Обіг земель сільськогосподарського призначення в Україні: дефекти правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обіг земель сільськогосподарського призначення в Україні: дефекти правового регулювання

Тетяна Олександрівна Коваленко

доктор юридичних наук

професор Інституту права

Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Резюме

мораторій відчуження земельний ділянка

Коваленко Т.О. Обіг земель сільськогосподарського призначення в Україні: дефекти правового регулювання.

У статті досліджено приписи Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 р., який набрав чинності з 1 липня 2021 р. та передбачає поетапне скасування заборони (мораторію) на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. У результаті такого дослідження виявлено численні юридичні дефекти, які можуть істотно вплинути на ефективність приписів зазначеного Закону. Обґрунтовано шляхи усунення та мінімізації таких дефектів для забезпечення дієвості земельного законодавства, спрямованого на регулювання обігу земель сільськогосподарського призначення.

Ключові слова: відчуження земель; земельна реформа; землі сільськогосподарського призначення; мораторій; обіг земель; ринок земель; юридичні дефекти.

Summary

Tetiana Kovalenko, Doctor of Law, Professor of Taras Shevchenko National University of Kyiv. Circulation of Agricultural Lands in Ukraine: Defects of Legal Regulation.

The article examines the provisions of the Law of Ukraine «On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine on the Con-ditions of Circulation of Agricultural Land» of March 31, 2020 (hereinafter - Law on Land Circulation), which entered into force on July 1, 2021 and provides for the gradual abolition of the ban on moratorium on agricultural lands for conducting commodity agricul-tural production. As a result of such research, numerous legal defects have been identified that may significantly affect the effectiveness of the provisions of this Law.

First, there are some doubts about the validity of the maximum size of agricultural land that can be privately owned, as in the EU, there are much smaller sizes of agricultural land that can be owned by individuals and legal entities.

There are questions about the expediency of giving all banks a priority position as owners of agricultural land compared to other legal entities. The land legislation does not regulate the powers of banks in respect of agricultural land, which they acquired in the order of foreclosure on them as collateral, for two years, the legal consequences of non-alienation of land by banks for two years, the neces-sary actions that actions should be taken by banks if within two years there are no people willing to buy land.

The procedure for exercising preemptive rights on the sale of land for agricultural purposes is fixed with legal gaps in the Law subsidiary farming and horticulture until 2002 remained outside the scope of the special procedure for redemption of land plots held by citizens on the right of lifelong inherited possession or the right of permanent use.

There is no legal certainty in the land legislation when establishing the mechanism of granting the right of ownership of agricultural land to foreign entities and stateless persons through an all-Ukrainian referendum, as neither the Law on Land Circulation nor the Law on Referendum give a clear indication of the model for voting referendum, imperative or dispositive decision of such a referendum, its legal registration by adopting a separate law or amending the current Land Code of Ukraine, etc.

In determining the grounds and procedure for termination of ownership of land of a person to whom the land cannot belong to the right of ownership, the term «confiscation of land» was erroneously used. From the systematic analysis of the specified instruction, it follows that it defines the mechanism of compulsory alienation of the land plot of the right of private property with reimbursement of its cost.

Key words: agricultural lands; land alienation; land circulation; land market; land reform; legal defects; moratorium.

Постановка проблеми

З 1 липня 2021 р. набрав чинність Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 р. (далі - Закон про обіг земель), який викликав жваву дискусію як у наукових колах, так і серед практичних працівників. Зважаючи на істотні зміни, яких зазнав правовий режим земель сільськогосподарського призначення з 1 липня 2021 р., актуальним є аналіз приписів Закону про обіг земель з метою виявлення його дефектів, які можуть створити проблеми при застосуванні його приписів на практиці.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У доктрині земельного права України питанням правового ринку земель сільськогосподарського призначення присвятили дослідження М.Я. Ващишин, О.В. Глотова, С.Л. Гоштинар, В.М. Єрмоленко, Т.Г. Ковальчук, Д.М. Коломійцева, І.О. Костяшкін, П.Ф. Кулинич, Р.І. Мару- сенко, А.М. Мірошниченко, В.В. Носік, В.І. Семчик, М.В. Шульга та інші вчені. Водночас прийняття Закону про обіг земель та набуття ним чинності потребує проведення його аналізу з точки зору дотримання вимог законодавчої техніки, узгодження із нормами Конституції України та інших законів, гарантування прав суб'єктів земельного ринку.

Формулювання мети статті

Метою даної статті є аналіз приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 р. для виявлення юридичних дефектів, які можуть створити проблеми при застосуванні його приписів на практиці.

Виклад основного матеріалу

У ніч на 31 березня 2020 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення». Зазначений Закон України є найбільш очікуваним у сфері регулювання земельних відносин, оскільки спрямований на скасування заборони (мораторію) на відчуження земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та земельних часток (паїв), яка діє в Україні понад 20 років. Варто зазначити, що вирішення зазначеного питання було пов'язано не лише із забезпеченням гарантій реалізації конституційного права приватної власності на землю, а й обумовлювалось визнанням Європейським Судом з прав людини мораторію таким, що порушує справедливий баланс між загальним інтересом суспільства у земельній сфері та майновими правами власників земельних ділянок та земельних часток (паїв) (Справа «Зеленчук і Цицюра проти України» від 22 серпня 2018 р. та Справа «Антоненко та інші проти України» від 20 лютого 2020 р.). Проведення детінізації ринку землі в Україні було також вимогою МВФ та Світового банку.

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» вступив в дію з 1 липня 2021 р. Проведений аналіз його приписів дав змогу виявити окремі юридичні дефекти, які можуть призвести до проблем при його практичному застосуванні.

Законом про обіг земель встановлено обмеження розміру земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які можуть набуватися у приватну власність громадянами та юридичними особами. Так, загальна площа земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власності громадянина не може перевищувати десяти тисяч гектарів. При цьому необхідно звернути увагу, що відповідно до п. 15 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р. (далі - ЗК України) до 1 січня 2024 р. громадяни України можуть набувати право власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею до ста гектарів. Зазначене обмеження не поширюється на земельні ділянки, набуті у власність громадянином до набрання чинності цими приписами. Загальна площа земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власності юридичної особи (крім банків) не може перевищувати загальної площі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які можуть перебувати у власності усіх її учасників (членів, акціонерів), але не більше десяти тисяч гектарів. Юридичними наслідками порушення зазначених вище вимог щодо обмеження площі земель, яка може перебувати у приватній власності, є підставою для: а) визнання правочину, за яким набувається право власності на земельну ділянку, недійсним, а також б) для конфіскації земельної ділянки за рішенням суду.

В юридичній науці України неодноразово висловлювались сумніви щодо обґрунтованості зазначених вище максимальних розмірів земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що можуть перебувати у приватній власності. Так, І.О. Костяшкін зазначає, що «викликає занепокоєння надмірний максимальний розмір земельних ділянок, що можуть передаватися в одні руки і складатиме десять тисяч гектарів. Такий розмір, як і відсутність спеціальних обмежень до потенційних покупців, створює ризики спекулятивних оборудок у відповідній сфері та не є співставним з практикою європейських країн»¹. На потенційну загрозу акумуляції значних масивів земель сільськогосподарського призначення у агрохолдингів, які з моменту запровадження ринку землі будуть розширятися за рахунок входження до складу неплатоспроможних сільськогосподарських товаровиробників, оренди, внесення в статутний капітал майна сільськогосподарських підприємств, продажу земельних часток фізичними особами, звертає увагу А.М. Статівка². У країнах ЄС встановлено значно менші розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які можуть перебувати у приватній власності, а саме: Польща - фермер може вести сільськогосподарське виробництво на земельній ділянці, що перебуває у його власності чи користуванні, площею до 300 га; Угорщина - максимальний розмір сільгоспугідь у власності однієї особи не може перевищувати 300 га; Болгарія - фермерська сім'я може мати у власності не більше 30 га³.

Законом про обіг земель встановлюються спеціальні вимоги до набуття права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення банками. Зокрема, право власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення може набуватися банками лише в порядку звернення стягнення на них як на предмет застави. Такі земельні ділянки мають бути відчужені банками на земельних торгах протягом двох років з дня набуття права власності.

Аналіз зазначених законодавчих новел дає підстави для висновку про пріоритетне становище банків як власників земель сільськогосподарського призначення порівняно із іншими юридичними особами, адже: а) обмеження максимальної площі земель сільськогосподарського призначення, які можуть бути у власності юридичних осіб, на банки не поширюється; б) іноземцям, особам без громадянства та юридичним особам дозволено набувати частки у статутному (складеному) капіталі банків, які є власниками земель сільськогосподарського призначення. Залишається без відповіді низка питань. Які повноваження мають банки щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які вони набули у власність в порядку звернення стягнення на них як на предмет застави, протягом двох років? Які юридичні наслідки невідчуження банками земельної ділянки протягом двох років? Які дії мають вчинити банки, якщо протягом двох років не виявиться бажаючих придбати земельну ділянку? Крім цього, як зазначає О.А. Поліводський, єдині, кому банки можуть продати землі на першому етапі - фізичні особи-громадяни України, які, зі зрозумілих причин, не є надто платоспроможними порівняно з іншими учасниками ринку. Відповідно, ліквідність застави є малою, відповідно, банку залишається або правдами чи неправдами утримувати такий непрофільний актив у себе або продавати землю за низькою ціною⁴. Для усунення зазначених юридичних дефектів І.І. Каракаш пропонує визнавати іпотекодержателями земель сільгосппризначення в Україні лише спеціалізовані земельно-іпотечні банки⁵.

Викликають певні сумніви в частині їх ефективності також приписи Закону про обіг земель, які визначають порядок реалізації переважного права на купівлю-продаж земельної ділянки сільськогосподарського призначення. Таке переважне право мають співвласники у праві спільної часткової власності на земельну ділянку (ст. 88 ЗК України), особа, яка має спеціальний дозвіл на видобування корисних копалин загальнодержавного значення (ст. 130-1 ЗК України), орендар земельної ділянки (ст. 130-1 ЗК України). Особа, яка має спеціальний дозвіл на видобування корисних копалин загальнодержавного значення, визнається суб'єктом переважного права першої черги, а орендар земельної ділянки - другої черги. При цьому залишають без відповіді наступні питання: а) де в цій «черзі» знаходиться співвласник земельної ділянки та б) чи може він передати своє переважне право купівлі земельної ділянки сільськогосподарського призначення іншій особі, яка відповідно до закону може набути у власність таку земельну ділянку, адже приписи ст. 130-1, яка передбачає особливий порядок реалізації переважного права купівлі саме земельної ділянки сільськогосподарського призначення, на випадки продажу співвласнику земельної ділянки окремої частки у праві власності на таку земельну ділянку іншому її співвласнику не поширюються.

Законом про обіг земель врегульовується подальша правова доля земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що перебувають на праві довічного успадкованого володіння та праві постійного користування у громадян, які згідно з приписами чинного ЗК України суб'єктами такого права бути не можуть. Зокрема, громадяни України, яким належить право постійного користування, право довічного успадкованого володіння земельними ділянками державної і комунальної власності, призначеними для ведення селянського (фермерського) господарства, а також орендарі земельних ділянок, які набули право оренди землі шляхом переоформлення права постійного користування щодо зазначених земельних ділянок до 2010 р., мають право на викуп таких земельних ділянок у власність з розстрочкою платежу до десяти років за ціною, яка дорівнює нормативній грошовій оцінці таких земельних ділянок, без проведення земельних торгів. Така юридична конструкція також зазнала критики в юридичній літературі. Наприклад, на думку В.І. Гордєєва, суб'єктами купівлі-продажу таких земель повинні визнаватися не громадяни України, а фермерське господарство як особлива форма підприємницької діяльності громадянина⁶. Крім цього, згідно зі ст. 5 Закону України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок та прав на них використовується експертна грошова оцінка земельних ділянок, а не нормативна грошова оцінка. Також поза сферою дії спеціального порядку викупу земельних ділянок, що перебувають у громадян на праві довічного успадкованого володіння чи праві постійного користування, залишилися земельні ділянки, які до 2002 р. надавались на таких правах для ведення особистого підсобного господарства та садівництва.

Аналогічно до попередніх приписів ЗК України, Закон про обіг земель забороняє іноземцям, особам без громадянства та юридичними особами, створеними і зареєстрованими за законодавством України, учасниками (засновниками) або кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, які не є громадянами України набувати у власність землі сільськогосподарського призначення. Водночас новелою є припис, що зазначені обмеження втрачають чинність за умови та з дня схвалення на референдумі рішення щодо можливості набуття права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення іноземними суб'єктами та особами без громадянства. Такі зміни земельного законодавства викликали активні дискусії в юридичній науці щодо можливості та доцільності проведення такого референдуму. Зокрема, Е.В. Позняк зазначає, що єдиної реально існуючої та достовірної інформації про статистичні показники «за» та «проти» продажу земель сільськогосподарського призначення на сьогодні немає, як і немає єдності й заінтересованості з боку держави стосовно організації та проведення всеукраїнського референдуму з цих питань⁷.

В Уряді України анонсували проведення референдуму щодо продажу землі сільськогосподарського призначення іноземцям протягом найближчих трьох років. Проте тривалий час існувала прогалина в українському законодавстві, оскільки процедура проведення референдумів врегульована не була. У квітні 2021 р. набув чинності Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 26 січня 2021 р. (далі - Закон про референдум). Водночас ні Закон про обіг земель, ні Закон про референдум не дають чіткої вказівки на модель постановки питання для голосування на референдумі, імперативність чи диспозитивність рішення такого референдуму, його юридичне оформлення шляхом прийняття окремого закону чи внесення змін до чинного ЗК України тощо. Крім того, позитивне рішення референдуму із зазначених питань потребуватиме, на нашу думку, внесення змін до Конституції України, згідно з якою власником землі в Україні є Український народ (ст. 13), а Український народ становлять громадяни України всіх національностей (преамбула).

Закон про обіг земель істотно модифікує ст. 145 ЗК України щодо підстав та порядку припинення права власності на земельну ділянку особи, якій земельна ділянка не може належати на праві власності. Так, якщо до особи переходить право власності на земельну ділянку, яка за ЗК України не може набуватися нею у власність, ця ділянка підлягає відчуженню її власником протягом року з моменту переходу такого права. У разі, якщо відповідно до закону власник земельної ділянки зобов'язаний відчужити її протягом певного строку і земельна ділянка не була відчужена ним протягом такого строку, така ділянка підлягає конфіскації за рішенням суду. Аналіз наведених приписів нової редакції ст. 145 ЗК України викликає ряд істотних заперечень в частині доцільності та правомірності використання терміна «конфіскація земельної ділянки», коли йдеться про припинення права власності на земельну ділянку особи, якій земельна ділянка не може належати на праві власності та/або у зв'язку з порушенням обов'язку щодо її відчуження протягом установленого законом строку⁸. З системного аналізу зазначеного припису випливає, що він визначає механізм примусового відчуження земельної ділянки права приватної власності з відшкодуванням її вартості.

Згідно зі ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. На жаль, законодавчі зміни останніх років не розвивають зазначений конституційний імператив у приписах земельного законодавства, оскільки переважно сконцентровані на розвитку ринку земель та гарантуванні прав на землю. Не став винятком і Закон про обіг земель. Зокрема, нова редакція ст. 130 ЗК України уже не містить спеціальних вимог до покупців земель сільськогосподарського призначення: наявність сільськогосподарської освіти або досвіду роботи у сільському господарстві чи зайняття веденням товарного сільськогосподарського виробництва - для громадян України; передбачення установчими документами ведення сільськогосподарського виробництва - для юридичних осіб України.

Висновки

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 р., який набрав чинність з 1 липня 2021 р. та передбачає поетапне скасування заборони (мораторію) на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, має істотне значення для прискорення земельної реформи в Україні. Водночас для нього характері істотні юридичні дефекти, які можуть знизити ефективність його приписів на практиці, а саме: викликає певні сумніви обґрунтованість максимальних розмірів земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що можуть перебувати у приватній власності; виникають питання щодо доцільності надання усім банкам пріоритетного становища як власникам земель сільськогосподарського призначення порівняно із іншими юридичними особами; із прогалинами закріплений в Законі про обіг земель порядок реалізації переважного права на купівлю-продаж земельної ділянки сільськогосподарського призначення; виявлені істотні прогалини у правовому регулюванні правової долі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають на праві довічного успадкованого володіння та праві постійного користування у громадян; відсутня правова визначеність при закріплені механізму надання права власності на землі сільськогосподарського призначення іноземним суб'єктам та особам без громадянства через всеукраїнський референдум; при визначенні підстав та порядку припинення права власності на земельну ділянку особи, якій земельна ділянка не може належати на праві власності, помилково застосовано термін «конфіскація земельної ділянки».

Література

1. Костяшкін І.О. Актуальні проблеми запровадження обігу прав на землю в Україні. Актуальні правові проблеми земельних, аграрних та екологічних відносин в умовах сучасної земельної реформи: зб. матеріалів наук.-практ. конференції (м. Харків, 22 травня 2020 р.) / за ред. А.П. Гетьмана та В.М. Шульги. Харків: Юрайт, 2020. С. 160.

2. Статівка А.М. Про деякі тенденції організації структури сільського виробництва в сучасних умовах. П'яте зібрання фахівців споріднених кафедр з проблем аграрного, земельного, екологічного, природоресурсного права та альтернативної енергетики: матер. Всеукр. наук. конф. (м. Одеса, 10-13 червня 2021 р.) / відп. ред. Т.Є. Харитонова, Х.А. Григор'єва. Одеса: Видавничий дім «Гельветика», 2021. С. 101-102.

3. Зубрицький О.В. Правове регулювання обігу земель сільськогосподарського призначення в Україні та країнах ЄС: порівняльно-правовий аспект: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06; НАН України, Ін-т держави і права імені В.М. Корецького. Київ, 2019. 234 с.

4. Поліводський О. Коментар щодо прийняття закону щодо ринку землі. ProfiHort Media. URL: https://www.profihort.com/2020/04/komentar-shhodo-prijnyattya-zakonu-shhodo-rinku-zemh/.

5. Каракаш І.І. Щодо «банківської» земельної власності. Актуальні правові проблеми земельних, аграрних та екологічних відносин в умовах сучасної земельної реформи: зб. матеріалів наук.-практ. конференції (м. Харків, 22 травня 2020 р.) / за ред. А.П. Гетьмана та В.М. Шульги. Харків: Юрайт, 2020. С. 118.

6. Гордєєв В.І. Земельні проблеми фермерських господарств у сучасних умовах. Актуальні правові проблеми земельних, аграрних та екологічних відносин в умовах сучасної земельної реформи: зб. матеріалів наук.-практ. конференції (м. Харків, 22 травня 2020 р.) /за ред. А.П. Гетьмана та В.М. Шульги. Харків: Юрайт, 2020. С. 67.

7. Позняк Е.В. Актуальні проблеми еколого-правової культури в умовах сучасної земельної реформи. Актуальні правові проблеми земельних, аграрних та екологічних відносин в умовах сучасної земельної реформи: зб. матеріалів наук.-практ. конференції (м. Харків, 22 травня 2020 р.) / за ред. А.П. Гетьмана та В.М. Шульги. Харків: Юрайт, 2020. С. 237.

8. Коваленко Т.О. Земельна ділянка сільськогосподарського призначення: конфіскувати не можна залишити. П'яте зібрання фахівців споріднених кафедр з проблем аграрного, земельного, екологічного, природоресурсного права та альтернативної енергетики: матер. Всеукр. наук. конф. (м. Одеса, 10-13 червня 2021 р.) / відп. ред. Т.Є. Харитонова, Х.А. Григор'єва. Одеса: Видавничий дім «Гельветика», 2021. С. 57-61.

Размещено на Allbest.ru