Інститут грошової застави у місцевих виборах в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Інститут грошової застави у місцевих виборах в Україні

Карім Олегович Ємельяненко,

кандидат юридичних наук, старший викладач

Анотація

У статті автором представлено інститут грошової застави у місцевих виборах в Україні, зокрема здійснено теоретичний та ретроспективний аналіз застосування грошової застави у виборах, проаналізовано мету та обставини запровадження, політичну доцільність при формуванні представницьких органів влади та місцевого самоврядування. Автором статті звертається увага на внутрішню сутність та розміри виборчої застави порівняно з загальнодержавними виборами до представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування з викладенням позицій національних конституційних та міжнародних судових інстанцій. Досліджуються визначення та правова природа поняття виборів, виборчого права, виборчого процесу, застави як цивільно-правового інституту у конституційному праві, показники розрахунків грошової застави у виборчому процесі, застосування грошової застави за нормами виборчого законодавства.

Ключові слова: грошова застава, місцеві вибори, виборчий процес, органи місцевого самоврядування, виборче право, виборчий ценз.

Аннотация

правовий вибори грошовий застава

В статье автором представлен институт денежного залога в местных выборах в Украине, в частности осуществлен теоретический и ретроспективный анализ применения денежного залога в выборах, проанализированы цели и обстоятельства введения, политической целесообразности при формировании представительных органов власти и местного самоуправления. Автором статьи обращается внимание на внутреннюю сущность и размеры избирательного залога по сравнению с общегосударственными выборами в представительные органы государственной власти и местного самоуправления с изложением позиций национальных конституционных и международных судебных инстанций. Исследуются определения и правовая природа понятия выборов, избирательного права, избирательного процесса, залога как гражданско-правового института в конституционном праве, показатели расчетов денежного залога в избирательном процессе, применение денежного залога согласно норм избирательного законодательства.

Ключевые слова: денежный залог, местные выборы, избирательный процесс, органы местного самоуправления, избирательное право, избирательный ценз.

Abstract

In this article, the author presents the institution of candidate guarantee deposit in local elections in Ukraine, in particular, a theoretical and retrospective analysis of the use of candidate guarantee in elections is carried out, the goals and circumstances of the introduction, political expediency in the formation of representative bodies of power and local self-government are analyzed. The author of the article draws attention to the inner essence and size of the electoral deposit in comparison with national elections to representative bodies of state power and local self-government, setting out the positions of national constitutional and international courts. The author examines the definitions and the legal nature of the concept of elections, electoral law, electoral process, pledge as a civil institution in constitutional law, indicators for calculating the candidate guarantee deposit in the electoral process, the use of the candidate guarantee deposit in accordance with the rules of electoral legislation. This scientific article is intended to show both the scientific and philosophical and the practical substantiation of the essence of the institution of a candidate guarantee deposit in the electoral process in local elections in Ukraine. Along with the development of Ukrainian society, Ukrainian statehood and democratic institutions of Ukraine, the necessity for changes in electoral legislation has serious reasons. The author considers that in Ukraine the institution of a candidate guarantee deposit in local elections and in national elections is an indicator of the «public quality» of a candidate regarding his possibility to participate in elections and the seriousness of the implementation of his intentions. And the next change that will help the voter choose a worthy candidate for a particular position or get a deputy mandate may become the payment of taxes by the candidate to the budget of the state or a specific community.

Key words: candidate guarantee, local elections, electoral process, local self-government, electoral law, electoral qualification.

Основна частина

Постановка проблеми. Дослідження проблематики інституту грошової застави у виборчому процесі сьогодні залишається під пильним громадсько-політичним контролем і численними застереженнями від наукового та експертного середовища. Адже застосування інституту грошової застави при формуванні представницьких органів влади в різні часи його запровадження мало різні мотиви, мету, обставини, політичну доцільність, одночасно впливаючи на процес виборів, реалізацію рівних можливостей щодо здійснення виборчого права серед суб'єктів правовідносин даної сфери. Досить показовим стало запровадження законодавцем збільшення розмірів грошової застави напередодні останніх місцевих виборів у 2020 р. порівняно з минулою виборчою кампанією 2015 р. та порівняно з виборчими кампаніями з формування місцевих представницьких органів минулих каденцій в Україні. Законодавцем такі новели було аргументовано лише своєрідним підтвердженням серйозності намірів учасників виборчого процесу, чим обумовлена й актуальність даної проблематики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питаннями досліджуваної нами проблематики активно переймалися як вітчизняні вчені, так і знані фахівці місцевого самоврядування та виборчого процесу, зокрема: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, В.І. Борденюк, Я.В. Давидович, С.В. Ківалов, Ю.Б. Ключковський, О.Ю. Салманова, М.І. Ставнійчук, М.М. Рябець, А.Й. Магера, Р.П. Князевич, В.М. Шаповал, В.О. Завалевська, Б.С. Райковський та інші, а також міжнародні дослідні інституції та їх представництва в Україні.

Формулювання мети статті. Метою статті є з'ясування суті функціонування інституту грошової застави у місцевих виборах в Україні, який істотно впливає на саму можливість здійснення виборчого права як права особи обирати і бути обраним до місцевих представницьких органів влади або на виборні посади в цих органах.

Виклад основного матеріалу. Потребою подальшого демократичного розвитку українського суспільства є вдосконалення законодавства про вибори та виявлення можливих недоліків і переваг його практичного застосування. Адже будь-яка демократична влада формується саме шляхом виборів як інструменту з утворення публічних органів влади та здійснення народовладдя. І саме право вибору в розумінні юридичної філософії є одним із проявів абсолютної свободи, так як найвища свобода - це свобода вибору. Під виборами, на думку деяких дослідників, слід розуміти: участь громадян у здійсненні державної влади шляхом висунення кандидатів і обрання їх у представницькі органи державної влади; форму реалізації виборчих прав шляхом участі у виборчій кампанії; спосіб залучення громадян до виконання публічних функцій у державних і самоврядних установах шляхом голосування; передачу влади від виборців до тих, кого вони обирають; форму вираження волі народу стосовно тих його представників, яким він довіряє здійснювати державну владу; сукупність етапів виборчих дій і процедур, регламентованих законодавчими та іншими нормативно - правовими актами; акт волевиявлення народу, спрямований на формування складу органів державної влади і місцевого самоврядування; сукупність встановлених відповідно до інтересів народу організаційно-правових норм, якими держава гарантує виборцям реальну участь у формуванні представницьких органів державної влади як безпосередньо, вільним волевиявленням під час голосування, так і через обраних ними депутатів. Реалізація суб'єктами свого виборчого права також супроводжується і його певною нормативною та процедурною організацією - виборчим процесом, тобто громадян та спеціально уповноважених органів, що мають на меті формування органів державної влади або місцевого самоврядування, зокрема їх кількісного та якісного складу. Серед вітчизняних науковців та фахівців-практиків застосовуються різні визначення поняття виборчого процесу. В.В. Кравченко зазначає, що виборчий процес - це врегульована правовими та іншими соціальними нормами діяльність органів, організацій, окремих громадян, їх колективів і груп з підготовки та проведення виборів до представницьких та інших виборних органів державної влади і місцевого самоврядування². М.І. Ставнійчук під виборчим процесом розуміє врегульовану законом специфічну діяльність уповноважених органів і громадян держави, спрямовану на формування конституційного якісного і кількісного складу органів державної влади та органів місцевого самоврядування³. З позиції політичної науки, на переконання І.О. Поліщук, виборчий процес - це послідовність подій, сукупність різних форм взаємодії та послідовних дій з висунення, рекламування та голосування за суб'єктів політичної влади, персональний та структурний склад яких формується вираженням волі тієї частини населення, яка за законодавством вважається достатньою для визнання результатів виборів легітимними⁴. Разом із розбудовою державних інституцій в Україні час від часу постійно вносились зміни до виборчого законодавства, запроваджувались певні цензи й обмеження для участі кандидатів у виборчому процесі, зокрема це віковий ценз, ценз «осідлості», ценз володіння державною мовою та інші, які, на переконання законодавця, за своєю природою не є дискримінаційними, однак деякі обмеження в процесі політичної конкуренції можуть використовуватися і з дискримінаційною метою. Зокрема, важливе значення у виборчому процесі відіграє грошова застава як інститут, а також як обов'язкова умова у виборчому процесі для реєстрації участі особи в якості кандидата на посаду чи отримання мандату депутата.

Правова природа застави як цивільно-правового інституту насамперед визначається, на наше переконання, як спосіб забезпечення цивільно-правових зобов'язань, при яких кредитор може задовольнити свої вимоги від заставного майна боржника, в разі невиконання (неналежного виконання) боржником своїх зобо'язань перед кредитором. Однак інститут застави застосовується в цивільному, кримінально-процесуальному, фінансовому праві, що спрямований на виконання забезпечувальної функції в сучасних правовідносинах і залежить від об'єкта забезпечення. Поява інституту застави в конституційному праві була зумовлена удосконаленням та підвищенням ефективності процедур реалізації виборчого права та виборчого процесу.

Так, відповідно до законодавства, грошова застава була застосована як альтернатива збору підписів для реєстрації кандидатів під час виборчого процесу у Законі України «Про вибори Президента України»⁵, відповідні зміни було внесено також до Закону України «Про вибори народних депутатів України»⁶, а замість закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»⁷, який втратив чинність, було прийнято Закон України «Про місцеві вибори»⁸ і, на завершення, відповідні новели щодо застави було визначено в новому Виборчому кодексі України⁹.

Тобто, грошова застава має вноситися або політичною партією, яка висунула кандидата, наприклад, на пост Президента України, або самим кандидатом на пост Президента України на спеціальний казначейський рахунок Центральної виборчої комісії України і може бути повернена лише суб'єкту внесення застави у разі, якщо такого кандидата визнано обраним Президентом України. В інших випадках грошова застава перераховується до Державного бюджету України. Аналогічні новели з часом були впроваджені і щодо кандидатів та партій, які мають намір бути представленими у Верховній Раді України та в органах місцевого самоврядування - місцевих радах. А із вступом у силу в 2020 р. вже згаданого Виборчого кодексу, яким було кодифіковано виборче законодавство загалом, грошову заставу для реєстрації кандидатам у Президенти та кандидатам до участі у місцевих виборах було збільшено, тоді як кандидатам до участі у парламентських виборах - залишено без змін. Однак слід зазначити, що найбільших змін зазнали норми, що визначають розміри застави для кандидатів в депутати до місцевих рад, а також міських голів. Адже за одиницю визначення розміру застави взято мінімальний розмір заробітної плати в Україні на поточний момент. Отже, на місцевих виборах для кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, старости села, селища, грошова застава мала би розраховуватися відповідно до кількості населення.

Таким чином, кожна організація політичної партії, яка висунула виборчий список кандидатів у депутати обласної, міської (міста з кількістю виборців до 90 тисяч і більше) ради, на посаду міського голови (міста з кількістю виборців до 90 тисяч і більше), а також особа, яка висувається кандидатом на посаду міського голови (міста з кількістю виборців 90 тисяч і більше) шляхом самовисування, після початку виборчого процесу та до подання документів до обласної, міської виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати та на посаду міського голови вносить у безготівковому порядку на спеціальний рахунок виборчої комісії грошову заставу з розрахунку чотири розміри мінімальної заробітної плати, встановленої на день початку виборчого процесу, на кожні 10 тисяч виборців відповідного єдиного обласного, міського виборчого округу для кожного виду виборів окремо. Тому сама можливість брати участь у виборах, на нашу думку, ставить під сумнів аспект рівності прав громадян щодо реалізації своїх політичних прав та ототожнюватися суспільством як встановлення з майнового цензу. Варто також зазначити, що нові законодавчі вимоги, якими було збільшено в десятки разів грошову заставу, було відмінено напередодні чергових місцевих виборів, однак не скасовано грошову заставу для місцевих виборів загалом.

Щодо формування місцевих представницьких органів влади, варто, на наш погляд, звернути увагу на положення частини першої ст. 38 Конституції України, за яким громадяни мають право «вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування». У контексті положень частини другої ст. 78 Конституції України Конституційний Суд в одному зі своїх рішень¹⁰ зазначає, що «громадянину України надано право вільно бути обраним до будь-якого органу державної влади, зокрема до Верховної Ради України, до органу місцевого самоврядування - сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, а також бути обраним сільським, селищним, міським головою».

Право бути кандидатом на місцевих виборах регламентовано Виборчим кодексом України, зокрема ст. 193⁹ зазначає: 1) депутатом, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу відповідно до ст. 70 Конституції України; 2) депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, кримінального правопорушення проти виборчих прав громадян чи корупцій-ного кримінального правопорушення, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Досить фундаментально підходить у визначенні та застосуванні інституту грошової застави та вимог до реєстрації кандидатів у виборчому процесі Конституційний Суд¹¹. Зокрема, наголошується, що виборчий ценз і грошова або виборча застава мають різну правову природу. Грошова застава використовується у світовій практиці не як майновий ценз, а як одна з умов реєстрації кандидатів для участі у виборах. Виборчий ценз є кваліфікаційною умовою щодо наявності виборчого права, а виборча застава - лише умовою реєстрації кандидата у депутати. Майновий виборчий ценз безпосередньо пов'язаний із майновим станом особи, тобто характеризується сукупністю рухомого та нерухомого майна, певним рівнем річного доходу громадянина, які визначають його як власника. Метою грошової або виборчої застави є обмеження чи усунення зловживання громадянином виборчим правом, передусім за рахунок платників податків. Із системного тлумачення положень Закону випливає, що грошова застава застосовується з метою забезпечення відповідального ставлення громадян як до ймовірних кандидатів у депутати до їх участі у виборах, сприяє прийняттю виважених рішень кандидатом у депутати, якого висунуто в одномандатному окрузі, та кандидатами в депутати, включеними до виборчих списків у багатомандатних округах, щодо реалізації їх пасивного виборчого права, а також упереджує можливі невиправдані витрати з державних фондів. До того ж відповідно до частини п'ятої ст. 43 Закону грошова застава повертається партіям, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів, та депутатам, обраним в одномандатних округах. З огляду на це Конституційним Судом також зазначено, що грошову (виборчу) заставу не можна розглядати як обмеження пасивного виборчого права громадян за ознакою майнового стану. Водночас встановлення грошової (виборчої) застави не порушує конституційного принципу рівності громадян перед законом та рівності їх конституційних прав і свобод, а також принципу рівності політичних партій перед законом. Таким чином, передбачена положеннями ст. 43 Закону грошова застава за своєю правовою природою не є майновим цензом, а вказана норма не суперечить положенням ст. ст. 21, 24 Конституції України, за якими всі люди є вільні і рівні у своїй гідності й конституційних правах і свободах.

Однією з норм, яка упорядковує співвідношення ризиків кандидата щодо визнання свого чи своєї політичної сили представництва на отримання мандату, стало положення Виборчого кодексу, що передбачає повернення грошової застави тим кандидатам, які отримають суттєву кількість голосів виборців, а саме: для кандидатів у Президенти - отримання 7% від загальної кількості голосів; для політичних партій - отримання 2% від загальної кількості голосів виборців.

З розвитком і розбудовою демократичних публічних інституцій в Україні фахівці виборчого права та практики вважають грошову заставу у виборчому процесі одним із превентивних заходів, що можуть запобігти негативним намірам потенційних кандидатів та партій. Разом із тим виборча грошова застава, до внесення змін у Виборчий кодекс напередодні місцевих виборів у 2020 р., була найбільшою у світі і, як зазначали фахівці¹², «підлягає перегляду та потребує професійної дискусії, напрацювання ефективних рішень», зокрема, поєднання грошової застави з іншими превентивними механізмами та заходами.

Досить показовим є звернення громадян України до Європейського суду з прав людини¹³, де заявник посилаючись на порушення ст. 3 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та ст. 14 Конвенції. Європейський суд з прав людини при винесенні рішення посилався на рішення Конституційного Суду України, відповідне порівняльне та міжнародне законодавство і світову практику, зокрема і в справі «Суховецький проти України» піднімається питання необхідності застави та встановлення делікатного балансу між суперечливими інтересами: з одного боку, за умови участі легковажних кандидатів у виборах; а, з іншого боку, дозволити реєстрацію серйозних кандидатів, у тому числі тих, у скрутному матеріальному становищі. А отже, суд констатував необхідність заборони підвищення застави до надвисоких розмірів, що, в свою чергу, слугуватиме запобіганню дискримінації за майновими ознаками кандидатів¹⁴.

Висновки. На основі різноманітних точок зору науковців, практикуючих фахівців з виборчого права можна зробити висновок, що грошова застава у місцевих виборах як правова категорія є самостійним правовим інститутом конституційного права, під яким слід розуміти сукупність конституційно-процесуальних норм, що регулюють порядок формування виборних представницьких органів державної влади і органів місцевого самоврядування, обрання посадових осіб держави та місцевого самоврядування. І в Україні інститут грошової застави у місцевих виборах є своєрідним цензом «суспільної якості» кандидата щодо можливості брати участь у виборах та серйозності намірів. На наше переконання, наступним критерієм «вдосконалення» такого цензу може бути сумлінність кандидата щодо сплати податків та зборів до бюджетів усіх рівнів, тобто, наприклад, наявність у кандидата довідки або внесення до відповідного реєстру платників податків певної громади, району чи області. І це може бути досить справедливою відповіддю на питання виборця про суспільну корисність майбутнього члена чи посадовця представницького органу влади та його відношення щодо розпорядження суспільним майном чи ресурсами громади. Тому принциповість наявності грошової застави саме в місцевих виборах, на наш погляд, є беззаперечною і наведені нами вище фундаментальні роз'яснення Конституційного Суду про сутність та функції грошової застави мають також задовольняти потреби, виклики та захист суспільних інтересів означеним чином на даний період. Адже грошова застава на виборах застосовуються в багатьох демократичних країнах світу і не вважається порушенням принципу рівності.

Література

1 Ковальчук О.Б. Виборчий процес в Україні: конституційно-правові аспекти: дис…. канд. юрид. наук. Львів, 2002. 231 с.

2 Кравченко В.В. Конституційне право України: навч. посіб. Київ: Атіка, 2000. 320 с.

3 Ставнійчук М.І. Законодавство про вибори народних депутатів України: проблеми теорії і практики: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Київ: Вид. центр Ін-ту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 1999. 18 с.

4 Виборчий процес як детермінанта сучасної політики. Політичний менеджмент. 2005. №3. С. 137-146. URL: http://dspace.nbuv.gov.ua/bitstream/handle/123456789/8772/13-polishuk.pdf

5 Про вибори Президента України: Закон України від 5.03.1999 р. №474-XГV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 474-14

6 Про вибори народних депутатів України: Закон України від 17.11.2011 р. №4061-УІ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/406Ш? find=1&text=+%D0% B7% D0% B0% D1% 81% D1% 82% D0% B0% D0% B2% D0% B0#wП

7 Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України від 10.07.2010 р. №2487-УІ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2487-17

8 Про місцеві вибори: Закон України від 14.07.2015 р. №595-УІІІ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/595-19

9 Виборчий кодекс України: Закон України від 19.12.2019 р. №396-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/396-20

10 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України, статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) від 6.07.1999 р. №7-рп/1999

11 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 63 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 43 Закону України «Про вибори народних депутатів України» (справа про виборчу заставу) від 30.01.2002 р. №2-рп/2002 (абзаци третій-шостий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

12 Стаднік Є. Грошова застава на місцевих виборах. Ліга.блоги. 2020. 21.02. URL: https://blog.liga.net/user/estadnik/article/

35829

13 Рішення Європейського суду з прав людини від 28.03.2006 р. у справі «Суховецький проти України» (Заява №13716/02). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_106

14 Матвієнко М.В., Божко В.М.: Застава на загальнодержавних виборах: український та міжнародний досвід. Сучасний стан та перспективи розвитку науки: матеріали Міжнародної студ. наук. конф. (м. Ужгород, 18 грудня 2020 р.). Ужгород, 2020. Україна: Молодіжна наукова ліга. Т. 5. С. 68.

Размещено на Allbest.ru