічний закон», іноді він має назву додаткового, статутного або кардинального. У низці ж країн, у тому числі і в Україні, такі закони взагалі не отримують в конституції власної назви, але є такими по суті, відповідно до характерних ознак.

Наразі склалося декілька концептуальних підходів до визначення сутності та класифікації конституційних законів в контексті системи нормативно-правових актів. конституційний органічний законодавство

С.С. Алексєєв, Ю.А. Тихомиров, О.Б. Венгеров, Л.М. Ентін, І.М. Овчаренко, В.В. Оксамитний та інші науковці за юридичною силою виокремлюють: конституції, конституційні (органічні) та звичайні закони. Відповідно конституційні та органічні закони ототожнюються як такі, що видаються у відповідності до конституції та у розвиток її положень, визначають засади державного ладу, можуть вносити зміни до конституції. Перелік таких законів закріплено в Основному Законі.

В.В. Копєйчиков, Л.А. Луць, В.М. Кириченко, О.М. Куракін, М.В. Кравчук, А.Ю. Олійник, П.П. Шляхтун виокремлюють конституцію, конституційні закони, органічні закони, звичайні закони. Тобто органічні закони розглядаються як особливий самостійний вид законів.

У працях А.С. Піголкіна, А.Д. Машкова, М.І. Абдулаєва, В.Н. Протасова, Ю.А. Ведернікова, А.В. Папірної, В.Ф. Погорілка, В.Л. Федоренка йдеться про конституційні закони, які вносять зміни та доповнення до конституції, їх прийняття передбачене самою конституцією, а також названі у ній як конституційні.

Окремо варто згадати про Л.П. Юзькова, який пропонував класифікувати конституційні закони на: органічні, номінальні і ординарні конституційні закони. На його переконання, органічні конституційні закони це закони про внесення змін до конституцій. Номінальними конституційними законами є ті, перелік і конкретне офіційне найменування яких передбачено конституцією. Закони, на які є лише посилання в Конституції України без зазначення їх назви ординарні⁹.

На відміну від цього, В.М. Шаповал, О.Ф. Скакун, А.Р. Крусян, визначаючи два види конституційних законів: закони про внесення змін до конституції та органічні, в якості органічних розуміють ті, необхідність прийняття яких прямо передбачена конституцією (або на яку є посилання в тексті конституції). Вони не включаються в текст конституції, діють разом із нею, оскільки їх ухвалення органічно випливає з її змісту. Зазвичай порядок прийняття органічних законів і порядок внесення змін до них відрізняються від аналогічного порядку для звичайних законів у бік підвищених вимог до голосування. Такий порядок робить органічні закони більш стабільними і менш схильними до змін порівняно зі звичайними законами¹⁰.

Окремо, на думку О.Ф. Скакун, варто розглядати закони («реформуючі»), тобто якими вносяться зміни, доповнення до чинної конституції. На відміну від органічних законів, реформуючі закони після затвердження (прийняття) набувають вищої юридичної сили і стають складовою частиною конституції

Окремі дослідники (Н. Попович) органічні закони не вважає конституційними та такими, що не змінюють основних конституційних принципів, ухвалюються за прямим приписом Конституції, на основі її бланкетних норм та зазвичай регулюють інститути конституційного права¹². Н.М. Кошіль, досліджуючи конституційне законодавство, розглядає його як сукупність нормативно-правових актів та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, які регламентують суспільні відносини щодо основ правового становища особистості, юридичної організації держави в процесі здійснення публічної (державної і публічно-самоврядної) влади та її взаємодії з громадянським суспільством і населенням країни¹³.

Таким чином, в Україні проблему класифікації законів можна розглядати лише на доктринальному рівні. У чинній Конституції України, залежно від необхідної кількості голосів для прийняття рішення, передбачено лише три види законів: 1) звичайні закони (відповідно до ст. 92), які приймаються більшістю від конституційного складу Верховної Ради України); 2) закони про внесення змін до Конституції України (відповідно до Розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України» Конституції України); 3) закони, що містять опис державних символів України та порядок їх використання (відповідно до ст. 20 Конституції України, приймаються не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України). Тобто Парламент України спеціальною більшістю голосів приймає закони про внесення змін до Конституції України і закони щодо державних символів; інші закони більшістю від її конституційного складу, тобто абсолютною більшістю (ст. 91 Конституції). Водночас майже загальною є практика прийняття звичайних законів на основі простої більшості, тобто більшості від кворуму. Тому за відповідною ознакою усі звичайні закони, на думку В.М Шаповала, прийняті Верховною Радою України, по суті є подібними до органічних¹⁴.

Декілька спроб уведення поняття «органічний закон» у національне законодавство було здійснено в контексті розробки проєктів законів України «Про нормативно-правові акти» та «Про закони та законодавчу діяльність». Але наразі ці закони не прийняті, і перспективи в цьому напрямі невтішні.

Висновки

Конституції зарубіжних держав переважно всі оперують поняттями «органічний закон» та «конституційний закон» як окремі види законів, що регулюють конституційні відносини. Зазначені положення знайшли обґрунтування і в зарубіжній юридичній доктрині. У вітчизняній правовій науці спостерігається відсутність єдиного підходу до визначення сутності та змісту конституційного законодавства, органічних законів. Зазвичай терміном «конституційне законодавство» охоплюються конституція, закони про внесення змін і доповнень до конституції та закони, які розвивають її положення і прийняття яких передбачено у змісті Основного Закону. На нашу думку, варто розрізняти ці поняття та використовувати термін «органічний закон» для позначення змістовно пов'язаних із конституцією законів, прийняття яких прямо передбачено конституцією або зумовлено її положеннями; «конституційний закон» для законів, якими вносяться зміни і доповнення до конституції. Конституція окремий різновид закону, що має особливу сутність, зміст та призначення у механізмі правового регулювання. Тобто, всі ці закони об'єднані єдиним об'єктом правового регулювання, але мають різну природу, юридичну силу, порядок прийняття та набуття чинності і призначення. Визначеності цій проблемі надало б закріплення зазначених аспектів або на рівні конституції, або окремого закону. Зазначене стане систематизуючим, стабілізуючим, спрямовуючим чинником для розвитку всього чинного законодавства України, сприятиме сталості правореалізаційної практики.

Література

1. Petro Korniyenko, Dr. hab in Law, Professor of the National Academy of Statistics, Accounting and Audit

2. Крусян А.Р. Конституційне законодавство України: сучасний стан та перспективи розвитку. Наукові праці НУ ОЮА. С. 25.

3. Шаповал В.М. Феномен конституційного права: монографія. Київ: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2017. С. 43.

4. Конституція Французької Республіки від 4 жовтня 1958 р. URL: https://www.concourt.am/armenian/legal_resources/ world_constitutions/constit/france/france-r.htm

5. Конституція Королівства Іспанія від 27 грудня 1978 р. URL: https://www.concourtam/armenian/legal_resources/ world_constitutions/constit/spain/ spain--r.htm

6. Конституція Республіки Молдова. URL: https://www.presedmte.md/ras/constitution

7. Васильев Д.В. Юридическая природа органических законов: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук:12.00.01. Казань, 2003.

8. Francis Delperee The meaning of the law. URL: https://www.ua.undp.org/content/ukraine/uk/home/library/democratic_ governance/the-meaning-of-the-law-ukr.html ; Дельпере Ф. Визначення та значення законів. Проєкт «Рада за Європу: зміцнення спроможності та потенціалу Верховної Ради України». URL: http://irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?Z21ID= &I21 DBN=EC&P21 DBN=EC&S21 STN=1&S21 REF=10&S21 FMT=fullwebr&C21 COM=S&S21 CNR=20&S21P01 =0&S21 P02=0 &S21P03=A=&S21 COLORTERMS=1&S21 STR=%D0%94%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BF%D0%B5%D1%80%D0%B5% 20%D0%A4$ С. 4, 11.

9. Див.: Закон у «Конституційному словнику», 1992 Jean-Louis Pezant, see Law, in Dictionnaire constitutionnel (Constitutional Dictionary), 1992. URL: https://www.ua.undp.org/content/ukraine/uk/home/library/democratic_governance/the-meaning-of-the-lawukr.html

10. Юзьков Л.П. Конституційні закони: утвердження концепції і становлення практики. Радянське право. 1991. N° 5. С. 12-14.

11. Шаповал В.М. Органічний закон. Юридична енциклопедія: у 6 т. / ред. кол. Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. Київ: Українська енциклопедія ім. М.П. Бажана, 2002. Т. 4: Н -- П. С. 312.

12. Скакун О.Ф. Теорія держави і права (Енциклопедичний курс): підручник. 2-е видання, перероблене і доповнене. Харків: Еспада, 2009. С. 462.

13. Попович Н. Конституційні закони: порівняльно-правовий аналіз. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2018. Август. С. 23.

14. Кошіль Н.М. Систематизація конституційного законодавства України: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: Одеса. 2017. С. 15.

15. История буржуазного конституционализма XIX в. Москва, 1986; Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Київ, 1997; Конституции государств Европейского Союза. Москва, 1999.

Размещено на Allbest.ru