Щодо формування морського законодавства України

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Одеський національний морський університет

Навчально-науковий морський Гуманітарний інститут

Щодо формування морського законодавства України

І.О. Данилова, ст. викладач

Резюме

Данилова І.О. Щодо формування морського законодавства України.

У статті досліджено окремі проблеми формування морського законодавства України, що знаходиться на етапі міжнародно-правової уніфікації стандартів у сфері здійснення морської діяльності, а також містяться суттєві недоліки нормотворчої техніки галузевого морського законодавства.

Підкреслюється, що запровадження у сферу морського транспорту інституту надання адміністративних послуг (Морська адміністрація) спрямоване на забезпечення його належного функціонування та передбачає здійснення багатьох заходів реєстраційного, дозвільного характеру.

Ключові слова: морське законодавство, морська діяльність, Морська адміністрація.

Резюме

Данилова И.А. Относительно формирования морского законодательства Украины

В статье исследованы отдельные проблемы формирования морского законодательства Украины, которое находится на этапе международно-правовой унификации стандартов в сфере осуществления морской деятельности, а также содержит существенные недостатки нормотворческой техники отраслевого морского законодательства.

Подчеркивается, что введение в сферу морского транспорта института предоставления административных услуг (Морская администрация) направлено на обеспечение его надлежащего функционирования и предусматривает осуществление многих мероприятий регистрационного, разрешительного характера.

Ключевые слова: морское законодательство, морская деятельность, Морская администрация.

Summary

I. Danilova. Regarding the formation of maritime legislation of Ukraine

The article examines some problems of formation of maritime legislation of Ukraine, which is at the stage of international legal unification of standards in the field of maritime activities, as well as contains significant shortcomings of rule-making techniques of sectoral maritime legislation.

It is emphasized that the introduction of the institute of administrative services (Maritime Administration) in the field of maritime transport is aimed at ensuring its proper functioning and involves the implementation of many measures of registration, permitting nature.

It should be borne in mind that the declared revival and maintenance of the title of Ukraine as a maritime state, the development of its maritime trade and naval potential cannot happen only due to situational changes in response to crisis events or to expedite the resolution of unresolved issues decades. A different approach to both legal support and the practice of implementing the adopted legal norms should be introduced here. Sectoral rule-making should be based not on the production of a deliberately lacking legal basis, but on the formation of norms based on risk assessment, management, prevention of corruption and based on experience - both positive and negative, domestic and foreign.

We believe that the formation of integrated maritime legislation in Ukraine should be based on the following basic principles:

1) creation of a single legal framework and organizational measures for the functioning of an effective institutional system of state bodies, enterprises and organizations in the field of maritime activities, which will have the power of comprehensive real imperative influence on the formation of maritime activities, which will include clear and detailed legal regulation. -supervisory powers;

2) formation of the database of program documents of the maritime industry with the definition of the directions of the state maritime policy of Ukraine;

3) development of a regulatory framework aimed at the effective implementation of international norms and standards to ensure the implementation of maritime activities in order to form an effective system of maritime legislation;

4) the formation of a system of state regulatory regulation and response aimed at regulating relations in the Black and Azov Seas.

Key words: maritime legislation, maritime activity, Maritime Administration.

Постановка проблеми

В умовах глобалізаційних процесів утвердження України як сильної та незалежної європейської держави особливого значення набуває її становлення як дієздатної морської держави. Досягнення цієї стратегічної мети вбачається досить проблемним без забезпечення цілісності морського законодавства, яке б опосередковувало безпосередню участь держави та її органів, посадових осіб і уповноважених організацій у всіх процесах провадження морської діяльності. Це вимагає створення на національному рівні правової та нормативної інституційної бази, імплементації й забезпечення функціонування провідних міжнародних стандартів і норм до норм чинного законодавства. Також це створення уповноважених органів та організацій, наділення їх необхідними функціями і ресурсами для реалізації збалансованої морської політики, яка була б здатною забезпечити врегулювання як зовнішніх, так і внутрішніх відносин, що виникають у процесі провадження морської діяльності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Важливі питання досліджуваної проблеми розглядалися в багатьох працях вітчизняних учених, таких як Т.В. Аверочкіна, О.В. Бондар, С.В. Ківалов, Т.М. Плачкова, В.А. Селезньов, В.В. Серафімов, Н.О. Федчун та ін.

Формулювання мети статті. Метою статті є дослідження проблематики формування морського законодавства України, що переважною мірою знаходиться лише на етапі міжнародно-правової уніфікації стандартів у сфері здійснення морської діяльності, а також містить суттєві недоліки нормотворчої техніки галузевого морського законодавства.

Виклад основного матеріалу

Морська діяльність, як її визначено у Морській доктрині України на період до 2035 року, являє собою діяльність у сфері забезпечення сталого економічного і соціального розвитку суспільства, вивчення, освоєння і використання моря, захисту національної безпеки; вона охоплює також морську торгівлю (комерційні операції, які пов'язані з використанням морських суден, купівля-продаж товарів, що перевозяться морським шляхом, фрахтування суден, морське агентування, морське страхування тощо). До її складових Доктриною віднесені: торговельне мореплавство, морський транспорт, суднобудування, військово-морську діяльність, використання водних біоресурсів та інших ресурсів моря, туристичну та рекреаційну діяльність, а також діяльність у сферах науки, освіти, екології і захисту моря. Слід зауважити, що зважаючи на охоплення значного сегменту активностей, пов'язаних з використанням морських просторів та узбережжя, їх якісну конкретизацію, поняття морської діяльності набуло у оновленій наприкінці 2018 р. Доктрині значно кращого визначення порівняно з попередньою редакцією². Крім того, документ містить значну кількість норм про необхідність дотримання міжнародних стандартів, активізацію участі у роботі міжнародних організацій у сфері торговельного мореплавства та упровадження кращих європейських практик, зокрема у сфері екологічного моніторингу.

Однак, як і у попередні часи, цей програмний документ так і залишається здебільшого декларацією гарних змін на краще, а практика публічного адміністрування галузі свідчить про триваючу системну кризу та відсутність політичної волі до налагодження ефективної роботи її управлінського механізму. Доказами цьому є проблеми у дипломуванні моряків, інституційна криза у системі адміністрування їх професійної підготовки та складання іспитів, скасований через надмірність та корупційну складову екологічний контроль у портах і майже річне перебування аварійного танкера-бункерувальника у безпосередній близькості до узбережжя м. Одеси. Цей короткий перелік поєднав лише найбільш резонансні події галузі 2020 р. Вони стали очікуваним результатом неуваги до якості її організаційно-правового забезпечення, обмеження лише епізодичними, вкрай необхідними у конкретний період часу змінами. Такими, наприклад, як створення Морської адміністрації заради «проходження» обов'язкового аудиту Міжнародної морської організації та з наступною роботою цього органу державної влади, яка не витримувала жодної критики і стала навіть предметом розгляду Антимонопольного комітету України. адміністративний правовий морський законодавство

Окремо зупинимось на діяльності Морської адміністрації та зазначимо, що до основних принципів роботи цього органу слід віднести такі:

1) верховенство права;

2) законність;

3) відкритість, оприлюднення та доступність для громадян інформації про діяльність та рішення, що приймаються, надання публічної інформації на вимогу громадян;

4) пропорційність як вимога щодо обмеження рішень, які приймаються, визначеною в законодавстві метою, умовами її досягнення, а також обов'язку зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

5) відповідальність як обов'язок публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність тощо.

Їх упровадження у діяльність Морської адміністрації та неухильне дотримання у щоденній діяльності надасть роботі цього органу таких необхідних на теперішній час рис виваженості й послідовності у реалізації покладених на нього повноважень.

Підкреслимо: напрямів роботи Морської адміністрації, що визначені Положенням про неї, дуже багато, однак здійснити або започаткувати ефективне здійснення їх усіх є складним завданням. Виконати його можливо лише за умов залучення значної кількості спеціалістів галузі, вивчення позитивного і негативного досвіду роботи всієї системи забезпечення безпеки мореплавства як в Україні, так і за кордоном. При цьому кожен напрям діяльності Морської адміністрації як складника системи публічного адміністрування має свої особливості. Нещодавні процеси, пов'язані з реформуванням органів публічної адміністрації, заклали підґрунтя для створення останніх залежно від стратегічних функцій, які на себе бере держава, а саме:

1) формування державної політики в певній сфері суспільних відносин;

2) управління об'єктами державної власності;

3) надання адміністративних послуг;

4) контрольно-наглядова (інспекційна) діяльність. Однією з підстав реформування є позбавлення поєднання в одному органі публічної адміністрації одночасного виконання всіх вищенаведених функцій, оскільки це призводить до корупції та зловживання владою.

Слід зазначити, що Морська адміністрація нині, згідно із чинним законодавством, поєднує як функцію надання адміністративних послуг, так і інспекційні функції, що, як уявляється, є неприпустимим. При цьому, як зазначають деякі автори, запровадження у сферу морського транспорту інституту надання адміністративних послуг спрямоване на забезпечення його належного функціонування та передбачає здійснення багатьох заходів реєстраційного, дозвільного характеру. Такі заходи є певним «запобіжником» порушенням у цій сфері, оскільки їх здійснення передбачає проведення попереднього контролю діяльності суб'єктів набуття послуг та, через це, забезпечення безпеки мореплавства.

На початку своєї роботи новоствореною Морською адміністрацією було окреслено амбітні цілі та у середньостроковій перспективі заплановано забезпечити: виконання функцій, передбачених міжнародними стандартами у сфері торговельного судноплавства; створення умов для побудови сучасної моделі організації судноплавного бізнесу в країні, залучення інвестицій у судноплавство, суднобудування, судноремонт; підвищення привабливості морських і річкових портів для вантажопотоків і світових судноплавних ліній, передусім контейнерного сервісу; принципово новий рівень привабливості українського прапора для судновласників, повернення втрачених та залучення нових суден для реєстрації в Україні; подолання негативних тенденцій скорочення попиту на послуги українських моряків (приблизно 140-150 тис. осіб) на світовому ринку праці.

Крім того, з метою створення комплексної інтегрованої бази даних українських суден, у т.ч. риболовних, відкритої для використання учасниками світового ринку торговельного мореплавства, Морською адміністрацією заплановано створення Єдиної операційно-інформаційної системи «АІС Морська Адміністрація», однією з підсистем якої стане електронна база даних для ведення Державного суднового реєстру України та Суднової книги України, яка буде містити вичерпну інформацію щодо суден, які мають право плавання під прапором України із зазначенням їхніх основних технічних характеристик. У базі даних буде передбачено можливість взаємодії із заінтересованими учасниками світового ринку торговельного мореплавства, здійснення відбору суден згідно із заданими критеріями, у т.ч. за типом та призначенням, ведення реєстрів. Також Морською адміністрацією упродовж 2019 р. було заплановано створення сервісних центрів із надання адміністративних послуг за принципом «Єдиного вікна». На теперішній час з метою побудови зручного сервісу, сучасних умов обслуговування громадян, фізичних і юридичних осіб у сфері морського та річкового транспорту працює Державне підприємство «Сервісний центр морського та річкового транспорту», регіональні центри якого функціонують у містах Одеса, Ізмаїл, Херсон, Маріуполь.

Однак слід визнати, що значні зрушення у реалізації задекларованих напрямів не спостерігаються: досі не прийнято основоположний та такий необхідний Закон України «Про внутрішній водний транспорт»; створено спірну ситуацію навколо призначення капітанів морських портів України, коли фактично у портах діють два капітани, а працівники раніше призначених служб капітанів підлягають звільненню; не здійснюється жодних кроків із побудови нового рівня привабливості українського прапора для судновласників, повернення втрачених та залучення нових суден для реєстрації в Україні тощо. Усе це свідчить про слабкість здійснюваних реформ та викриває проблеми публічного (державного) адміністрування галузі, які може бути подолано лише завдяки здійсненню зваженої політики, цілісного законодавства та запозичення позитивного вітчизняного і закордонного досвіду.

У такий ситуації необхідно взяти до уваги, що задеклароване відродження та підтримання звання України як морської держави, розбудова її морського торговельного та військово-морського потенціалу не може відбуватися лише завдяки ситуаційним змінам за результатами реагування на кризові події або з метою пришвидшеного вирішення проблем, які не вирішувалися десятиліттями. Тут має бути запроваджено інший підхід як до правового забезпечення, так і до практики реалізації прийнятих правових норм. Галузеве нормотворення має спиратися не на продукування свідомо прогального правового базису, а на формування норм на основі оцінки ризиків, управління ними, запобігання корупційним проявам та ґрунтуватися на вже отриманому досвіді - як позитивному, так і негативному, вітчизняному та зарубіжному. Так, зокрема, проблематика дипломування моряків та діяльність відповідних уповноважених (на перевірку та схвалення відповідності стандартам тренажерних центрів, прийняття кваліфікаційних іспитів тощо) органів держави в Україні є актуальною вже понад 15 років.

Але рішення про реформування системи почали прийматися лише у 2021 р. після гучних протестів моряків та профспілок наприкінці 2020 р. І тут дуже яскраво було проявлено кризу галузі, прогалини в законодавстві та організаційні «прорахунки», які стали причиною появи посередників, агентів тощо з «вирішення питань» зі складанням кваліфікаційних іспитів та отриманням сертифікатів. Аварія танкера та неспроможність примусити судновласника прибирати власне затонуле майно також засвідчила проблеми діючого Кодексу торговельного мореплавства України, що «відкрив» можливості до практично нескінченного продовження капітаном морського порту Одеса строків для його прибирання судновласником.

У сучасних умовах морське законодавство України переважною мірою знаходиться лише на етапі міжнародно-правової уніфікації стандартів у сфері здійснення морської діяльності, а також містить суттєві недоліки нормотворчої техніки галузевого морського законодавства.

Погоджуємось, що це значною мірою спричинене його слабким концептуальним проробленням. І хоча саме цьому питанню з початку ХХ ст. віддається перевага дослідників, і досі залишаються поза увагою науковців такі важливі теоретичні і прикладні питання, як визначення понять морської держави, моря як стратегічного ресурсу держави, інституціоналізації української морської держави. Поступове, але всебічне охоплення науковою спільнотою теоретичної сфери сучасної України як морської держави уможливить всебічно розвинути її теоретичне підґрунтя та привернути увагу законодавця до необхідності уніфікації морського законодавства України.

Також до шляхів вдосконалення правового механізму забезпечення морського законодавства необхідно віднести чіткий розподіл повноважень між усіма державними суб'єктами системи здійснення морської діяльності в Україні, формування на державному рівні дієвих та ефективних структур здійснення морської діяльності на зразок провідних морських держав, а також усунення дублювання повноважень між органами державної влади; відпрацювання узгоджених механізмів державної політики у сфері морської діяльності. Необхідним є створення постійних консультативних органів за участю відповідних інститутів системи державних органів, ефективна контрольна діяльність таких органів. Важливим є й забезпечення необхідного фінансування морської діяльності України. Доконано очевидною є концептуальна модернізація та удосконалення стратегічного планування заходів, спрямованих на оновлення механізму здійснення морської діяльності в Україні, визначення першочергових завдань на короткострокову перспективу за чітко окресленими напрямами та з визначеними термінами і обов'язково із вказівкою на конкретного виконавця, а також забезпечення провідної ролі Морської адміністрації.

Висновки

Вважаємо, що формування цілісного морського законодавства в Україні має здійснюватися на таких основних підвалинах:

1) створення єдиної правової бази та організаційних заходів для функціонування ефективної інституційної системи державних органів, підприємств та організацій в сфері морської діяльності, що матимуть повноваження комплексного реального імперативного впливу на формування системи забезпечення морської діяльності, котрий буде включати чітке й деталізоване правове регулювання за допомогою контрольно- наглядових повноважень;

2) формування бази програмних документів морської галузі з визначенням напрямів державної морської політики України;

3) розроблення нормативної бази, спрямованої на ефективну імплементацію міжнародних норм та стандартів забезпечення здійснення морської діяльності з метою формування ефективної системи морського законодавства;

4) формування системи державного нормативного регулювання та реагування, спрямованої на регулювання відносин, які складаються в акваторії Чорного та Азовського морів.

Література

1. Морська доктрина України на період до 2035 року: затв. постановою КМУ від 7 жовтня 2009 р. №1307.

2. Плачкова Т.М. Адміністративно-правове забезпечення безпеки мореплавства в Україні: дис. канд. юрид. наук. Одеса, 2020. 216 с.

3. Про припинення дій, які містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції: рекомендації Тимчасової адміністративної колегії Антимонопольний комітету України від 04.11.2020 р. №2-рк/тк.

4. Бондар О.В. Принципи надання адміністративних послуг у сфері морського транспорту. Актуальні проблеми держави і права: зб. наук. праць. 2014. Вип. 72. С. 317-324.

5. Бондарь О.В. Зміст компетенції щодо надання адміністративних послуг у сфері морського транспорту. Актуальні проблеми держави і права: зб наук. праць. 2014. Вип. 71. С. 131-136.

6. Морська адміністрація планує створення сучасної моделі судноплавства в Україні. Офіційний сайт Державної служби морського та річкового транспорту України.

7. Про Моррічсервіс.

8. Плачкова Т.М. Сучасний стан публічного адміністрування у сфері забезпечення безпеки мореплавства в Україні. Публічне адміністрування в умовах змін та перетворень: проблеми організації та правового забезпечення: зб. наук. пр. за матеріалами ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 11-12 квіт. 2019 р.) / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого; відп. за вип.: Н.П. Матюхіна, Г.А. Гончаренко, М.С. Ковтун, С.А. Федчишин. Харків: Право, 2019. С. 487-490.

9. Кодекс торговельного мореплавства України, 1995. Відомості Верховної Ради України. 1995. №47. Ст. 349.

10. Войткова А.В. Проблема цілісності морського законодавства України.

Размещено на allbest.ru