Правові інструменти реалізації стратегічних напрямів розвитку системи екологічнох безпеки міста: міжнародний та європейський рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України»

ПРАВОВІ ІНСТРУМЕНТИ РЕАЛІЗАЦІЇ СТРАТЕГІЧНИХ НАПРЯМІВ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ МІСТА: МІЖНАРОДНИЙ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИЙ РІВНІ

Р.С. КІРІН, д-р юрид. наук, доц., провідний

науковий співробітник відділу

економіко-правових проблем містознавства

м. Київ

Анотація

екологічний безпека місто правовий

Проаналізовано особливості правових інструментів реалізації стратегічних напрямів розвитку системи екологічної безпеки міста на основі виокремлення відповідних блоків міжнародного і європейського рівнів, зокрема щодо окремих видів діяльності й об'єктів, які формуються в умовах глобалізації та суспільних трансформацій. Вивчено базові джерела екологічного права та урбаністичного права, що дало змогу виділити основні правові урбоекологічні та сучасні еколого-урбаністичні інструменти відповідно. Встановлено достатньо тісну узгодженість урбаністичних положень у сучасних стратегічних програмах європейського екологічного права. Аргументовано, що міжнародний та європейського досвід матиме для України надзвичайно важливе значення в процесі відновлення екологічної безпеки міст, які зазнали мілітарного впливу.

Ключові слова: правові інструменти, урбоекологічні відносини, стратегічні напрями, міжнародні норми, європейське законодавство, екологічна безпека міста

Annotation

R.S. Kirin State Organization “V Mamutov Institute of Economic and Legal Research of NAS of Ukraine”, Kyiv, Ukraine

LEGAL INSTRUMENTS FOR IMPLEMENTATION OF STRATEGIC DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF THE CITY ENVIRONMENTAL SAFETY SYSTEM: INTERNATIONAL AND EUROPEAN LEVELS

The article is devoted to the analysis of the features of legal instruments for the implementation of strategic directions of the city's environmental security system based on the separation of relevant blocks of international and European levels, including certain activities and facilities that are formed in the context of globalization and social transformation. An analysis of the basic sources of Environmental law and Urban law, which allowed to identify the main legal urbanenvironmental and modern environmental-urban instruments, respectively. A close coherence of urban provisions in modern strategic programs of European Environmental law has been established. At the same time, the saturation of environmental standards of the latest European documents and initiatives in the field of urban relations is even more obvious. counteract these negative consequences, but also about these relations. Along with strategic legal instruments for the development of urban environmental security in the form of strategies, declarations, concepts, charters, treaties, agreements, resolutions, commitments, the European Union uses their operational groups -- programs, plans, agendas, initiatives, platforms, sections, titles, awards, meetings, forums, conferences. It is argued that international and European experience will be extremely important for Ukraine in the process of restoring the environmental security of cities that have been affected by the military.

Keywords: legal instruments, urban-ecological relations, strategic directions, international norms, European legislation, ecological safety of the city.

Вступ

В умовах тривалої урбанізації питання забезпечення екологічної безпеки міст, поруч із соціально-економічним комфортом населення, набувають першорядної важливості. Нехтування цією проблемою формує небезпечне, а іноді й неповноцінне міське середовище. Така обстановка здатна створювати несприятливий вплив не тільки на здоров'я людини, а й на її життя загалом. Тому питання правових інструментів реалізації стратегічних напрямів розвитку системи екологічної безпеки міста є актуальними і потребують детальнішого дослідження.

Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави. Ця і певні інші норми Конституції України безперечно є основою для всієї сукупності джерел як екологічного, так і містобудівного права, та регулює, зокрема, й такі види відносин, що прямо чи опосередковано відносяться до групи урбоекологічних або тісно пов'язаних з ними (господарських. адміністративних, муніципальних тощо).

За авторською позицією, право урбоекологічної безпеки пропонується розглядати як систему правових норм, що регулюють частину урбоекологічних відносин, які виникають між суб'єктами з приводу забезпечення екологічної безпеки міста, а в певних випадках захисту життя та здоров'я міського населення, природних об'єктів і ресурсів міського середовища від шкідливого впливу небезпек і загроз з метою попередження, запобігання та ліквідації їхніх негативних наслідків, мінімізацію екологозначимих ризиків, забезпечення та задоволення урбоекологічних інтересів, прав і свобод відповідних суб'єктів і підтримання сталого розвитку та екологічної рівноваги в місті [1].

Водночас одним з головних проблемних аспектів цього напряму є очевидна міжгалузева природа джерел права урбоекологічної безпеки, що проявляється так:

1) у системі національного законодавства немає законодавчого акта, який би на рівні базового закону або ж його структурної частини регулював усю наявну сукупність урбоекологічних відносин;

2) окремі акти екологічного законодавства вміщують приписи, що фрагментарно регулюють урбаністичні відносини, а містобудівне (урбаністичне) законодавство на аналогічному рівні якості регулює екологічні відносини та відносини екологічної безпеки;

3) оцінка кількісної складової взаємного регулювання урбоекологічних відносин свідчить про явну перевагу регулювання екологічних відносин приписами актів урбаністичного законодавства;

4) окремі акти суміжних галузей законодавства (податкового, інвестиційного, господарського, митного, будівельного, транспортного, житлово-комунального тощо) унаслідок наявних прогалин правового регулювання як урбаністичних, так і екологічних відносин у відповідних сферах вимушені містити поодинокі статті чи навіть їхні частини для демонстрації намірів усунення зазначених недоліків у змісті нормативно-правових актів.

В аспекті обраної теми дослідження варто зробити певне застереження щодо поняття «правові інструменти», оскільки воно наразі в теорії права не має загальновизнаного значення. Натомість сприймається позиція, відповідно до якої у складному юридичному інструментарії (норми права, суб'єктивні права і обов'язки, правові акти тощо) втілюється механізм дії правового регулювання, через який право впливає на поведінку суб'єктів права і передбачає застосування державного примусу. Тож логічним буде висновок, що первинним основним юридичним інструментарієм правового регулювання є юридичні документи, як субстанціональні засоби. Саме в них встановлюються первинні правові норми, правила поведінки, які, у результаті, є відправним моментом для діяльних засобів, правосвідомості, існування та реалізації права.

Насамперед право Європейського Союзу (далі ЄС) під терміном «правові інструменти ЄС» розуміє інструменти, що мають у своєму розпорядженні інститути ЄС задля виконання своїх завдань та що перелічено у ст. 288 Договору про функціонування ЄС (Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU), тобто розглядаються у широкому значенні, яким охоплюються як обов'язкові акти, що містять імперативні норми, так і необов'язкові акти, які містять норми рекомендаційного характеру.

Окрім того, варто враховувати й стратегічне еколого-правове завдання, розкриваючи яке та оцінюючи сучасний стан довкілля в Україні, національна Екостратегія-2030 (затверджена Законом України від 28.02.2019 № 2697-УШ «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року») визнала, що процеси глобалізації та суспільних трансформацій підвищили пріоритетність збереження довкілля, а отже, потребують від держави застосування термінових заходів.

Важливість правового забезпечення екологічної безпеки території України загалом та міст зокрема отримала небувале раніше зростання у зв'язку із катастрофічним мілітарним впливом на довкілля. Водночас формування масиву правових інструментів із розвитку системи екологічної безпеки міста пропонується здійснити на основі виокремлення відповідних блоків міжнародного та європейського рівнів, зокрема щодо окремих регіонів, територій, об'єктів і міст.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Актуальні питання, пов'язані з екологічною безпекою міст, через свою комплексність були й продовжують бути предметом наукових пошуків представників деяких спеціальностей, як то -- екологія, технології захисту навколишнього середовища, садово-паркове господарство, економіка, менеджмент, публічне управління та адміністрування, архітектура та містобудування, цивільна безпека, право тощо.

Так, дослідниці-економістки у своїй публікації, справедливо наголошують, що система екологічної безпеки міста повинна бути узгоджена із системою вищого рівня (регіональною або державною), а також пов'язана з вирішенням завдань міського сталого розвитку в економічному та соціальному аспектах [2, с. 112].

І. Огородник вважає, що складовими екологічної безпеки є природна та техногенна безпеки [3, с. 281]:

• термін «природна безпека» характеризує стан захищеності людини, населення та довкілля від потенційно небезпечних природних явищ або впливу їхніх наслідків;

• техногенна безпека -- це відсутність дій, станів чи процесів у техносфері, які прямо чи опосередковано призводять до негативних наслідків у навколишньому середовищі, відтворенні в населенні та економіці;

• екологічна безпека -- це стан захищеності населення та довкілля від різноманітних видів небезпеки природного та техногенного походження.

Проте наведені формулювання хоча і здаються близькими, але є такими, що не узгоджуються із чинним законодавством. Наприклад, ст. 50 Закону України від 25.06.1991 № 1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає екологічну безпеку як такий стан навколишнього природного середовища (далі НПС), за якого забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. А ст. 2 Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-УІ (далі КЦЗУ) визначає техногенну безпеку як відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їхньому виникненню.

Щодо поняття «природна безпека», то воно взагалі не розкривається у чинному національному законодавстві та вживається, наприклад у КЦЗУ, лише один раз у зв'язку із визначенням поняття «запобігання виникненню надзвичайних ситуацій» як комплексу правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки.

Інша річ, коли йдеться про поняття «надзвичайна ситуація техногенного або природного характеру» (за характером походження подій вони також можуть бути соціальні й воєнні), визначення яких наводяться у Класифікаторі надзвичайних ситуацій ДК 019:2010.

Загалом серед науковців сформувалися позиції, відповідно до яких: а) природна та техногенна безпека розглядаються як складові екологічної безпеки; б) природна, екологічна та техногенна безпека розглядаються як окремі складові національної безпеки; в) природнотехногенна безпека розглядається як поняття тотожне екологічній безпеці; г) структура природної і техногенної безпеки розглядається як тотожна сукупність окремих видів небезпеки.

Зокрема, останню позицію висвітлює у своїй публікації А.М. Сундук, де під час дослідження природно-техногенної (екологічної) безпеки охарактеризовано складові природної та техногенної небезпеки [4].

Подібний підхід є хибним з точки зору науково-методологічного розуміння співвідношення категорій «безпека» та «небезпека», адже вони мають розглядатися насамперед у єдності їхніх протилежностей, взаємозалежних вимірах, за якими безпека -- це відсутність небезпеки, а небезпека -- наявність впливу на безпеку.

Наприклад, виходячи з поняття «небезпека», наведеного у наказі Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 23.02.2006 № 98 «Про затвердження Методики ідентифікації потенційно небезпечних об'єктів», ця категорія виступає сукупністю факторів, пов'язаних з функціонуванням об'єкта господарської діяльності, які: а) виникають унаслідок певних ініціативних подій; б) здатні чинити негативний вплив на людей та довкілля. У Директиві Європейського Парламенту і Ради 2009/48/ЄС від 18.06.2009 «Про безпечність іграшок» термін «небезпека» означає потенційне джерело шкоди.

Тож в аспекті небезпеки такі ознаки як «вчинення негативного впливу» та «завдання шкоди» позиціонуються якщо не тотожними, то однопорядковими. Окрім того, ознака «сукупність факторів» очевидно може бути представлена певними явищами, процесами, об'єктами, властивостями, здатними, по-перше, завдавати шкоди, і, по-друге, завдавати шкоди за певних умов, тобто бути наслідком дії як окремих, так і сукупності факторів. Відтак, з позицій такої дії у часі, потенційна небезпека повинна розглядатися як об'єктивно наявна можливість негативного впливу на певний об'єкт, результатом якого буде зниження рівня його безпеки. Реальна небезпека -- завдання шкоди об'єкту, яка вплинула на його безпеку.

У статті інших авторів (О.В. Латишева, Є.О. Підгора, С.В. Касьянюк, В.Е. Візіров) розглядається суть екологічної безпеки та її компонентів (техногенної та природної безпеки) як важливих складових національної безпеки, наочно представлено зміни параметрів, що їх характеризують; проаналізовано сутність понять «екологічна безпека», «техногенна безпека», «природна безпека»; встановлено, що складовими екологічної безпеки є природна та техногенна безпеки або їхнє поєднання у вигляді природно-техногенної безпеки [5].

З останнього твердження залишається відкритим питання -- якщо природно-техногенна безпека є складовою екологічної безпеки, то які ще складові до неї варто віднести.

Автори монографічного дослідження «Екологічна та природно-техногенна безпека України: регіональний вимір загроз і ризиків» підкреслюють, що проголошений Україною курс на європейську інтеграцію передбачає адаптацію вітчизняного природоохоронного законодавства та запровадження сучасних підходів до забезпечення екологічної безпеки відповідно до принципів ЄС. Водночас наголошується, що реалізація мети представленого дослідження передбачає розв'язання, серед іншого, й такого завдання як аналіз основних джерел загроз екологічній і природно-техногенній безпеці держави у природному, техногенному та соціальному середовищах [6, с. 9].

Натомість, диференціюючи поняття «екологічна безпека» та «природно-техногенна безпека», автори так і залишили поза увагою будьяке обґрунтування такої позиції.

С.М. Стойко та І.Б. Койнова справедливо відзначають, що особливо небезпечним для ландшафтів є тривалий мілітарний вплив на військових полігонах, дії якого проявляються і на прилеглій місцевості. Великою небезпекою може бути застосування космічної та лазерної зброї, над розробленням якої працює мілітарний потенціал супердержав. До традиційних мілітарних загроз у ХХІ ст. додалося небезпечне для довкілля явище -- екотероризм. Бомбардування, вибухи на хімічних підприємствах, нафтосховищах і нафтових свердловинах призводять до значного забруднення життєвого середовища і людських жертв. Негативні наслідки воєнних дій часто проявляються не лише у країнах, що воюють, а й у суміжних, спричинюючи значне зростання захворюваності населення [7, с. 54--55].

Проте наведений вказаними авторами перелік джерел та наслідків мілітарного впливу на стан екологічної безпеки, що спричинені збройною агресією проти України 2014-- 2022 рр., є далеко неповним.

Мета статті полягає в дослідженні правових інструментів реалізації стратегічних напрямів розвитку системи екологічної безпеки міста на основі виокремлення відповідних блоків міжнародного і європейського рівнів, зокрема щодо окремих регіонів, територій, об'єктів, які формуються в умовах глобалізації, суспільних трансформацій та мілітарного впливу на довкілля.

Виклад основного матеріалу

Розглянемо сучасні міжнародні стратегічні ініціативи в напрямі розвитку системи екологічної безпеки міст. 1972 р. було ухвалено Стокгольмську декларацію з довкілля (Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment Stockholm, 1972) -- стратегічного акта міжнародного екологічного права, один з принципів якого полягає у тому, що планування населених пунктів та урбанізації необхідно проводити на засадах уникнення негативних наслідків для довкілля та отримання максимальної користі від соціального та економічного розвитку.

Натомість екологічні питання стали невід'ємним аспектом роботи всієї системи ООН, спрямованим на вирішення найгостріших проблем сучасної екологічної кризи та забезпечення природоохоронного компонента сталого розвитку, лише зі створенням програми ООН з довкілля (ЮНЕП, UNEP, United Nations Environment Programme). А обговорення стратегічних питань екологічної безпеки на міжнародному рівні почалось аж у 1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища й розвитку, яка відбулася у Ріо-де-Жанейро. Водночас в ухваленій декларації (Rio Declaration on Environment and Development, 1992) містяться положення-принципи, які лише опосередковано торкаються права містян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, як то: а) на відповідному рівні екологічні питання вирішуються найефективніше за участю всіх зацікавлених громадян; б) на національному рівні кожна людина повинна мати відповідний доступ до інформації, що стосується НПС, яка є у розпорядженні державних органів, охоплюючи інформацію про: небезпечні матеріали та діяльність у їхніх громадах; можливість брати участь у процесах ухвалення рішень; в) поінформованість та участь населення держави розвивають та заохочують шляхом широкого надання інформації; г) держави забезпечують ефективну можливість використовувати судові та адміністративні процедури, зокрема відшкодування та засоби судового захисту.

Однією з найзначиміших міжнародних стратегічних ініціатив сучасного світу, зокрема й в напрямі розвитку системи екологічної безпеки міст, виступає Паризька угода (Paris Agreement, 2015), яка ратифікована Законом України від 14.07.2016 № 1469-VIII та покликана замінити Кіотський протокол (Kyoto Protocol, 2007). У ч. 9 ст. 7 цієї Угоди встановлено, що кожна Сторона повинна, у разі необхідності, брати участь у процесах планування та реалізації дій з адаптації до зміни клімату, зокрема у розробленні або покращенні відповідних планів, стратегій та/або внесків, які можуть охоплювати такі інструменти: а) дії, ініціативи та/або зусилля з адаптації до зміни клімату; б) визначення та реалізація національних планів з адаптації до зміни клімату; в) оцінка наслідків зміни клімату та вразливості з метою визначення пріоритетних дій, насамперед щодо вразливих верств населення, територій та екосистем; г) моніторинг, оцінка та навчання за допомогою адаптаційних планів, стратегій, програм та дій; д) розбудова стійкості соціально-економічних та екосистем шляхом економічної диверсифікації та сталого управління природними ресурсами.

Ці та низка інших джерел міжнародного екологічного права свідчать про те, що головний акцент їхнього змісту, і це загалом логічно, зроблений на загальних питаннях міжнародно-правового регулювання екологічної безпеки. Однак відносини урбоекологічної безпеки розглядаються переважно опосередковано та вкрай обмежено. Подібна ситуація спостерігається й у наукових дослідженнях цієї сфери, причиною чого є те, що наразі інтерес вчених зосереджується окремо або на міжнародно-правовому забезпеченні екологічної безпеки, або ж на регламентації відносин містобудування. Водночас комплексних досліджень проблем екологічної безпеки урбанізованих утворень явно бракує, хоча саме високоурбанізовані райони, міські агломерації та великі промислові центри були, є та залишаються основними центрами зосередження екологічних проблем в Україні. Остання констатація зайвий раз актуалізує не тільки необхідність пошуків у цьому напрямі, а й проведення порівняльного аналізу положень містобудівних норм у міжнародних актах з екологічної безпеки та норм екологічної безпеки у міжнародних актах з містобудування.

Аналіз зазначених міжнародних документів права екологічної безпеки дозволяє виділити й запропонувати для використання та подальшого розвитку в національних нормативно-правових актах такі урбоправові інструменти:

• планування, забудова та розвиток міст на засадах отримання максимальної соціально-економічної користі для населення із завданням мінімальної шкоди довкіллю;

• вирішення екологічних питань за участю всіх зацікавлених громадян на регіональному, територіальному, міському, місцевому, об'єктовому рівнях;

• доступ громадян до екологічної інформації та екологічного управління;

• судові та адміністративні процедури захисту екологічних прав;

• оцінка та визначення пріоритетних дій із запобігання впливу зміни клімату на вразливі верстви населення, місця та екосистеми;

• екологічний моніторинг, екологічне навчання за допомогою адаптаційних планів, стратегій, програм та дій;

• розбудова стійкості екологічних систем шляхом економічної диверсифікації та сталого управління природними ресурсами.

За модель впровадження міжнародного та європейського досвіду під час реформування урбоекологічного національного законодавства пропонується розглядати ланку такого виду: ратифікація -- попередня гармонізація законодавства України і ЄС -- адаптація -- імплементація екологічного та містобудівного законодавства.

Такий стратегічний документ як Міжнародна хартія про охорону історичних міст (Вашингтонська хартія, The Washington Charter: Charter on the Conservation of Historic Towns and Urban Areas, 1987) відіграє важливу роль у формуванні екологічної складової містобудівної політики. Один з її принципів визначає умову дієвості охорони історичних міст і кварталів так: 1) вона має стати невід'ємною частиною єдиної політики економічного й соціального розвитку; 2) вона має братися до уваги в територіальних і містобудівних планах на всіх рівнях. Серед цінностей, що підлягають охороні згідно з цілями Хартії, можна зазначити зв'язки міста з навколишнім середовищем, природним і створеним людиною.

Генеральною Асамблеєю ООН (далі ГА ООН) 23.12.2016 був схвалений Габітат III (Хабітат III) на Конференції ООН з питань житла та сталого міського розвитку у м. Кіто, Еквадор (Quito, Ecuador) (Habitat III, United Nations Conference on. Housing and Sustainable Urban Development, 2016). У Новій програмі розвитку міст (New Urban Agenda), окрім специфічних технократичних рішень для економіки й управління, викладено ідеологічну основу, сформовану навколо кількох ключових ідей, як то: демократичний розвиток і повага до прав людини; зв'язок між довкіллям та урбанізацією, безпека для всіх, хто живе у містах, будь-якого гендеру та віку; зменшення ризиків і міська стійкість; створення глобального механізму моніторингу для відстеження всіх зазначених питань і проблем.

До того ж у програмі визнаються тренди в урбанізації, що полягають у перетворенні міст в мегарегіони, міські коридори та містарегіони, за одночасного визнання, що міста і метрополії, переважно столичні, є основними драйверами національних економік.

2021 р. на Глобальній платформі для обміну прогресом, діями та знаннями щодо впровадження Нового міського порядку денного для досягнення сталого розвитку міст було заявлено, що протягом наступного десятиліття світ продовжить процес урбанізації і до 2030 р., ймовірно, 60 % його населення перебуватиме в містах. У процесі підготовки до 11-го Всесвітнього форуму міст (11 World Urban Forum, WUF) 2022 р., проведення якого заплановано в Польщі, м. Катовіце (Poland, Katowice), перед світовою спільнотою постає питання про те, які міста нам потрібні, щоб мати можливість протистояти майбутнім пандеміям та низці інших потрясінь. Існує нагальна потреба переосмислити та трансформувати міста, щоб реагувати на реальність COVID-19 та інших потенційних пандемій, а також мати можливість краще відновлюватися, будуючи стійкіші, інклюзивніші та сталі міста [8].

Програма ООН з населених пунктів ООНХабітат (UN-Habitat, UN-habitat for a better Urban Future) є агентством ООН з населених пунктів. ГА ООН доручила йому координацію розвитку соціально та екологічно стійких міст з метою забезпечення належного притулку для всіх. ООН-Хабітат працює у понад 90 країнах, щоб сприяти трансформаційним змінам у містах і населених пунктах за допомогою знань, політичних порад, технічної допомоги та спільних дій. У новому стратегічному плані ООН-Хабітат на 2020--2023 рр. використовується сталий комплексний підхід до вирішення проблем і можливостей міст XXI ст. та інших населених пунктів. Його місія втілює чотири основні ролі організації, які можна підсумувати так: думайте, робіть, діліться та співпрацюйте.

Окрім того, ООН-Хабітат координує ще одну важливу урбаністичну платформу -- Всесвітню кампанію міст (Всесвітня міська кампанія, World Urban Campaign, WUC), яка позиціонується як глобальна партнерська, пропагандистська та адвокаційна платформа для підвищення обізнаності про позитивні зміни в містах, сприяння діалогу, обміну інформацією та навчанням щодо покращення міського майбутнього. WUC керує широким спектром партнерів, охоплюючи організації громадянського суспільства, місцеві органи влади, приватний сектор, науково-дослідні установи, професіоналів, науковців, парламентарів, профспілки, молодіжні групи та ЗМІ. Кампанія допомагає партнерам ділитися найкращими практиками та інноваційними ідеями, разом працювати над кращим майбутнім міста, співпрацює з національними урядами, щоб заохочувати національні міські кампанії, за допомогою яких уряди можуть розробляти, обговорювати та формулювати свої цілі та національні стратегії щодо сталого розвитку міст [9].

Одним з похідних, оперативних видів інструментів реалізації стратегічних напрямів розвитку системи екологічної безпеки міста також можна розглядати й Звіт про міста світу за 2020 р. «Цінність сталої урбанізації» (World Cities Report 2020), який показує, що внутрішню цінність сталої урбанізації можна і потрібно використовувати для загального благополуччя. Звіт містить докази та аналіз політики цінності урбанізації з економічної, соціальної та екологічної точки зору, охоплюючи невимірну цінність, яка надає містам їхній унікальний характер, а також досліджує роль інновацій і технологій, органів місцевого самоврядування, цільових інвестицій та ефективного впровадження Нового порядку денного у сфері підвищення цінності сталої урбанізації [10].

Нарешті потрібно відзначити одну з глобальних цілей сталого розвитку до 2030 р., проголошених у резолюції ГА ООН від 25.09.2015 № 70/1 (United Nations Sustainable Development Summit, 2015), а саме ціль 11 -- забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст, інших населених пунктів, про підтримку якої наголошено в Указі Президента України від 30.09.2019 № 722/2019 «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року». Її суть полягає у тому, що досягнення безпеки і сталого розвитку міст означає забезпечення безпечним і доступним житлом, модернізацію нетрів, інвестиції у громадський транспорт, створення зелених громадських територій, удосконалення міського планування і управління так, що одночасно забезпечуватиме інклюзивність і загальну рівноправну участь.

Тож у сучасному міжнародному урбаністичному праві можна звернути увагу на такі еколого-правові інструменти:

• особлива державна охорона історичних міст і кварталів у територіальних і містобудівних планах на всіх рівнях;

• охорона зв'язків міста з НПС і антропогенним середовищем, між довкіллям та урбанізацією;

• безпека міського середовища для його населення, упровадження механізму глобального безпекового моніторингу;

• перетворення міст у мегарегіони, міські коридори та міста-регіони;

• забезпечення інвестиції у зелений громадський транспорт;

• створення зелених громадських зон і територій.

Окремо слід звернути увагу й на екологоекономічні інструменти, які застосовуються та/чи можуть бути застосовані в урбоекологічній політиці міст, виходячи з наявної практики зеленого відновлення, узгодженого із національно визначеним внеском (далі НВВ) країни, як то [11]:

1. Розставляння пріоритетів: 1.1) визначення усіх заходів НВВ, які можуть найкраще сприяти відновленню: 1.1.1) інструмент оцінки переваг зеленого відновлення (Green recovery benefits assessment tool) (Програма розвитку ООН, ПРООН, United Nations Development Program, UNDP) -- оцінка заходів НВВ щодо їхнього внеску в зелене відновлення; 1.1.2) інструменти моделювання зеленої економіки (ЮНЕП) (Green economy modelling tools) -- моделювання є корисним інструментом, який: а) встановлює зв'язок між цілями політики та відповідними екологічними, економічними та соціальними вимірами; б) заздалегідь прогнозує вплив політичних заходів; в) аналізує наслідки наявної політики; г) визначає синергію та міжгалузевий вплив між виборами політики.

2. Приклади макроекономічних моделей: 2.1) модель оцінки зелених робочих місць (Green Jobs Assessment Model) (Міжнародна організація праці, МОП, International Labour Organization, ILO) -- методологічний підхід до вимірювання потенціалу створення робочих місць за допомогою заходів НВВ та інших кліматичних політик; 2.2) інтегрована структура моделювання зеленої економіки (ЮНЕП) (Integrated Green Economy Modelling Framework) -- методологія об'єднує три основні методи моделювання, що використовуються для оцінки політики зеленої економіки задля уточнення аналізу впливу зеленої політики та інвестицій в економіку; 2.3) інструмент оцінки сталості (Sustainability assessment tool) -- на основі показників, за умов їх кількісної оцінки, дають змогу оцінити заходи відновлення; 2.4) Гендерний аналіз та НВВ (Gender Analysis and NDCs) -- короткі рекомендації для державних зацікавлених сторін (ПРООН); 2.5) глобальний інструмент відстеження тендерної реакції на COVID-19 (ПРООН) (COVID-19 Global Gender Response Tracker).

3. Управління державними фінансами та планування: 3.1) інструмент зеленого бюджету (Організація економічного співробітництва та розвитку, The Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD); 3.2) огляд державних витрат на клімат (Climate Public Expenditure and Institutional Review) (ПРООН);

3.3) програма фінансування зміни клімату (ПРООН); 3.4) Інтегрована національна структура фінансування (ПРООН); 3.5) Ресурсний посібник для фінансів НВВ (LEDSGP); 3.6) Керівництво з екологічних закупівель (OECD); 3.7) Структура для посилення тендерної проблематики та інтеграції бідних країн у фінансування проблем клімату (ПРООН).

4. Приватні фінанси: 4.1) зменшення ризику інвестицій у відновлювані джерела енергії (ПРООН); 4.2) огляд приватних кліматичних витрат (ПРООН); 4.3) добровільні національні ініціативи щодо вуглецевого сліду (ПРООН);

4.4) варіанти пом'якшення наслідків, передані на міжнародному рівні (Internationally Transferred Mitigation Options, IMTO), та інші спільні підходи відповідно до ст. 6.2 Паризької угоди (S&P Global).

5. Національні кліматичні фонди -- поєднання кліматичного фінансування через національні кліматичні фонди (ПРООН).

6. Фіскальна політика та інші заходи регулювання: 6.1) посібник для політиків із податку на вуглець (OECD); 6.2) зелене відновлення для практиків -- фіскальна політика для сталої, інклюзивної та стійкої трансформації (Німецьке товариство міжнародного співробітництва GIZ); 6.3) керівництво з екологічного оподаткування для політиків (OECD); 6.4) зелені облігації: рекомендації (The International Capital Market Association, ICMA).

7. Змішане фінансування та інші інноваційні фінанси: 7.1) борг за кліматичні свопи (Climate policy initiative, CPI); 7.2) плата за вуглець у фонд розвитку (фонд декарбонізації) (The Carbon Payments for Development Facility, CP4D) (ПРООН); 7.3) навчання для зеленого відновлення (The Partnership for Action on Green Economy, PAGE); 7.4) академія зеленої економіки (PAGE).

8. Інституційні заходи: 8.1) посилення взаємодії з міністрами фінансів щодо кліматичних дій; 8.2) коаліція міністрів фінансів за кліматичні дії та принципи Гельсінкі; 8.3) розширення взаємодії ПРООН з міністерствами фінансів щодо цілей сталого розвитку (Sustainable Development Goals) та кліматичних заходів у контексті COVID-19 (ПРООН).

9. Дорожня карта впровадження: 9.1) планування впровадження НВВ -- Короткий посібник (Climate and Development Knowledge Network, CDKN); 9.2) впровадження НВВ (UNEP DTU, Technical University of Denmark).

Наведена система еколого-економічного інструментарію є надзвичайно важливою в процесі побудови національного механізму фінансування зеленого переходу, адже сприяє не тільки визначенню обсягу та змісту екологічних заходів на відповідному рівні їхньої реалізації, а й оптимізації джерел (ресурсів) фінансового забезпечення. Окрім того, у нормативно-правових актах, які регулюють чи будуть регулювати цю групу відносин, доцільним, окрім об'єктного складу (регіони, території, природні ресурси та об'єкти), є встановлення й суб'єктного складу щодо організації, здійснення та контролю проведення екологічних заходів та відповідних фінансових витрат.

Стратегічні правові інструменти Європейського Союзу в сфері екологічної безпеки міст. Головним стратегічним планом розвитку ЄС, ухваленим 2010 р., був документ «Європа 2020» (Europe 2020 Strategy), що являв собою десятирічну стратегію ЄС розумного, сталого й інклюзивного зростання. Для досягнення цієї мети було поставлено п'ять амбітних цілей, які охоплюють зайнятість, дослідження та розроблення, зміну клімату та енергетичну стійкість, освіту та боротьбу з бідністю та соціальним відчуженням [12]. Пріоритетами стратегії «Європа 2020» визнано: 1) розумний розвиток (розвиток на основі знань та інновацій); 2) сталий розвиток (розвиток на основі ефективного використання ресурсів і захисті довкілля); 3) інклюзивний розвиток (розвиток на основі сприяння економіці з високою зайнятістю, що сприяє соціальній та територіальній згуртованості).

Порядок денний у сфері сталого розвитку до 2030 р., проголошений резолюцією ГА ООН від 25.09.2015 № 70/1 «Перетворення нашого світу: Порядок денний у сфері сталого розвитку до 2030 року» та сформульовані глобальні цілі сталого розвитку (The Sustainable Development Goals 2030, SDGs 2030), закликали всі країни до перетворення нашого світу й досягнення кращого, сталішого майбутнього та разом із Паризькою угодою про зміну клімату 2015 р. є основою для оновленої стратегії сталого розвитку ЄС «Європа 2030», покликаної реалізувати, зокрема, й вказану ціль 11.

Як зазначено у п. 34 Декларації [13, с. 10], країни визнають, що сталий розвиток міст і раціональне управління містами мають величезне значення для якості життя людей; для сприяння зміцненню згуртованості громад і підвищенню особистої безпеки їхніх членів, а також заохочування інноваційної діяльності й зайнятості слід співпрацювати з міською владою та громадами у справі оновлення та планування міст і населених пунктів; за допомогою екологічно раціонального регулювання і безпечного використання хімічних речовин, зменшення і рециркуляції відходів та ефективнішого використання водних і енергетичних ресурсів необхідно послабити несприятливий вплив життєдіяльності міст і хімічних речовин, що є шкідливими для здоров'я людей і довкілля.

Основними завданнями цієї стратегічної цілі визначено [13, с. 23--24]: 1) забезпечення загального доступу до достатнього, безпечного і недорогого житла й основних послуг і упорядкування нетрів; 2) забезпечення можливості користуватися безпечними, недорогими, доступними та сталими транспортними системами, підвищення безпеку дорожнього руху; 3) розширення масштабів відкритої для всіх і сталої урбанізації та можливості для комплексного і сталого планування населених пунктів та управління ними на основі широкої участі громадян; 4) активізація зусиль із захисту і збереження світової культурної та природної спадщини; 5) суттєве скорочення кількості загиблих і постраждалих та значне зменшення прямих економічних збитків унаслідок лих; 6) зменшення негативного екологічного впливу міст у розрахунку на душу населення, зокрема шляхом приділення особливої уваги якості повітря і управлінню міськими та іншими відходами; 7) забезпечення загального доступу до безпечних, доступних і відкритих для всіх зелених зон та громадських місць; 8) підтримка позитивних економічних, соціальних та екологічних зв'язків між міськими, приміськими та сільськими районами шляхом підвищення ефективності планування національного і регіонального розвитку; 9) значне збільшення кількості міст і населених пунктів, що прийняли та реалізують комплексні стратегії і плани, спрямовані на усунення соціальних бар'єрів, підвищення ефективності використання ресурсів, пом'якшення наслідків зміни клімату, адаптацію до його зміни та здатність протистояти стихійним лихам, а також розроблення й упровадження, відповідно до Сендайської рамкової програми зі зниження ризику лих на 2015--2030 роки (The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030), заходів із комплексного управління ризиками, пов'язаними з лихами, на всіх рівнях; 10) надання найменш розвиненим країнам підтримки, зокрема у формі фінансової та технічної допомоги, у спорудженні екологічно безпечних і міцних будівель із використанням місцевих матеріалів.

2020 р. був затверджений набір політичних ініціатив Європейської комісії з загальною метою зробити ЄС кліматично нейтральним до 2050 р. -- Європейський зелений курс (далі ЄЗК) (інша назва -- Європейська зелена угода, The European Green Deal), в якому визначено, що цей кліматичний пакт буде спиратися на поточну серію діалогів громадян та їхніх об'єднань по всьому ЄС, а також враховувати роль комітетів соціального діалогу в напрямі розширення можливостей регіональних та місцевих громад, зокрема й енергетичних.

Міський вимір політики згуртованості буде посилено, а запропонована Європейська міська ініціатива («Угода мерів») надаватиме допомогу містам, щоб вони могли якнайкраще використовувати можливості для розробки стратегій сталого міського розвитку [14, с. 23]. Варто зауважити, що Ініціатива ЄС «Угода мерів» (The EU Covenant of Mayors, 2008) є найбільшим у світі рухом за збереження клімату та енергії на місцевому рівні, яка об'єднує тисячі місцевих органів влади, що добровільно взяли на себе зобов'язання по досягненню кліматичних і енергетичних цілей ЄС.

Всеосяжним, амбітним і довгостроковим планом захисту природи та зворотної деградації екосистем є Стратегія ЄС щодо біорізноманіття до 2030 року. (Biodiversity strategy for 2030), в якій констатується що природа регулює клімат, а природні заходи, такі як захист і відновлення довкілля, водно-болотних угідь, торфовищ і прибережних екосистем, стале управління морськими територіями, лісами, луками та сільськогосподарськими ґрунтами будуть мати важливе значення для скорочення викидів і адаптації до клімату. Посадка дерев і розгортання зеленої інфраструктури допоможуть охолонути населенню міських районів та пом'якшити наслідки стихійних лих [15].

Заліснення, відновлення лісів та посадка дерев для підтримки біорізноманіття та відновлення екосистем мають просуватися через стратегічні плани нової спільної сільськогосподарської політики (new Common Agricultural Policy, CAP) та фонди політики згуртованості. Також сприятиме посадці міських дерев, зокрема за програмою LIFE, нова Європейська платформа озеленення міст (The new European Urban Greening Platform). Для реалізації цієї діяльності 2021 р. у тісній координації з Європейською угодою мерів засновано програму екологізації міст ЄС відповідно до вказаної Платформи «Угода про зелене місто».

Розроблені на її засадах Плани озеленення міст будуть відігравати центральну роль у виборі претендентів на титули Зеленої столиці Європи 2023 року (The European Green Capital Award, EGCA) та Європейського зеленого листка 2022 року (The European Green Leaf Award, EGLA). У 2021 р. лауреатом Премії «Зелена столиця Європи 2023» стало естонське місто Таллінн (Tallinn), а нагорода «Європейський зелений листок» дісталася спільно португальському місту Валонго (Valongo) та нідерландському Вінтерсвейку (Winterswijk) [16].

Ще однією складовою ЄЗК є Стратегія «Від ферми до вилки» (інше назва -- «Від лану до столу», The Farm to Fork Strategy), спрямована на те, щоб харчові системи були справедливими, здоровими та екологічно чистими. Для підтримки довгострокової стійкості як природи, так і сільського господарства ЄЗК буде працювати у тандемі із вказаною продовольчою стратегією та новою спільною сільськогосподарською політикою (new Common Agricultu-ral Policy), зокрема шляхом просування екологічних та економічних схем, орієнтованих на результат, санітарний та фітосанітарний контроль безпечності харчових продуктів.

Опублікований 04.12.2019 Європейським агентством з навколишнього середовища (European Environment Agency, EEA) звіт під назвою «Європейське середовище -- стан і перспективи 2020» (The European Environment -- state and outlook 2020», SOER) змусив тверезо підійти до оцінки його результатів. Нинішні екологічні, кліматичні та екологічні проблеми є безпрецедентними за своїми масштабами і темпами, що вимагає від ЄС негайних і узгоджених дій та системних рішень [17].

І вже восени 2020 р. з'являється пропозиція щодо рішення Європейського парламенту та Ради про нову генеральну Програму екологічних дій Союзу до 2030 р. (General Union Environment Action Programme to 2030), яка базується на ст. 192 (3) Договору про функціонування ЄС (Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU) та виходить з положень ЄЗК й нового Плану дій кругової економіки для чистої та конкурентоспроможної Європи (інша назва -- Циркулярна економічна стратегія, new Circular Economy Action Plan for a clean and competitive Europe).

Отже, з ухваленням ЄЗК на початку 2021 р. було проголошено й про ухвалення нової Восьмої програми дій з довкілля (Eighth Environment Action Programme, 8th EAP), яка покликана задати напрям європейській екологічній політиці на період до 2030 р.

Досягнення пріоритетних цілей цієї програми екологічних дій, серед іншого, вимагатиме мобілізації широкого залучення й підтримки з боку громадян, соціальних партнерів та інших зацікавлених сторін, заохочення співробітництва в розробленні та реалізації стратегій, політики або законодавства, пов'язаних з програмою екологічних дій між національними, регіональними та місцевими органами влади, в міських і сільських районах [17, с. 8].

Політична важливість цього питання демонструвалася його включенням і до 7-ї програми екологічних дій (7th EAP) у рамках Пріоритетної цілі 8 під назвою «Сталі міста: «Спільна робота для спільних рішень». Загальною метою цієї політики є підвищення стійкості міст ЄС до 2050 р., досягнення того, щоб усі європейці «жили добре в межах планети», адже така увага на проблемах міст з боку Європейської комісії зумовлена тим фактом, що до 2020 р. майже 80% громадян ЄС будуть жити в містах [18].

Потрібно констатувати достатньо тісну узгодженість урбаністичних положень у сучасних стратегічних програмах європейського екологічного права. Водночас ще очевиднішою видається насиченість нормами екологічної безпеки новітніх європейських документів та ініціатив у сфері містобудівних відносин. Здебільшого їхній зміст свідчить не тільки про виокремлення приписів щодо певних дій та об'єктів, які завдають шкоди і збитків довкіллю або ж запобігають чи протидіють цим негативним наслідкам, а й щодо суб'єктів цих відносин.

Так, за підтримки ЄС, а також низки інших європейських агентств, міжнародної неурядової організації «Місцеве самоврядування за сталий розвиток» (Local Government for Sustainability, ICLEI, раніше відомої як Міжнародна рада (конгрес) місцевих екологічних ініціатив) у м. Ольборг (Данія) 1994 р. була проведена перша конференція «Європейська конвенція зі сталого розвитку великих і малих міст Європи» (ICLEI European Convention 1994), у підсумку якої було схвалено Ольборзьку хартію «Міста Європи на шляху до сталого розвитку» (Aalborg Charter «Cities of Europe on the Road to Sustainable Development», 1994), в якій йшлося про зобов'язання міст та містечок здійснювати діяльність відповідно до принципів сталого розвитку на локальному (місцевому) рівні, та наголошувалося на важливому значенні міст як центрів реалізації цілей сталого розвитку.

2004 р., через десять років після виходу Ольборзької хартії, у тому ж Ольборзі знову відбулася 4-та Європейська урбоекологічна конференція, яка завершилася ухваленням десяти Ольборзьких зобов'язань (Aalborg Commitments, 2004) щодо [19]: 1) активізації участі громад в ухваленні рішень; 2) визначення пріоритетів громад у вирішенні питань сталого розвитку; 3) захисту та забезпечення рівного доступу громадян до природних благ; 4) пропагування раціонального природокористування; 5) підтримки стратегічної ролі планування та проєктування міського розвитку; 6) збільшення мобільності населення та оптимізація вибору засобів пересування; 7) охорона здоров'я на місцевому рівні; 8) розвитку місцевої економіки без завдання шкоди навколишньому середовищу; 9) соціальної рівності та справедливості; 10) відповідальності громад за забезпечення сталого розвитку світової спільноти.

Важливими стратегічними урбоправовими інструментами, які наразі напрацьовані сьогодні у функціонуванні політичних систем ЄС загалом та діяльності місцевої влади зокрема, стала Програма сталого розвитку міст (The Sustainable Cities Programme, SCP), що є спільною ініціативою ООН-Хабітат / ЮНЕП ( UNHabitat/UNEP), започаткованою для нарощування потенціалу в міському екологічному плануванні та управлінні.

Основними документами, в яких викладено мандат організації, є: Ванкуверська декларація про населені пункти (The Vancouver Declaration on Human Settlements, 1976), Порядок денний Хабітат (The Habitat Agenda), концепція «Добре міське врядування» (Good Urban Governance), Стамбульська декларація про населені пункти (The Istanbul Declaration on Human Settlements, 1996), Декларація про міста та інші населені пункти в новому тисячолітті (The Declaration on Cities and Other Human Settlements in the New Millennium, 2001) та Резолюція Генеральної Асамблеї ООН від 01.01.2002 № 56/206. В останній уряди зміцнили агентство шляхом реформування Комісії ООН з населених пунктів (Хабітат) у Програму ООН з населених пунктів ООН-Хабітат / ЮНЕП при Економічній і Соціальній Раді (The United Nations Economic and Social Council, ECOSOC), яка координує роботу всіх 14 спеціалізованих установ ООН.

Серед інших, не менш важливих правових інструментів ЄС в сфері екологічної безпеки міст, варто відмітити спільні ініціативи органів державної влади, спрямовані на створення збалансованої системи органів місцевого самоврядування, наділених широким переліком повноважень та здатністю нести політичну та соціальну відповідальність за свої рішення. Підсумком 14-ї міністерської конференції з довкілля та здоров'я на тему «Майбутнє для наших дітей» (м. Будапешт, 2004) стало ухвалення відповідної Декларації та взяття зобов'язань виконувати План дій щодо довкілля та здоров'я дітей для Європи (Children's Environment and Health Action Plan for Europe, CEHAPE) у своїх країнах.

У подальшому ці наміри були розвинуті Європейським комітетом з демократії та управління (The European Committee on Democracy and Governance, CDDG), який у своїй роботі робить сильний акцент на місцевій та регіональній демократії. Це відповідає його історії, оскільки Комітет спирається на спадщину колишнього Європейського комітету з питань місцевої та регіональної демократії (TheEuropean Committee on Local and Regional Democracy, CDLR) та результати спеціалізованих Конференцій міністрів Ради Європи, відповідальних за просторове / регіональне планування (The Council of Europe Conferences of Ministers responsible for Spatial / Regional Planning, CEMAT) [20].

В Румунії 03.11.2017 відбулася 17-та сесія CEMAT, результатом якої стала Бухарестська резолюція №1 «Функціональні території -- капіталізація місцевого потенціалу в політиці територіального розвитку на європейському континенті» (Bucharest resolution №1«Functional areas -- Capitalisation of local potential in territorial development policies over the European continent», 2017), де констатується, що Європа продовжує стикатися з низкою важливих соціальноекономічних проблем, таких як: демографічне старіння; відсутність доступу до певних районів; ефективність транспорту та доступність житла, через перевантаженість процесів урбанізації; ризики, пов'язані зі зміною клімату; безпека енергопостачання; втрата біорізноманіття, скорочення ресурсів природної та культурної спадщини [21].

Також до урбоправових чинників реалізації стратегічних напрямів розвитку системи екологічної безпеки міст ЄС варто віднести такі інструменти:

• Європейська хартія міст-І (European Urban Charter, 1992) [22] -- зроблено акцент на незабруднене та здорове НПС, охорону природи та природних ресурсів, управління місцевими природними ресурсами та активами місцевими органами влади та їхнє використання в раціональний, дбайливий, ефективний і справедливий спосіб на благо всіх громадян;

• Європейська хартія міст-ІІ (European Urban Charter II. Manifesto for a new urbanity, 2008) -- зазначено, що основною причиною погіршення навколишнього середовища міст є розширення їхніх територій, яке зазвичай супроводжується функціональною енергоємною спеціалізацією з відповідним зменшенням екологічного капіталу міст й збільшенням шкоди -- ця політика не має майбутнього [23, с. 9];

• Лейпцизька хартія «Міста Європи на шляху сталого розвитку» (Leipzig Charter on Sustainable Development of European cities, 2007) [24] та Нова Лейпцизька хартія «Трансформаційна сила міст для загального блага» (New Leipzig Charter «The transformative power of cities for the common good», 2020) [25]. Мета останньої -- забезпечити політичну основу для уявлення та реалізації європейських і глобальних угод на міському рівні.

Окрім того, у ЄС упроваджується ціла низка ініціатив для підтримки місцевих та регіональних органів влади, які бажають бути активними у впровадженні ЄЗК, зокрема: Угода мерів, Угода зелених міст (Угода про зелене місто), Виклик для 100 розумних міст (The 100 Intelligent Cities Challenge, ICC), Європейська декларація циркулярних міст (Декларація європейських міст з циклічною економікою, European Circular Cities Declaration, 2020, Mannheim) Платформа справедливого переходу (Just Transition Platform, JTP) тощо. У червні 2020 р. Комітет регіонів ЄС створив нову робочу групу «Зелений курс йде на місцевий рівень» (Green Deal Going Local) з метою гарантувати безпосередню участь міст і регіонів ЄС у визначенні, реалізації та оціненні численних ініціатив, передбачених ЄЗК [26].