Становлення моделі сервісної поліції в Україні: історико-правове дослідження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становлення моделі сервісної поліції в Україні: історико-правове дослідження

Ольга Олегівна Барабаш, доктор юридичних наук, професор Інституту права Львівського державного університету внутрішніх справ

Резюме

У статті досліджено становлення моделі сервісної поліції, її історичні передумови та еволюцію розвитку в Україні. Зазначено, що в більшості демократичних держав світу інститут поліції розвивається на основі сервісної моделі. І саме вивчення міжнародної практики, національного законодавства, звітів міжнародних організацій, які тривалий час досліджують питання розвитку й утримання безпеки, підвищення ефективності роботи поліції, засвідчило наявність більш ніж 40-річного досвіду країн у розвитку моделі «сервісної» поліції. Наголошено, що виконання соціально-сервісної функції органів державної влади - охорона публічного порядку - і передбачає співпрацю поліції з різними державними й недержавними інституціями, зокрема органами місцевого самоврядування та громадськими об'єднаннями.

Зроблено висновок, що запропонована для впровадження в Україні модель «сервісної» поліції вимагає переоцінки функцій щодо запобігання злочинності й насильству, але в жодному разі не відводить чи ігнорує функції реагування та розслідування злочинів, яких дотримується вся поліція. Поліція в рамках «сервісної» моделі зберігає свої традиційні функції як правоохоронний орган, вона має зобов'язання реагувати на відповідні виклики громадян, приймає всі вичерпні заходи щодо боротьби зі злочинністю та захисту життя і здоров'я громадян.

Ключові слова: права людини, еволюція, злочинність, поліція, «сервісна» поліція, сервісний публічний суб'єкт, правопорядок.

Резюме

Барабаш О.О.

В статье исследованы становление модели сервисной полиции, ее исторические предпосылки и эволюция развития в Украине. Указано, что в большинстве демократических государств мира институт полиции развивается на основе сервисной модели. И само изучение международной практики, национального законодательства, отчетов международных организаций, которые продолжительное время исследуют вопросы развития и соблюдения безопасности, повышение эффективности работы полиции, свидетельствует о наличии более чем 40-летнего опыта стран в развитии модели «сервисной» полиции. Подчеркивается, что выполнение социально-сервисной функции органов государственной власти - охрана публичного порядка - и предусматривает сотрудничество полиции с различными государственными и негосударственными учреждениями, в частности органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Сделан вывод, что предложенная для внедрения в Украине модель «сервисной» полиции требует переоценки функций относительно предотвращения преступности и насилия, но ни в коем случае не исключает или игнорирует функции реагирования и расследования преступлений, которых придерживается вся полиция. Полиция в рамках «сервисной» модели сохраняет свои традиционные функции как правоохранительный орган, она имеет обязательство реагировать на соответствующие вызовы граждан, принимает все исчерпывающие меры по борьбе с преступностью и защите жизни и здоровья граждан.

Ключевые слова: права человека, эволюция, преступность, полиция, «сервисная» полиция, сервисный публичный субъект, правопорядок.

Summary

Formation of the service police model in Ukraine: historic legal research

Olha Barabash

The article examines the formation of the service police model, its historical background and the evolution of development in Ukraine. It is noted that in most democracies of the world the institution of police is developing on the basis of the service model. And the study of international practice, national legislation, reports of international organizations that have long examined the development and maintenance of security, improving police efficiency, showed more than 40 years of experience of some countries in developing the service police model. It is emphasized that carrying out the social service function by public authorities - the protection of public order - involves the cooperation of the police with various governmental and non-governmental institutions, including local selfgovernment bodies and NGOs. The problems related to the interaction between the police and civil society in Ukraine do not differ significantly from the problems related to the development of police systems in other countries. Loss of confidence, excessive militarization, lack of efficacy of police services, poor training, corruption, image problems, outdated equipment, outdated management practices and decision-making systems, inflated expectations of society, etc. are the main obstacles to carrying out the service function by the modern police.

In order to implement the first elements of the service police model based on foreign experience, civil society proposals and the OSCE recommendations, a project began to be implemented in Ukraine in 2020, which provides for close cooperation between government bodies and society to effectively combat crime and increase public confidence in government bodies to improve the quality of life of people. The prospects of this model are quite convincing, and international practice shows that the application and full adaptation of the service police model will be the foundation for building public trust in the police.

It is concluded that the proposed service police model in Ukraine requires a reassessment of the functions of crime and violence prevention, but in no way diverts or ignores the functions of the entire police of responding to and investigating crimes. Within the framework of the service model, the police retains its traditional functions as a law enforcement agency - it is obliged to respond to the relevant calls from individuals, takes all comprehensive measures to combat crime and protect the lives and health of individuals.

Key words: human rights, evolution, crime, police, service police, public service entity, law and order.

сервісна поліція правоохоронний

Одним із фундаментальних нововведень, які встановлює Закон України «Про Національну поліцію»¹, є переорієнтація характеру роботи цього органу державної влади - із карально-репресивного на сервісний публічний суб'єкт. Вказаний закон особливо акцентує, що поліція повинна саме надавати послуги, тобто здійснювати сервісну публічну діяльність². Утім складність цієї проблеми пов'язана з наявною злочинною практикою. Саме злочинність визначає напрям роботи поліції в наші дні. Проблеми, що стосуються взаємодії поліції і громадянського суспільства в Україні, істотно не відрізняються від проблем, що торкаються розвитку поліцейської системи в інших країнах світу. Втрата довіри, надмірна мілітаризація, недостатня ефективність поліцейських служб, неякісна підготовка, корупційні проблеми, порушення іміджу, застаріле обладнання, застарілі управлінські практики та системи ухвалення рішень, завищені очікування від суспільства тощо - це основні перешкоди виконання сервісної функції сучасною поліцією.

Важливість інституту партнерства зумовлена насамперед тими функціями, які поліція виконує в суспільному житті, їх значущістю, а також тим, що поліцейська діяльність здійснюється в реальному соціальному просторі у безпосередньому контакті з громадянами. Щодня поліцейський вирішує складні професійні завдання, непрості ситуації та конфлікти й не має права помилятися. Адже Закон визначає Національну поліцію як «орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку»³. Саме тому модернізація поліцейської моделі України спочатку вимагає істотних змін у її концепції, що дасть змогу їй перейти від традиційної (реактивної) моделі до ширшого підходу, в основі якого пріоритетом висувається попереджувальний та профілактичний метод. Проте це не означає відмови від наявної моделі, а слугує істотним доповненням до життєво важливої ролі поліції у сфері профілактико-превентивної діяльності.

Виконання соціально-сервісної функції органів державної влади - охорона публічного порядку - і передбачає співпрацю поліції з різними державними й недержавними інституціями, зокрема органами місцевого самоврядування та громадськими об'єднаннями. Історія формування місцевого самоврядування виходить з давнини, коли населені пункти утворювали зібрання для вирішення важливих соціально-побутових питань. А з розвитком громадянського суспільства такі зібрання набули значного поширення і на сьогодні вирішують чимале коло питань⁴.

Зараз питання ефективної та компетентної роботи працівників Національної поліції у сфері забезпечення прав і свобод людини стає надзвичайно актуальним в аспекті зміни пріоритетів правоохоронної діяльності в Україні, посилення уваги до правового забезпечення населення, реформування принципів і механізмів адміністративно-правового регулювання діяльності органів поліції, втілення в життя моделі сервісної поліції як основи забезпечення законності і правопорядку в роботі всіх підрозділів поліції з громадянами⁵. Так, 2018 р. було визначено напрями модернізації правоохоронної системи і вперше озвучено ідею впровадження моделі «сервісної» поліції. Основою для модернізації є Дорожня карта реформ на 2019-2023 рр. Одним із напрямів Дорожньої карти передбачено впровадження нових форматів роботи з населенням, що, безумовно, є ключовим у реформі, а впровадження «сервісної» моделі буде основним продуктом задля подальшого реформування органів внутрішніх справ⁶.

Водночас треба розуміти, що для єдиного розуміння поставленої мети потрібно виробити національну модель «сервісної» поліції для успішної її інтеграції до громадянського суспільства. Визначення операторів безпеки, що відповідають за реалізацію нової моделі поведінки в умовах «сервісної» поліції, - особливо важливе завдання. Розуміння і прийняття зазначеної моделі працівниками поліції сприятиме її якнайшвидшій адаптації та прийняттю суспільством, що свідчитиме про зростання рівня довіри до правоохоронної системи.

Застосування інноваційної моделі потребує детального планування та вивчення ініціативи, оскільки в цілому планування позначається на процесі реалізації та успішності змін. Одним із основних джерел планування ініціативи для впровадження моделі «сервісної» поліції в Україні є вивчення вказаного вище феномена в контексті історичної трансформації та еволюції, що дає змогу відзначити характерні властивості й особливості формування фундаментальних принципів, виявляти й керувати змінами в процесі становлення моделі «сервісної» поліції. Подібні дослідження є актуальними у світлі правової реформи, що здійснюється в Україні, зокрема це стосується правоохоронної системи.

Зауважимо, що в більшості демократичних держав світу інститут поліції розвивається на основі сервісної моделі. І саме вивчення міжнародної практики, національного законодавства, звітів міжнародних організацій, які тривалий час досліджують питання розвитку й утримання безпеки, підвищення ефективності роботи поліції, засвідчило наявність більш ніж 40-річного досвіду країн у розвитку моделі «сервісної» поліції⁷. При цьому основні джерела, що є предметом вивчення практиків та експертів у цій сфері, спираються на матеріали Центру проблемно-орієнтованої поліції департаменту юстиції США, а також Методичний посібник ОБСЄ «Найкраща практика побудови партнерства між поліцією та суспільством» тощо⁸.

В Україні модель «сервісної» поліції тільки з'являється, тому й однозначного її тлумачення ще немає. Однак, зважаючи на міжнародну практику, модель «сервісної» поліції можна трактувати як суспільно орієнтований підхід у діяльності поліції (community policing), що просуває організаційну стратегію, яка передбачає постійну співпрацю з громадянами, проактивне вирішення актуальних проблем, що виникають у суспільстві, пов'язаних з питаннями безпеки, таких як злочинність, порушення правопорядку та відчуття страху стати жертвою злочину. Подальше дослідження практики побудови моделі «сервісної» поліції вимагає її вивчення як феномена з подальшим зануренням у контекст еволюції.

Визначити концепцію «сервісної» поліції - непросте завдання: концепція еволюціонувала і, адаптуючись до контекстів та обставин у різних країнах, має специфічні прояви. Еволюція «сервісної» поліції позначилася й на самому визначенні, тож реалізовані моделі зазнавали змін, адаптовуючись до конкретних особливостей країни та динаміки розвитку співтовариств. Разом із тим учасники цієї еволюції мають власну інтерпретацію моделі.

Щоб зрозуміти цю різноманітність визначень, коротко згадаймо еволюцію моделі «сервісної» поліції. Як приклад можна навести досвід Сполучених Штатів, Великобританії, Японії, Австралії, Нової Зеландії та скандинавських країн. У 70-х рр. ХХ ст. в деяких містах були представлені перші розробки базової моделі «сервісної» поліції: була прийнята підмодель поліції, орієнтована на проблеми (проблемно-орієнтований підхід, який заохочує використання методів партнерства із спільнотою та якісного аналізу для ефективного вирішення проблем, що лежать в основі питань громадської безпеки; виявлення причин та умов тих чи тих інцидентів, які й вимагають втручання поліції)⁹.

Еволюція підмоделі проблемно-орієнтованого підходу призвела, з одного боку, до «теорії розбитих вікон» (основаної на ідеї, що найкращий спосіб боротьби з серйозними злочинами полягає в боротьбі з попереднім дрібним безладдям), а з другого боку - і в більш радикальному повороті - до «стратегії нульової терпимості». Ці стратегії продемонстрували короткострокову ефективність, але були відхилені як довгострокові стратегії через негативні наслідки з погляду співіснування та відносин між поліцією і спільнотою¹⁰. Проте ці стратегії виявили цікаві платформи для нового покоління підходів «сервісної» поліції: моделі, яка орієнтована на аналіз, такий підхід, як «стратегічна діяльність поліції» (методичний підхід до запобігання, виявлення та припинення злочинності).

Перша модель «стратегічної діяльності поліції» називалася «поліцейська діяльність на основі фактичних даних» (Evidence-based Policing - EBP), відмінною рисою якої є моніторинг та оцінка результатів (ефекти й наслідки для суспільства та навколишнього середовища) для внесення коригувань програм і заходів у тісній співпраці зі суспільством та найчастіше в партнерстві з університетами¹¹.

Через певні обмеження, накладені на нього логікою деяких судових розслідувань, підмодель ЕВР еволюціонувала в «поліцейську діяльність під керівництвом розвідки» (Intelligence-led Policing - ILP), бізнес-модель та філософію управління «сервісною» поліцією, основану на аналізі даних та кримінальної розвідки, яка існує в рамках об'єктивного процесу ухвалення рішень. Прийняті рішення сприяли зниженню рівня злочинності, встановленню причин та умов скоєння злочинів і правопорушень, а також виробленню заходів на основі стратегічного управління знаннями з нейтралізації найбільш грубих правопорушень та розкриттю серйозних злочинів¹².

Водночас відомий комісіонер Вільям Бреттон, очільник поліції Нью-Йорка, створив збірку найсучасніших методів управління під назвою CompStat (Compare Statistics), розроблених на основі порівняльного аналізу розвідувальної інформації в поєднанні з вивченням довідкової статистичної інформації, що сприяло швидкому розподілу наявних ресурсів та вирішенню питань безпеки суспільства¹³. Бреттон розробив модель, яка дає змогу використовувати статистичну інформацію, завдяки чому можна вирішити тривалу проблему заторів на дорогах свого міста в рамках наявних обмежень ресурсів. Проте успіх завдав певних втрат, оскільки Бреттон був зобов'язаний скоротити витрати зі свого департаменту транзитної поліції. Тоді Бреттон побачив можливість і запропонував мерові Джуліані план злиття нью-йоркських департаментів транзитної та адміністративної поліції, ставши першим главою нового департаменту, що перетворився на «сервісну» поліцію¹⁴.

До кінця 1990-х рр. чимало поліцейських департаментів США прийняли підмодель, розроблену у Великобританії та на основі POP, ILP та CompStat: модель «інтегрований злочинний та розвідувальний аналіз» (IICA - Integrated Intelligence & Crime Analysis Policing), яка рекомендувала керівництву поліції використовувати новий спосіб управління знаннями, що охоплює аналіз ризиків під час реалізації нового організаційного підходу до діяльності поліції¹⁵.

У чому ж проявляється безпосередня взаємодія правоохоронних органів із інститутами громадянського суспільства? Насамперед у взаємному інформуванні сторін: громадяни повідомляють правоохоронні органи про протиправні явища в суспільстві, а органи - про результати своєї діяльності. У Нацполіції - це проєкт «Поліцейський офіцер громади». Він отримав динаміку кілька років тому, є найбільш мультиплікативним, найбільше з усіх забезпечує правопорядок на місцях, збільшує відчуття безпеки. Ключовим у цьому питанні є те, що народ має виявляти довіру та повагу до органів правопорядку. На жаль, досить частим явищем у нашій країні є те, що люди не бачать у співробітниках правоохоронних органів свого захисника. Хоча довіра громадян до поліцейського офіцера громади становить понад 70 %¹⁶.

Ще один проєкт стосується врегулювання спілкування людини в поліцейському відділку - організації простору спілкування поліцейського та громадянина. Частиною цього проєкту є Custody Records - це проєкт постійної електронної фіксації всіх дій щодо затриманих, із моменту фактичного затримання громадянина до моменту його виходу з поліцейського відділку. Такий підхід дасть змогу унеможливити зловживання владою в поліцейських відділках, неправомірні методи допиту - те, що буває в поліції, або зафіксувати порушення прав людини. Є відділки, де ця система вже працює.

Сьогодні штучний інтелект забезпечує можливість відеофіксації поводження з громадянами та чіткої сигналізації в разі порушення їхніх прав. Уже ухвалено рішення, що людина, яка потрапляє до поліції, не має підніматися вище першого поверху. Саме там будуть організовані спеціальні місця для прийому заяв, допиту свідків або підозрюваних та забезпечено повну фіксацію всіх дій поліцейського. Такий підхід унеможливлює контакт із затриманим співробітників, які не мають на це повноважень¹⁷.

Для впровадження перших елементів «сервісної» моделі поліції на основі зарубіжного досвіду, пропозицій громадянського суспільства та рекомендацій ОБСЄ з 2020 р. в Україні впроваджується проєкт, який передбачає тісне співробітництво державних органів і суспільства для ефективної боротьби зі злочинністю та підвищення довіри населення до органів влади, щоби поліпшити якість життя громадян. Отже, модель «сервісної» моделі вже частково застосовується в Україні. Перспективи цієї моделі є досить переконливими, і міжнародна практика засвідчує, що застосування та повноцінна адаптація «сервісної» моделі поліції стане фундаментом для побудови довіри до поліції з боку громадян.

У підсумку перелік завдань для поліції країн відповідно до засад сучасної поліцеїстики було розширено такими положеннями: а) встановлення ефективного громадського контролю; б) демократична й ефективна система підзвітності суспільству; в) партнерські відносини з населенням у рамках моделі «community policing»; г) професіоналізм персоналу, скорочення його кількості, вироблення професійної етики; д) підвищення рівня диверсифікованості персоналу для кращого відображення етнічної та гендерної структури населення; е) постійний зв'язок з поліцейськими підрозділами інших держав¹⁸.

Варто наголосити, що запропонована для впровадження в Україні модель «сервісної» поліції вимагає переоцінки функцій щодо запобігання злочинності й насильству, але в жодному разі не відводить чи ігнорує функції реагування та розслідування злочинів, яких дотримується вся поліція. Поліція в рамках «сервісної» моделі зберігає свої традиційні функції як правоохоронний орган, вона має зобов'язання реагувати на відповідні виклики громадян, приймає всі вичерпні заходи щодо боротьби зі злочинністю та захисту життя і здоров'я громадян.

Література

1. Про Національну поліцію: Закон України від 02.07.2015 р. N° 580-VIII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

2. Вдовічен В.А. Субстанціональні якості правової категорії «поліцейські послуги». Підприємництво, господарство і право. 2020. N 8. С. 152.

3. Про Про Національну поліцію: Закон України від 02.07.2015 р. № 580-VIII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

4. Кобзар О.Ф. Поліцейська діяльність в Україні: адміністративно-правовий аспект: монографія. Харків; Дніпропетровськ: Панов, 2015. С. 158.

5. Танько А. Форми та методи підготовки працівників Національної поліції України до реалізації державної правоохоронної політики. Підприємництво, господарство і право. 2001. № 5. С. 107.

6. Дорожня карта реформ 2019-2023 рр. / упоряд. Богдан Яцун. Київ, 2018. С. 10.

7. Статус поліції: міжнародні стандарти і зарубіжне законодавство / за заг. ред. О.А. Банчука. Київ: Москаленко О.М., 2013. 588 с.

8. Пендюра М.М., Старицька О.О. Поліцейська деонтологія: навч. посіб. Київ: ФОП Маслаков, 2020. С. 47-48.

9. Статус поліції: міжнародні стандарти і зарубіжне законодавство / за заг. ред. О.А. Банчука. Київ: Москаленко О.М., 2013. 588 с.

10. Wilson J.Q., Kelling G.L. Broken windows. Atlantic monthly. 1982. No. 249 (3). Р. 31.

11. Міжнародна поліцейська енциклопедія: у 10 т. Т. 1. Теоретико-методологічні та концептуальні засади поліцейського права та поліцейської деонтології / відп. ред. Ю.І. Римаренко, Я.Ю. Кондратьєв, В.Я. Тацій, Ю.С. Шемшученко. Київ: Вид. дім «Ін Юре», 2003. 1232 с.

12. Там само.

13. Проневич О.С. Імплементація європейських деонтологічних стандартів професійної діяльності поліцейських у вітчизняне законодавство: до постановки проблеми. Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. 2016. Вип. 4. С. 102-110.

14. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. Москва, 1999. 288 с.

15. Ratcliffe J. Integrated Intelligence & Crime Analysis: Enhanced Information Management for Law Enforcement Leaders. Police foundation. Community Oriented Policing Services US Department of Justice (2007).

16. Монастирський: П'ять структур МВС - це той кулак, який може гарантувати безпеку держави (інтерв'ю міністра внутрішніх справ України Дениса Монастирського). Інтерфакс-Україна. 2021.6 верес.

17. Там само.

18. Пендюра М.М., Старицька О.О. Поліцейська деонтологія: навч. посіб. Київ: ФОП Маслаков, 2020. С. 48.

Размещено на Allbest.ru