Про удосконалення положень Кодексу України про адміністративні правопорушення: критичний огляд законотворчих ініціатив

Размещено на http://www.allbest.ru/

Про удосконалення положень Кодексу України про адміністративні правопорушення: критичний огляд законотворчих ініціатив

Алла Альбертівна Пухтецька

доктор юридичних наук, доцент

Інституту права Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Резюме

адміністративний кримінальний проступок правопорушення

Пухтецька А.А. Про удосконалення положень Кодексу України про адміністративні правопорушення: критичний огляд законотворчих ініціатив.

У статті розглянуто сучасні пропозиції народних депутатів України та представлених ними у формі законопроєктів на офіційному сайті Верховної Ради України пропозицій щодо удосконалення положень чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Узагальнено підходи провідних вітчизняних вчених до концептуальних засад розмежування адміністративних та кримінальних проступків, структури, назви кодифікованого акта законодавства, проблеми його підготовки в сучасних умовах.

Розглянуто пропозиції щодо удосконалення законопроєктів «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності у сфері громадського нагляду» від 4 червня 2021 р. № 5622, «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо захисту прав дітей та соціальної підтримки сім'ї» від 28 травня 2021 р. № 5582, «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо відповідальності за порушення авторського права і (або) суміжних прав» № 5643, «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України (щодо відповідальності за порушення законодавства у галузі бджільництва та щодо охорони, захисту, збереження бджіл)» на № 5328, «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України для реалізації положень Закону України «Про право на самозахист та володіння цивільною вогнепальною зброєю» № 5709-1, «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі суспільства у заходах контролю за безпекою дорожнього руху та дотриманням правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів» № 5798.

Ключові слова: адміністративне правопорушення, адміністративний делікт, законопроєкт, Кодекс України про адміністративні правопорушення, адміністративна реформа.

Резюме

Пухтецкая А.А. Об усовершенствовании положений Кодекса Украины об административных правонарушениях: критический обзор законотворческих инициатив.

В статье рассмотрены современные предложения народных депутатов Украины и представленных ими в форме законопроектов на официальном сайте Верховного Совета Украины предложений касательно усовершенствования положений действующего Кодексу Украины об административных правонарушениях.

Обобщены подходы ведущих отечественных ученых к концептуальным положениям разграничения административных и уголовных проступков, структуры, названия кодифицированного акта законодательства, проблемы его подготовки в современных условиях.

Рассмотрены предложения относительно усовершенствования законопроектов «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях касательно ответственности в сфере общественного надзора» от 4 июня 2021 г. № 5622, «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях касательно защиты прав детей и социальной поддержки семьи» от 28 мая 2021 г. № 5582, «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях, Криминальный кодекс Украины и Криминальный процессуальный кодекс Украины касательно ответственности за нарушение авторского права и (или) смежных прав» № 5643, «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях и Криминальный кодекс Украины (касательно ответственности за нарушения законодательства в сфере пчеловодства и касательно охраны, зашиты, сохранения пчел)» № 5328, «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях и Криминальный кодекс Украины для реализации положений Закона Украины «О праве на самозащиту и владение гражданским огнестрельным оружием» № 5709-1, «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно усиления роли общества в мерах контроля безопасности дорожного движения и соблюдения правил остановки, стоянки, парковки транспортных средств» № 5798.

Ключевые слова: административное правонарушение, административный деликт, законопроект, Кодекс Украины об административных правонарушениях, административная реформа.

Summary

Alla Pukhtetska. On development of the provisions of the Code of Ukraine on administrative offences: critical overview of modern law-drafting initiatives.

In this article author's disclosed modem proposals of parliamentarians as well as their proposals objectivated at official site of the Verkhovna Rada of Ukraine with the aim to improve effective provisions of the Code of Ukraine on administrative offences. Here've been generalized approaches of the leading domestic scientists to development of the conceptual basis for delimitation of criminal and administrative delicts (offences), and also of the structure, official name of the codified act, problematic issues of it's development in modern conditions.

Proposals as to improvement of draft Laws of Ukraine have been provided as for the following initiatives: “On amendment of the Code of Ukraine on administrative offences relating responsibility in the sphere of public review” as of June 04, 2021 № 5622, “On amendment of the Code of Ukraine on administrative offences relating protection of children's rights and social support to families with children” as of May 28, 2021 № 5582, “On amendment of the Code of Ukraine on administrative offences, Criminal code of Ukraine and Criminal procedural code of Ukraine relating responsibility for intellectual property and related rights” № 5643, “On amendment of the Code of Ukraine on administrative offences and Criminal code of Ukraine (relating responsibility for violation of the effective legislation in the field of honey manufacturing and protection, saving bees” № 5328, “On amendment of the Code of Ukraine on administrative offences and Criminal code of Ukraine regarding realization of the provisions of the Law of Ukraine “On the right to selfprotection and possession of civil guns” № 5709-1, “On amendment of separate legislative acts of Ukraine regarding raising the role of the society in the activities on control of safety of the traffic and adherence to the rules of parking for vehicles” № 5798.

Key words: administrative offence, administrative delicts, draft law, the Code of Ukraine on administrative offences, administrative reform.

Постановка проблеми

У сучасних умовах інтерес до удосконалення положень адміністративного законодавства України дедалі зростає, особливу увагу привертають положення центральних кодифікованих актів законодавства України - Кодексу України про адміністративні правопорушення¹, Кодексу адміністративного судочинства України, положення яких традиційно досить динамічно змінюються з урахуванням оновлення змісту адміністративних правовідносин. Проте законодавчі ініціативи народних депутатів України не завжди можна охарактеризувати як комплексні та сумісні із впровадженими вимогами чинного законодавства України, потребують критичної оцінки, а також перегляду окремих пропозицій та рекомендацій.

У 2021 р. значна кількість законопроєктів щодо удосконалення положень Кодексу України про адміністративні правопорушення пройшли фахове обговорення та прийняті за основу для подальшого доопрацювання з урахуванням пропозицій суб'єктів законодавчої ініціативи, науково-дослідних інститутів, вищих навчальних закладів. З огляду на це метою даної статті є узагальнення авторських пропозицій щодо прийняття та доопрацювання низки законопроєктів, зміст яких спрямований на удосконалення, доповнення, перегляд чинних положень Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Завданнями статті слід виокремити наступні: розгляд найважливіших положень щодо удосконалення Кодексу України про адміністративні правопорушення, запропонованих в рамках законодавчих ініціатив народних депутатів України у 2021 р., їх дискусійна характеристика та формулювання пропозицій і рекомендацій щодо розвитку адміністративно-деліктного законодавства та структури Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Доцільність внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення диктується стрімким розвитком адміністративних правовідносин, їх складним характером та неможливістю врегулювати означений сегмент в інакший спосіб, адже досі пропоновані розробниками адміністративно-правової реформи проєкти актів адміністративно-деліктного законодавства, зокрема, Адміністративно-деліктного кодексу України, не дістали належної розробки та громадської підтримки. Проте наукова дискусія щодо доопрацювання в цілому, концептуально та змістовно положень Кодексу України про адміністративні правопорушення триває понад двадцять років, намагаючись подолати політичний та бюрократичний спротив системній реформі адміністративно-деліктного законодавства.

Серед провідних вчених, які на сучасному етапі формують парадигму розвитку адміністративно-деліктного законодавства, слід зазначити: І.С. Голосніченка, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, Д.М. Лук'янця та низку інших провідних вітчизняних вчених, які у своїх дослідженнях наполягали на якісній, концептуально новій, оновленій структурі та змісті нового кодексу, заснованого на засадах розмежування адміністративних та кримінальних проступків, що дало б змогу поступово відмовитися від радянського аксіологічно позитивістського підходу до накладення адміністративних стягнень та впроваджувати елементи європейського досвіду притягнення до адміністративної відповідальності фізичних, юридичних осіб, колективних утворень.

З огляду на це важливого значення набуває привернення уваги широкого наукового загалу до сучасних позитивних та негативних спроб переформатування діючого кодифікованого акту під нові виклику часу, які не завжди узгоджуються з усталеними правилами накладання адміністративних стягнень, застосування щодо загальних та спеціальних суб'єктів вчинення адміністративних правопорушень.

Нині залишаються не вирішеними принципово важливі правові проблеми формування нової структури та поділу проєкту кодифікованого акта про адміністративні проступки, як і не вирішено науковим загалом проблему розмежування положень про кримінальні та адміністративні проступки, специфіку самостійних адміністративних стягнень, що можуть накладатися на юридичних осіб.

Також важливого значення для подальших наукових досліджень набуває розвиток наукових підходів до удосконалення розуміння самостійних видів адміністративної відповідальності та формування відповідних актів законодавства, спрямованих на врегулювання притягнення до адміністративної відповідальності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, освітніх, медичних установ за шкоду, заподіяну приватним особам в публічно-правовій сфері, що становить самостійний напрям наукових розвідок.

Виклад основного матеріалу

Переходячи до розгляду законотворчих ініціатив у 2021 р. щодо удосконалення чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення, хотілося б звернути увагу вітчизняних законотворців, політиків, науковців на низку недоліків підготовки законопроєктів в цілому. Передусім спостерігається тенденція розробки законопроєктів групами народних депутатів без залучення належної юридичної підтримки, що позначається на неможливості адаптації положень законопроєкту до чинних вимог щодо накладення адміністративних стягнень, або пропонують альтернативні встановленому порядку способи накладення адміністративних стягнень, які не сумісні зі встановленим судовим порядком оскарження порушених суб'єктивних прав приватних осіб.

Законопроект «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності у сфері громадського нагляду» від 4 червня 2021 р. № 5622. Запропоновані розробниками законопроєкту доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення ст. 18 8⁵⁷ «Невиконання законних вимог уповноважених осіб суб'єкта громадського нагляду», на мій погляд, не можуть бути підтримані у поданому вигляді, адже зміст частини першої пропонованої статті передбачає невиконання законних вимог уповноважених осіб суб'єкта громадського нагляду стосовно усунення порушень законодавства про громадський нагляд, що надає не властиву не владному суб'єкту юрисдикцію вимагати усунення порушень законодавства в певній сфері.

За своїх характером, специфікою управлінських відносин громадський контроль належить до реординаційних відносин, в яких громадяни можуть надавати пропозиції та рекомендації щодо подальшого впливу на однорідні правовідносини, проте орган державної влади, орган місцевого самоврядування не зобов'язаний діяти або приймати рішення на підставі такого звернення, а тільки прийняти його до уваги.

Важливо відмежувати компетенцію органа виконавчої влади, органа місцевого самоврядування в класичному розумінні від пропонованої в Законопроєкті широкої компетенції не владного по своїй правовій природі органа, який не може застосовувати заходи адміністративного примусу, адміністративної відповідальності, а тільки пропонувати припинити триваюче адміністративне правопорушення та викликати правоохоронні органи. Тому наділення пропонованого суб'єкта занадто широкою компетенцією, властивою владному суб'єкту суперечить Конституції України та засадам правоохоронної діяльності.

Законопроект «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо захисту прав дітей та соціальної підтримки сім'ї» від 28 травня 2021 р. № 5582. У запропонованій редакції законопроєкту продубльовано порядок оскарження незаконних дій, рішень, бездіяльності суб'єктів владних повноважень до адміністративних судів в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України. Зокрема, в зазначеному Кодексі визначено окрему категорію спорів, підсудних адміністративним судам, про перегляд незаконних рішень суб'єктів владних повноважень (незалежно від суб'єктного складу осіб, на яких вони поширюються).

За порушення прав людини, у т.ч. дитини, має накладатися не штраф в порядку притягнення до адміністративної відповідальності, а відновлюватися порушене суб'єктивне право та відшкодовуватися заподіяна шкода, із залученням законного представника, а у разі відсутності чи ухилення від виконання встановлених законом обов'язків - уповноваженими органами.

Законопроект «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо відповідальності за порушення авторського права і (або) суміжних прав» № 5643. Необхідно звернути увагу законотворців та політиків на непослідовність пропонованих одночасно змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України, а саме, розробниками даного Законопроєкту встановлено виключення наведеного в дужках переліку прикладів незаконного використання об'єкта права інтелектуальної власності та одночасно залишення відповідного тексту в ст. 176 Кримінального кодексу України з певними уточненнями згаданого переліку. На мій погляд, необхідне забезпечення узгодженості правового регулювання та забезпечення однакового розуміння діяння, за яке передбачається накладення адміністративного стягнення, в порядку, визначеному ст. 15-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Також досить побіжно запропоновано вирішити проблему закріплення адміністративної відповідальності за плагіат в рамках цієї ж статті, адже види, форми, суб'єктний склад такого адміністративного правопорушення потребують чіткої формалізації для уможливлення встановлення складу адміністративного правопорушення. На мій погляд, не доцільно врегульовувати питання притягнення до адміністративної відповідальності за плагіат у статті, що передбачає загальне порушення прав інтелектуальної власності, доцільно виокремити самостійну статтю з відповідною назвою для зручності правозастосування.

Законопроект «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України (щодо відповідальності за порушення законодавства у галузі бджільництва та щодо охорони, захисту, збереження бджіл)» на № 5328. Запропонована редакція внесення змін до ст. 83 Кодексу України про адміністративні правопорушення, на мій погляд, потребує суттєвого доопрацювання.

По-перше, об'єкт правового захисту, передбачений ст. 83 Кодексу України про адміністративні правопорушення, є значно ширший за своїм обсягом та не може уточнюватися за рахунок додавання окремих частин щодо не суб'єктів адміністративно-деліктних правовідносин. Поясню, що бджоли, бджолярство хоча і виступають об'єктами правової охорони та захисту у навколишньому природному середовищі, проте тварини, об'єкти рослинного світу самі по собі не можуть бути суб'єктами адміністративних правовідносин. Тому, на мій погляд, слід уточнити редакцію з урахуванням суб'єкта - фізичних, юридичних осіб, домогосподарств, яким заподіяна такими діями шкода у великому, особливо великому розмірі.

По-друге, спеціальним суб'єктом несення адміністративної відповідальності в межах складу адміністративного правопорушення, передбаченого Кодексом України про адміністративні правопорушення, є посадові особи, проте підвищення штрафу, що міг би бути накладеним до рівня одної тисячі до однієї тисячі п'ятсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян не є виправданим з юридичної точки зору, адже переважно державні службовці несуть дисциплінарну відповідальність, що виключає притягнення до адміністративної відповідальності за одне і те саме діяння.

По-третє, відшкодування шкоди, заподіяної майну фізичних, юридичних осіб здійснюється в порядку, передбаченому Цивільним кодексом України, де передбачено відшкодування заподіяних матеріальних збитків та моральної шкоди з урахуванням усталеної судової практики. До того ж штраф стягується в дохід держави, і повторно притягти посадову особу до цивільної відповідальності відповідно до Конституції України вже не буде підстав.

Тому, на мій погляд, пропонована редакція ст. 83 потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням уточнення суб'єктного складу осіб, яким заподіяна шкода у зв'язку з порушенням правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів. До того ж, виокремлення самостійної другої частини статті, присвяченої виключно «масовому отруєнню бджіл» викликає обґрунтовані сумніви, адже пріоритетно об'єктами правової охорони виступають права людини і громадянина, встановлений порядок тощо, тобто неврахування можливого «масового отруєння людей» поряд із зазначенням об'єктів бджолярства, потребує системного переосмислення тексту законопроєкту.

Законопроект «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України для реалізації положень Закону України «Про право на самозахист та володіння цивільною вогнепальною зброєю» № 5709-1. У цілому підтримуючи запропоновану редакцію законопроєкту, все ж таки необхідно звернути увагу на доцільність додаткового закріплення вилучення/ оплатного вилучення цивільної зброї та/або боєприпасів як альтернативного стягнення у запропонованій редакції частини першої ст. 191 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Порушення громадянами правил зберігання або транспортування цивільної зброї і набоїв».

Висловлена пропозиція дасть змогу вилучити зброю у разі встановлення неналежного зберігання цивільної зброї та/або боєприпасів, а не тільки накласти стягнення фінансового характеру, адже саме по собі обмеження доступу до цивільної зброї та/або боєприпасів, у т.ч. недобросовісного власника, який не виконує встановлені законодавством вимоги щодо їх зберігання, є гарантією невикористання її третіми особами і відвернення наслідків, що становлять високий ступінь суспільної небезпеки. Враховуючи викладене, вважаємо за доцільне підтримати проєкт Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України для реалізації положень Закону України «Про право на самозахист та володіння цивільною вогнепальною зброєю» (реєстр. № 5709-1 від 13.07.2021 р.) з урахуванням висловленої пропозиції щодо редакції частини першої ст. 191 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі суспільства у заходах контролю за безпекою дорожнього руху та дотриманням правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів» № 5798. Представлена редакція законопроєкту потребує доопрацювання з огляду на те, що виконання прав, реалізація інтересів в публічно-правовій сфері має здійснюватися з метою забезпечення балансу інтересів в публічно-правовій сфері, на безоплатній основі, з метою удосконалення, зокрема, в порядку реординації, чинного законодавства України, усунення недоліків у правозастосовній практиці.

Проте законопроєкт № 5798 передбачає виплату винагороди у розмірі 10 відсотків від суми штрафу, що становить суттєву суму порівняно з розміром мінімальної заробітної плати, встановленої законодавством України. Фактично така діяльність на систематичній основі може розцінюватися і як така, що спрямована на отримання прибутку. Також наявні дискримінаційні положення щодо участі громадян, а не юридичних осіб, колективних утворень, що також виступають представниками суспільства. З огляду на викладені обґрунтовані сумніви вважаємо не доцільним включати положення про винагороду до положень ст. 272-1 Сповіщувач.

Окремо слід звернути увагу на невідповідність назви законопроєкту фактичному змісту, тому його назва і зміст потребують доопрацювання. Враховуючи викладене, вважаю, що проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі суспільства у заходах контролю за безпекою дорожнього руху та дотриманням правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів» (№ 5798) слід доопроацювати.

Висновки

Сучасні підходи до удосконалення положень Кодексу України про адміністративні правопорушення характеризуються вузькою, прагматичною, вузькопрофільною спрямованістю на врахування інноваційних аспектів реформування адміністративно-деліктних відносин в їх одиничних проявах. Наявні суттєві недоліки законотворчої техніки, правил підготовки законопроєктів відповідно до актуальних концептуальних засад адміністративно-правової доктрини, узгодженості цілей законотворчої діяльності та напрямів адміністративно-правової реформи. З огляду на це, обираючи комплексний підхід до реформи Кодексу України про адміністративні правопорушення, слід висловити пропозиції щодо створення окремої комісії (групи) народних депутатів, діяльність якої спрямувати на оновлення структури, змісту, порядку накладення адміністративних стягнень на приватних осіб з урахуванням сучасної європейської практики, що дасть змогу якісно оновити цей сегмент адміністративного законодавства.

Література

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Кодекс України із змінами і доповненнями від № 1576-К від 29.06.2021 р. URL: http://zakon.rada.gov.да/laws/show/80731-10/ed20230320#Text (дата звернення: 27.07.2021).

Размещено на Allbest.ru