Правові процедури у публічному адмініструванні

Одним із чинників забезпечення ефективності правового регулювання публічного адміністрування є формування оновленої концепції його правових процедур, як внутрішньої форми буття цього різновиду публічно-владної діяльності. Так, саме відсутність адекватної сучасним реаліям системи теоретичних поглядів щодо таких процедур розглядається як один з головних чинників, що обумовлює неможливість протягом більш ніж двадцяти років ухвалити базовий законодавчий акт про адміністративні процедури. При цьому, правові процедури у публічному адміністрування досліджуються здебільшого у контексті законопроекту про адміністративну процедуру. Зазначеним законопроектом не охоплюється регулювання усього масиву правових процедур, якими забезпечується реалізація публічного адміністрування. публічне адміністрування право детермінація

Оцінка стану літератури

Проблематика адміністративних процедур досліджувалася в роботах таких науковців, як І.В. Бойко, І.О. Кар- тузова, Н.Б. Писаренко, О.М. Соловйова, В.П. Тимощук, А.А. Шарая, А.М. Школик та інших. Проте, питання що пов'язані з визначенням змісту цієї правової категорії здебільшого досліджувалися через необхідність забезпечення вирішення органами публічного адміністрування адміністративних справ щодо прав та обов'язків фізичних або юридичних, та не охоплювали увесь масив процедурних правовідносин у публічному адмініструванні.

Мета дослідження - розкриття сутності правових процедур у публічному адмініструванні (адміністративних процедур), як різновиду правових процедур, їхніх ознак, місця правових норм, якими визначаються такі процедури у системі права.

Виклад основного матеріалу дослідження

Публічне адміністрування як різновид публічно-владної діяльності, що спрямована, насамперед, на реалізацію виконавчої влади та місцевого самоврядування, є найбільш наближеним до забезпечення потреб людини. Саме через відносини з публічною адміністрацією громадянам надається можливість практично скористатись більшістю з наданих їм Конституцією і законами України прав, виконати покладені на них обов'язки. Зрозуміло, що основна частина дій, що спрямовані на виконання функцій публічного адміністрування, тягнуть правові наслідки у вигляді прийняття правових, зокрема адміністративних актів, укладання адміністративних договорів. У вітчизняній науці адміністративного права проблематика правового врегулювання порядку реалізації правових форм (інструментів) публічного адміністрування традиційно пов'язується з дискусією навколо такої категорії як «адміністративний процес». Не вдаючись до докладного аналізу існуючих підходів до розуміння змісту цієї категорії, які походять своїм корінням з радянської доктрини адміністративного права, слід зазначити, «що свого часу, навіть за відсутності єдності у розумінні адміністративного процесу, відповідні теоретичні напра- цювання відіграли неабияку роль у забезпеченні законності в діяльності управлінських органів через усвідомлення необхідності встановлення правового порядку реалізації їх владних дій і визначення порядку цих дій у відносинах влади з громадянином» [1, с. 21].

Проте за сучасних політико-пра- вових реалій, зважуючи на функціонування незалежної судової влади - адміністративний процес пов'язується з адміністративною юстицією, як різновидом правосуддя у сфері публічно-правових відносин. Віднесення при цьому до змісту адміністративного процесу також і порядку здійснення публічного адміністрування у його правових формах «призводить до «розмивання» поняття «адміністративний процес», втрати ним визначеності. Крім того, враховуючи, що термінологія юридичної науки є єдиною з термінологією закону та юридичної практики слід мати на увазі також і несприятливі наслідки, що матимуть місце внаслідок такого «розмивання» термінології у законодавстві та юридичній практиці» [1, с. 21-22]. Слід зазначити, що підхід до розуміння адміністративного процесу як порядку реалізації правосуддя не є якимось новим або суто вітчизняним винаходом [2, с. 30]. Зокрема, ще професор С.О. Корф зазначав, що значущість адміністративної юстиції визначалась як рівнем розвитку адміністративного права так і судового процесуального права [3, с. 447-449]. Отже, юридичний процес історично пов'язаний з правосуддям і саме так сприймається у більшості країн світу.

Наведений підхід до розуміння адміністративного процесу, що пов'язує його із правосуддям, одночасно не виключає необхідності подальшого теоретичного обґрунтування та правового регулювання порядку реалізації правових форм публічного адміністрування. Великою мірою завдячуючи сприйняттю судової концепції адміністративного процесу для позначення правового порядку здійснення публічного адміністрування у його правових формах в спеціальній літературі, (а також і у численних нормативно-правових актах Див., наприклад: Про внесення змін до дея-ких законів України щодо вдосконалення дозвіль-них процедур: Закон України від 19.05.2011 р.; Про затвердження переліку платних адміністра-тивних послуг, які надаються Державною інспек-цією ядерного регулювання, і розміру плати за їх надання та визнання такими, що втратили чинність, розмірів плати за здійснення дозвіль-них процедур у сфері використання ядерної енергії: Постанова Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 р.; Про затвердження Порядку функціонування електронної системи здійснення дозвільних процедур у сфері поводження з відхо-дами: Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 18.05.2016 р.; Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання проведення деяких фітосанітарних процедур: Закон України від 10.07.2018 р.; Про внесення змін до Закону України «Про Націо-нальну раду України з питань телебачення і раді-омовлення» щодо вдосконалення процедури звіль-нення та призначення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення: Закон України від 02.10.2019 р.; Про затвер-дження Авіаційних правил України «Технічні вимоги та адміністративні процедури для серти-фікації та експлуатації наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження в цивільній авіації України»: Наказ Державної авіаційної служби України від 23.04.2021 р. та ін.) все частіше застосовуються поняття «процедури», «адміністративні процедури». Відразу слід наголосити, що мова повинна йти не про механічну заміну самих лише понять, а про формування фактично нової концепції правових процедур публічного адміністрування як складової оновленої доктрини українського адміністративного права.

Процедура, як загальносоціальне явище виступає інструментом регулювання відносин між людьми в різних сферах життя. Процедурні механізми характерні для нормативного регулювання взагалі. Відповідно реалізація практично всіх різновидів соціальних норм потребує процедур і процедурних норм. Процедура особливо властива тим соціальним нормам, яким притаманна ознака формальної визначеності, що діє за умови чіткої фіксації і знакового зовнішнього оформлення, тобто юридичним нормам [4, с. 93]. Процедура (від лат. procedo - забезпечувати просування чого-небудь, встановлений порядок дій) є системою, яка:

а)орієнтована на досягнення конкретного соціального результату;

б)складається з актів поведінки, що послідовно змінюють один одного, ступенів діяльності;

в)створює модель розвитку, руху якого-небудь явища, що закріплена на нормативному рівні;

г)ієрархічно побудована;

д)знаходиться в динаміці, розвитку;

е)виступає засобом реалізації головного для неї суспільного відношення [5, с. 6-7].

Узяті в сукупності ці характерні риси процедури характеризують її саме як загальносоціальне явище.

Усі ознаки соціальної процедури притаманні юридичним (правовим) процедурам, а їх специфіка, характерні риси обумовлені тим, що вони діють в правовому середовищі. Тобто юридичні процедури спрямовані на досягнення результатів, що мають юридичне значення (пов'язані із встановленням правових норм та юридичних фактів) і складаються з актів поведінки, модель яких передбачена правовими актами. Отже, у найбільш широкому розумінні юридичні процедури можемо розглядати як визначений правом порядок діяльності, що спрямована на досягнення юридичного результату. Зважаючи на сказане реалізація приписів багатьох правових норм, що передбачає здійснення триваючих у часі юридичних дій може відбуватися у процедурній формі. Юридичні прийоми визначення адміністративних процедур можуть варіюватися в діапазоні від їх встановлення одностороннім волевиявленням через прийняття відповідних нормативних актів аж до узгодження їх моделей між учасниками такої процедури (прийняття певної процедури ad hoc чи визнання існуючої моделі такою, що може застосовуватися до відповідних правовідносин).

Специфіка тих чи інших юридичних процедур залежить, зокрема, від їх належності до сфери приватного чи публічно права. У сфері приватного права, де домінуючим є диспозитивний метод правового регулювання, сторони здебільшого самі здатні ефективно визначати свою поведінку, у тому числі й щодо визначення процедури відповідних дій або відмови від неї. Публічне право регулює здійснення публічної влади, тобто пов'язане із діяльністю спеціальних суб'єктів, що відповідно до покладених на них завдань реалізують функції держави та місцевого самоврядування. Йому притаманний імперативний метод правового регулювання із домінуванням обов'язкових для виконання приписів. І саме імперативне правове унормування не тільки повноважень конкретних суб'єктів публічної влади, але й підстав та способу їх реалізації, прав інших заінтересованих осіб, строків вирішення відповідних питань тощо забезпечує у сфері публічного права встановлення найбільш оптимальної з точки зору досягнення кінцевого результату моделі діяльності суб'єктів публічної влади при дотриманні прав невладних суб'єктів, інтересів яких стосуватиметься реалізація відповідних повноважень. Тому, можна стверджувати, що «процедурізація» правовідносин є іманентною ознакою публічного права.

Сучасний стан правового регулювання публічного адміністрування дозволяє зробити висновок, що реалізація правових форм публічного адміністрування в переважній більшості випадків відбувається саме через процедурні правовідносини. Відповідні процедури охоплюють як реалізацію зовнішніх функцій суб'єктів публічної адміністрації у їх правових формах так і реалізацію внутрішньоорганізаційної діяльності у самій публічній адміністрації (адміністративний менеджмент).

Водночас сучасна юридична наука не оперує усталеним поняттям щодо позначення таких правових процедур. Здебільшого вони визначаються як адміністративні процедури. Проте, категорія «адміністративні процедури» багатьма правниками пов'язується не з усіма правовими процедурами у публічному адміністрування, а лише з тими, які стосуються виконання зовнішніх функцій органів публічного адміністрування, та не пов'язані з внутрішньо-організаційними аспектами діяльності публічної адміністрації [6, с. 7]. Зазначений підхід знайшов свій прояв і у проекті закону про адміністративну процедуру, який має впорядкувати розгляд органами публічного адміністрування адміністративних справ щодо забезпечення реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних або юридичних осіб, а також виконання ними визначених законом обов'язків.

Без сумніву, при регулюванні чи не найбільш значущого та великого масиву процедур публічного адміністрування, якими опосередковується більшість відносин публічної адміністрації з фізичними та юридичними особами, запропонований законопроектом про адміністративну процедуру підхід до розуміння адміністративних процедур виглядає доцільним. Принаймні, такий підхід є зручним для правової регламентації чи не найважливішої групи правових процедур публічного адміністрування, проте жодним чином не заперечує процедурну природу діяльності, яка не відноситься до сфери регулювання згаданого законопроекту - щодо прийняття публічною адміністрацією нормативно-правових актів (хоча в науковій літературі висловлювалася точка зору, що нормативне регулювання є ознакою політичної діяльності і таким чином не притаманно публічному адмініструванню [7, с. 20-21]), реалізації заходів адміністративної відповідальності органами публічного адміністрування, правозастосовної діяльності внутрішньо-організаційного характеру. Отже, до правових процедур публічного адміністрування, окрім адміністративних процедур у наведеному «вузькому розумінні», слід відносити й процедури підза- конної нормотворчості, процедури провадження у справах про адміністративні проступки, численні процедури у публічній служби тощо. Усі зазначені юридичні процедури мають спільну природу, що обумовлена їх належністю до сфери публічного адміністрування, поєднані спільними засадами та закономірностями.

Водночас, слід наголосити, що відсутність чітких критеріїв відмежування адміністративних процедур у запропонованому законопроектом розумінні від інших процедур публічного адміністрування, зокрема й за суб'єктним складом, призводитиме до втрати зазначеною категорією однозначності, визначеності, неможливості виявлення тих специфічних рис, що дозволяють досягти скоординова- ності понятійного апарату юридичної науки. До того ж і суто лексично словосполучення «адміністративні процедури» доволі вірно вказує на їх зв'язок з публічним адмініструванням в цілому, а не лише з його частиною. Отже, надалі вестимемо мову про адміністративні процедури як порядок реалізації форм публічного адміністрування, який охоплює як зовнішньо- так і внутрішньо організаційну діяльність суб'єктів публічної адміністрації, що регламентують як порядок прийняття нормативно-правових актів публічного адміністрування, так і реалізацію інших його правових форм. Саме такий підхід до розуміння змісту адміністративних процедур послідовно обстоюється представниками одеської школи адміністративного права [1; 8; 9; 10] та знаходить свій розвиток у наукових працях вітчизняних адміністративістів [11].

Реалізація повноважень суб'єктів публічної адміністрації здебільшого відбувається у процедурній формі.

Таку форму реалізації повноважень суб'єктів публічної адміністрації не слід плутати з правовими формами їх діяльності, гарантією належної реалізації яких як раз і виступають відповідні адміністративні процедури. З огляду на це адміністративні процедури виступають формою внутрішньої організації (буття) публічного адміністрування, що спрямована на реалізацію його правових форм, як зовнішнього результату владного впливу. Дотримання процедурних вимог забезпечує формування належного змісту відповідної правової форми, як результату діяльності суб'єкта публічного адміністрування. Наведене, втім, не означає, що в усіх випадках реалізація правових форм публічного адміністрування потребує процедурної форми. Необхідність встановлення порядку вирішення тих чи інших питань, розгляд яких віднесено до компетенції суб'єкта публічної адміністрації може обумовлюватися різними чинниками. Насамперед, обсягом та складністю встановлення усіх обставин, що підлягають з'ясуванню для правильного вирішення питання (зокрема, значним за обсягом фактичним складом, необхідним для застосування суб'єктом публічної адміністрації норми права до конкретної життєвої ситуації), кількістю зацікавлених осіб та значенням для них цього питання, тривалістю у часі відповідних дій.

В реаліях сьогодення наявність нових технічних можливостей щодо отримання, зберігання та передачі інформації у багатьох випадках значно спрощує встановлення необхідних для вирішення певного питання обставин (наприклад, у зв'язку з можливістю забезпечення оперативного доступу суб'єктів публічного адміністрування до значного масиву даних з численних державних електронних реєстрів, створенням можливості автоматичного обміну інформацією між такими реєстрами). Це призводить до спрощення багатьох адміністративних процедур, чи взагалі до можливості отримання необхідної інформації та вирішення відповідного питання невідкладно під час звернення зацікавленої особи, без участі інших суб'єктів (внаслідок відсутності потреби звертатися до них для встановлення певних обставин). В останньому випадку процедурна форма фактично перестає відігравати роль гарантування належної реалізації повноважень у публічному адмініструванні та забезпечення при цьому прав зацікавлених осіб, а отже і втрачається сама її необхідність. Проте, згадана можливість «депроцедуріза- ції» окремих правовідносин публічного адміністрування жодним чином не означає відмову від його процедурної форми, недооцінка та нехтування якою призводитиме до неналежної реалізації суб'єктами публічної адміністрації своїх функцій, порушення прав невладних суб'єктів у правовідносинах публічного адміністрування.

Процедурна форма реалізації повноважень суб'єктів публічної адміністрації поряд з широким поширенням є також і значною мірою диференційованою. Реалізація повноважень суб'єктів публічного адміністрування забезпечується великою кількістю адміністративних процедур відмінних як за змістом так і за деталізацією. Особливості цих процедур обумовлюються, насамперед, специфікою самих питань, для вирішення яких вони призначені та тими правовими нормами та інститутами, реалізація яких і дозволяє суб'єктам публічної адміністрації здійснювати свій влад- но-організуючий вплив на конкретні життєві ситуації. Такі адміністративні процедури можуть суттєво відрізнятися між собою. Цілком зрозуміло, що порядок видачі, прикладом, дозволу на придбання, зберігання і носіння мисливської гладкоствольної зброї, бойових припасів до неї є значною мірою відмінним від порядку реєстрації місця проживання фізичної особи або порядку притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Наведена детермінованість адміністративних процедур дозволяє також зробити висновок про похідний характер норм, якими встановлено відповідні процедури, від правових інститутів та норм, на реалізацію приписів яких у відповідних правових формах публічного адміністрування і спрямовані конкретні процедури та тісний зв'язок між усіма цими нормами. Ці норми «настільки тісно переплетені між собою в механізмі правового регулювання, що відрив їх одне від одного вважається не просто недоцільним, а й неможливим» [1, с. 24]. В цьому аспекті цікавим і малодослі- дженим залишається питання щодо місця таких норм у системі права. Зважуючи на наведені вище аргументи слід критично ставитися до об'єднання усіх процедурних норм у межах адміністративно-процедурного права як складової (підгалузі або інституту) галузі адміністративного права. Якщо й вести мову про адміністративно-процедурне право, то тільки як про сукупність загальних норм та правил, що стосуються усього масиву або більшості адміністративних процедур. Враховуючи сучасний стан правового регулювання адміністративних процедур можна констатувати «дефіцит» таких норм, суттєвим кроком щодо подолання якого повинно стати ухвалення законопроекту про адміністративну процедуру. Отже, і саме адміністративно-процедурне право знаходиться на даний час лише у стадії формування. Натомість норми, якими встановлено конкретні процедури належатимуть тим правовим інститутам, на реалізацію приписів яких вони спрямовані.

Водночас норми, які визначають адміністративні процедури, належать не тільки до різних інститутів галузі адміністративного права, а й можуть мати іншу галузеву належність. Пояснюється це тим, що хоча в регулюванні відносин публічного адміністрування, у тому числі й процедурних, провідна роль належить галузі адміністративного права, публічне адміністрування перебуває в органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей. При цьому, визначальним для з'ясування природи адміністративних процедур є саме належність до сфери публічного адміністрування, а не галузева природа норм, якими їх врегульовано. Враховуючи зазначене, цілком обґрунтованим є розгляд як різновиду адміністративних процедур, наприклад, процедур із відміни (скасування) адміністративних актів у сфері оподаткування [12, с. 109]. До таких процедур належить, зокрема, процедура адміністративного оскарження платниками податку рішень відповідних контролюючих органів визначена Податковим кодексом України (ст. 56). У цьому ж аспекті можна відзначити, що адміністративні процедури можуть забезпечувати реалізацію приписів не тільки норм адміністративного права, а й норм інших галузей права. Так, Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» визначено адміністративні процедури державної реєстрації передбачених законом актів цивільного стану, якими започатковується, змінюється, доповнюється або припиняється можливість фізичної особи бути суб'єктом цивільних прав та обов'язків (ст. 49 Цивільного кодексу України).

Ґрунтуючись на усьому зазначеному, адміністративні процедури слід розглядати як інтегративну, синтетичну категорію, що сформована внаслідок взаємодії ознак складових системи відносно самостійних процедурних інститутів, які поряд з загальними рисами та зв'язками, що поєднують їх у єдине ціле, мають суттєві відмінності і одночасно нерозривно пов'язані з правовими приписами, для реалізації яких і встановлено такі процедури. До речи, саме враховуючи наведену особливість цієї категорії видається більш коректним вести мову саме про адміністративні процедури як сукупність відносно самостійних процедурних інститутів, а не про єдину «адміністративну процедуру», хоч і з певними відмінностями, як це здебільшого має місце у спеціальній літературі з цієї проблематики. Тому й важко погодитися з тим, що процедурний порядок вирішення адміністративних справ певного виду іноді характеризую таким близьким за змістом поняттям як «провадження». Провадження не є синонімом процедури. Це поняття означає власне вирішення та розгляд конкретної адміністративної справи, рух адміністративної справи (тобто конкретну адміністративну діяльність) [7, с. 24]. Саме такий підхід до розуміння зазначеної категорії врахований і у законопроекті про адміністративну процедуру.

Висновки

Підсумовуючи усе наведене, під адміністративними процедурами слід розуміти визначений правом порядок реалізації правових форм публічного адміністрування. До їхніх характерних ознак належать такі:

1) пов'язані з таким особливим різновидом публічно-владної діяльності, як публічне адміністрування;

2) є формою внутрішньої організації (буття) публічного адміністрування, що спрямована на реалізацію правових форм, як зовнішнього результату владного впливу;

3) встановлюють найбільш оптимальні моделі діяльності суб'єктів публічного адміністрування;

4) виступають гарантією належної реалізації повноважень суб'єктів публічного адміністрування та дотримання прав невладних суб'єктів, інтересів яких стосуватиметься реалізація таких повноважень;

5) впорядковують як нормативне регулювання суспільних відносин з боку публічної адміністрації, так і вирішення численних адміністративних справ;

6) забезпечують як зовнішньо- так і внутрішньо організаційну діяльність суб'єктів публічної адміністрації;

7) є відмінними як за змістом так і за деталізацією залежно від специфіки тих питань, для вирішення яких вони встановлені;

8) визначаються здебільшого нормами адміністративного права.

Література