Військово-цивільна адміністрація: поняття та ознаки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Військово-цивільна адміністрація: поняття та ознаки

Журавель Тамара Сергіївна

аспірантка ДРІДУ НАДУ

Оскільки стратегічним напрямом інституційних змін у системі сучасного державного управління в Україні є введення нової моделі державного інституту - військово-цивільної адміністрації, у запропонованій статті досліджується поняття військово-цивільної адміністрації на підставі діючих нормативно-правових актів.

Висвітлюються особливості статусу військово-цивільних адміністрацій, визначається зміст таких адміністрацій як суб'єкта державного управління. Детально аналізується та розкривається кожна з ознак, притаманних військово-цивільним адміністраціям. Наголошується на тому, що військово-цивільні адміністрації є державними органами, що мають тимчасовий характер, утворені в певних адміністративно-територіальних одиницях, мають спеціальне призначення та діють у складі державних органів зі спеціальним статусом. Досліджуються підходи до визначення військово-цивільної адміністрації, які дають змогу розкрити поняття військово-цивільної адміністрації як органу державної влади, адміністративно-правовий статус якої являє собою складну організаційно-правову конструкцію. При цьому її феномен та унікальність полягають у тому, що один державний орган поєднує в собі управлінські та правоохоронні функції.

Підсумовується, що військово-цивільні адміністрації є складовою частиною системи органів держави, які за своїм правовим статусом є інституціями виконавчої влади із застосуванням методів військового управління. Тобто це складне системне утворення, у межах якого об'єднується велика кількість елементів, спрямована на реалізацію Конституції та законів України, що має на меті забезпечення виконання завдань щодо ефективного захисту суверенітету та недоторканності державної території, а також суспільно-політичних та соціально- економічних процесів розвитку територій.

Ключові слова: військово-цивільна адміністрація, державний орган, антитерористична операція, законодавство.

Zhuravel Tamara

Postgraduate Student,

Dnipropetrovsk Regional Institute of Public Administration,

National Academy for Public Administration under the President of Ukraine

MILITARY-CIVIL ADMINISTRATION: CONCEPT AND FEATURES

Since the strategic direction of institutional changes in the system of modern public administration in Ukraine is the introduction of a new model of public institution - military-civil administration, the proposed article explores and highlights the concept of military-civil administration on the basis of existing regulations and scientific literature and the main features and uniqueness of this state authority with a special status are stressed.

The goal which was to analyze and highlight the peculiarities of the status of military-civil administrations and to deepen the definition of the concept and content of such administrations as a subject of public administration was achieved. Each of the features inherent in military-civil administrations is described and analyzed in detail. It is emphasized that military-civil administrations are state authorities that have a temporary nature, for med in certain administrative-territorial units, have a special purpose and operate as part of state bodies with a special status. військовий цивільний адміністрація

The approaches to the definition of military-civil administration studied in this article make it possible to reveal the concept of military-civil administration as an authority of state power, the administrative and legal status of which is a complex organizational and legal structure. At the same time, its phenomenon and uniqueness in the fact that one state authority combines managerial and law enforcement functions.

The article concludes that military-civil administrations are an integral part of the system of state authorities, which by their legal status are institutions of executive power using the methods of military management. Thus, it is a complex systemic formation, which combines a large number of elements aimed at implementing the Constitution and laws of Ukraine, which aims to ensure the implementation of tasks for effective protection of sovereignty and inviolability of state territory, as well as socio-political and socio- economic processes of development of territories.

Key words: military-civil administration, state authority, anti-terrorist operation, legislation.

Постановка проблеми

В незалежній Україні на початку 2014 р. відбулися знаменні суспільні, політичні та економічні перетворення, які зумовили необхідність заглиблення та пошуку необхідних моделей регулювання нормалізації життя на території Луганської та Донецької областей, налагодження системи державного управління та місцевого самоврядування. Наразі таке управління здійснюється у формі цивільно-військового співробітництва, яке є взаємодією цивільної та військової адміністрацій, спрямованою на забезпечення виконання завдань щодо ефективного захисту суверенітету та недоторканності державної території, а також суспільно-політичних та соціально-економічних процесів розвитку територій з урахуванням особливостей проведення антитерористичної операції. Тому вкрай необхідно визначити, що являє собою поняття військово-цивільної адміністрації та які його ознаки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемі військово-цивільних адміністрацій присвячена незначна кількість праць, що зумовлено, перш за все, новизною цього інституту. Так, висвітлювали та аналізували діяльність військово- цивільних адміністрацій Е. Тітко, С. Кузніченко, О. Сікорський, В. Смолій, В. Андрущенко, М. Ануфрієв, М. Дєнєжкін, Р. Раімов, О. Муза, А. Назар, М. Требін, В. Шевченко та ін. Зазначені науковці здебільшого розглядали загальні теоретичні питання адміністративно-правового регулювання діяльності військово

Механізми державного управління цивільних адміністрацій та досліджували ефективність діяльності цього органу в умовах воєнного стану. Незважаючи на наявність науково-теоретичного підґрунтя із цього питання, дослідження такого інституту, як військово-цивільна адміністрація потребує подальших додаткових всебічних, комплексних та детальних наукових доробок.

Метою статті є аналіз та висвітлення особливостей статусу військово- цивільних адміністрацій, обґрунтування визначення поняття та змісту таких адміністрацій як суб'єкта державного управління.

Викладення основного матеріалу

Метою діяльності військово-цивільної адміністрації є створення умов для забезпечення життєдіяльності відповідних територіальних громад, вирішення питань місцевого значення шляхом установлення особливого порядку здійснення окремих повноважень органів місцевого самоврядування в районі проведення антитерористичної операції, у разі коли відповідні органи місцевого самоврядування такі повноваження не здійснюють або самоусунулися від їх виконання.

У сучасній науковій літературі відсутній плюралізм підходів до визначення поняття військово-цивільної адміністрації, розкриття його ознак. Це зумовлено тим, що у 2015 р. прийнято Закон України «Про військово-цивільні адміністрації», у якому на законодавчому рівні визначено поняття військово-цивільної адміністрації. Так, військово-цивільна адміністрація визначається як спеціальний, важливий елемент механізму державного управління, що забезпечує виконання функцій держави, при цьому наділений владними повноваженнями, діє на засадах відповідальності перед територіальною громадою і державою, юридичними та фізичними особами за свою діяльність.

Військово-цивільна адміністрація в Україні є тимчасовим державним органом, який діє на території Донецької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Він призначений для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі в протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції. Військово-цивільні адміністрації є юридичними особами публічного права і наділені повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність. Утворюються в разі потреби за рішенням Президента України в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них повноваження. У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються в разі нескликання сесії ради у встановлені строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. Склад військово-цивільної адміністрації формується з військовослужбовців військових формувань, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі в правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також працівників, які уклали з Антитерористичним центром при Службі безпеки України трудовий договір [7].

Визначимо ключові ознаки, притаманні військово-цивільній адміністрації:

1. Військово-цивільні адміністрації є державними органами. В. Шаповал вважає, що термін «орган державної влади» є вихідним за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» і «орган судової влади» («суд») [10]. У Конституції України вживається термін «орган державної влади», при цьому у ст. 59 Конституції України - термін «державний орган», а в частині другій ст. 5 Конституції України мова йде про

орган держави [1]. Л. Наливайко дійшла слушного висновку, що, синтезуючи результати наукових досліджень, можна стверджувати, що терміни «державний орган» і «орган держави» є синонімічними і вживаються в юридичній літературі на позначення одного й того самого явища. Тому доцільно вживати ці терміни як рівнозначні [4]. Р. Раімов окреслив військово-цивільну адміністрацію як ланку (елемент) механізму держави, що бере участь у виконанні функцій держави й наділений при цьому владними повноваженнями [8]. Військово-цивільну адміністрацію, за визначенням О. Шутової та Д. Хайрулліної, окреслено як державний орган, одна з ланок механізму держави, що наділена владними повноваженнями та бере важливу участь у виконанні функцій держави [12]. Отже, військово-цивільна адміністрація є державним органом, який має певну самостійність, проте є частиною єдиного механізму держави.

2. Військово-цивільні адміністрації мають тимчасовий характер. Це означає, що повноваження військово-цивільних адміністрацій району, області починаються в день набрання чинності акта Президента України про їх утворення і припиняються в день відкриття першої сесії новообраної ради [7]. У разі створення обласних, районних військово-цивільних адміністрацій для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку та безпеки - до завершення антитерористичної операції. Відповідно до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» антитерористична операція являє собою комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності [7].

В. Шевченко звернула увагу на те, що ст. 1 вищезазначеного закону вказує на тимчасовий характер діяльності цих органів, проте ані в коментованому законі, ані в інших нормативно-правових актах не зазначається термін їх дії або підстави, за яких строк виконання повноважень військово-цивільної адміністрації може розпочатися або припинитися [11]. У теорії державного управління державні інституції поділяються на такі, що не обмежені терміном дії (постійні) та обмежені терміном дії (тимчасові). Р. Ромашов, аналізуючи це питання, зазначає, що постійні державні органи не обмежені у своїх професійних функціях будь-якими термінами або обставинами, діють до ліквідації (реорганізації). Тимчасові органи створюються для реалізації конкретної функції і, після того як функція виконана, припиняють своє існування [9].

На нашу думку, тимчасовість діяльності військово-цивільної адміністрації визначається тим, що даний орган діє в період особливого стану, який сам по собі не є нормальним станом існування держави, унаслідок чого не може тривати постійно.

3. Військово-цивільні адміністрації діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Особливість військово-цивільної адміністрації полягає в тому, що цей орган із множинним підпорядкуванням, а саме: Антитерористичному центру Служби безпеки України з огляду на законодавче закріплення, Кабінету Міністрів України по вертикалі виконаних функцій, Президенту України у зв'язку зі створенням ним військово-цивільних адміністрацій та призначенням голів, Верховній Раді України щодо реалізації військово-цивільних відносин [7]. Ми погоджуємося з думкою В. Шевченко у тому, що подібне підпорядкування суттєво ускладнює процеси виконання військово-цивільними адміністраціями власних завдань, але є об'єктивним і необхідним у зв'язку зі складністю функціонального навантаження та особливостями, пов'язаними із забезпечувальною функцією Збройних сил України і проведення Антитерористичної операції [6].

4. Військово-цивільні адміністрації створюються в селах, селищах, містах, районах та областях. Отже, їх утворення залежить від адміністративно- територіального устрою України. При цьому, на нашу думку, необхідно розрізняти поняття «територіальний устрій» і «адміністративно-територіальний устрій». В. Погорілко вказує, що територіальний устрій - це передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найбільш оптимального вирішення завдань та здійснення функцій суспільства і держави. Здійснюється переважно шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. На його думку, розрізняють два основних види територіального устрою: політико-територіальний устрій, який є розмежуванням територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно здебільшого для федеративних держав, і адміністративно- територіальний устрій, який є внутрішнім поділом території держави на частини. В Україні, відповідно до Конституції, існує адміністративно-територіальний устрій [6]. При цьому М. Корнієнко стверджує, що адміністративно- територіальний устрій є невід'ємною складовою частиною категорії «територіальний устрій», що є більш широкою за своїм змістом [2].

В. Коршун визначає адміністративно-територіальний устрій держави як сукупність відповідних територіальних одиниць, в межах яких функціонує система органів державної влади. Тобто це внутрішньо узгоджене об'єднання адміністративно-територіальних одиниць, у результаті якого забезпечується необхідна організаційна єдність, створюється певна система адміністративно- територіального устрою, де кожна адміністративно-територіальна одиниця охоплює певний територіальний колектив (громаду), інтереси якого представляють відповідні органи місцевого самоврядування [3].

5. Військово-цивільні адміністрації мають спеціальне призначення, яке полягає в забезпеченні дії Конституції України та законів України, забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення, участі в протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції. При цьому до законодавства, що регулює адміністративно-правовий статус військово-цивільних адміністрацій, слід віднести: Конституцію України, закони України, нормативно-правові акти, прийняті вищими органами державної влади (постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, укази та розпорядження Президента України, постанови Верховної Ради України). Військово-цивільні адміністрації можна розглядати і як суб'єкти протидії корупції. Таке твердження міститься в Рекомендаціях учасників першого Міжнародного антикорупційного тижня, проведеного за підтримки міністерства оборони Великобританії, спеціального британського радника Міністра оборони України з питань оборони Ф. Джонса та Національного університету оборони України імені Івана Черняховського (23 - 27 листопада 2015 р.). Учасники форуму запропонували введення інституції антикорупційних радників у військово-цивільних адміністраціях, а також забезпечення їх підготовки на курсах Національного університету оборони України імені Івана Черняховського [5].

Висновки

Підсумовуючи викладене, зазначимо, що військово-цивільна адміністрація наділена спеціальним призначенням з метою визначення основного напряму здійснення її повноважень та не лише виконує функції місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування. Унікальність цієї інституції полягає в тому, що вона являє собою комплексну адміністративну конструкцію, яка поєднує в собі як управлінські, так і правоохоронні функції. З огляду на це для повного і всебічного розкриття змісту діяльності військово-цивільної адміністрації окреслено основні ознаки цього органу державної виконавчої влади як суб'єкта управління, що може слугувати основою для розроблення ефективних механізмів удосконалення функціонування військово-цивільних адміністрацій.

Подальших наукових розробок потребують цілі, функції та шляхи вдосконалення діяльності військово-цивільних адміністрацій.

Список бібліографічних посилань

1. Конституція України від 28 черв. 1996 р. № 254к/96-ВР. URL: http:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/254 к/96-ВР.

2. Корнієнко М. Адміністративно-територіальний устрій України // Юрид. енцикл: в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) [та ін.]. Київ: Укр. енцикл., 1998. Т 1: А - Г С. 58.

3. Коршун В. До питання про сутність і значення адміністративно-територіального устрою держави. Вісник ЦВК. 2001. № 2(21). С. 85 - 86.

4. Наливайко Л. Державний лад України: теоретико-правова модель: монографія. Харків: Право, 2009. 600 с.

5. Перший міжнародний антикорупційний тиждень (23 - 27 листопада 2015 року): матеріали тез виступів та напрацювань. Київ: Нац. ун-т оборони України ім. Івана Черняховського, 2016. 159 с.

6. Погорілко В. Територіальний устрій // Юрид. енцикл: в 6 т. / редкол.: Ю. Шемшученко (відп. ред.) [та ін.]. Київ: Укр. енцикл., 1998. Т 6: Т - Я. С. 42.

7. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 3 лют. 2015 р. № 141-VIII. URL: http: //zakon3. rada.gov. ua/laws/show/141-19.

8. Раімов Р Поняття та ознаки військово-цивільних адміністрацій. Междунар. науч. журн. Сер. «Юрид. науки». 2016. № 6, т. 3. С. 161 - 166.

9. Ромашов Р А. Теория государства и права. Краткий курс. 2-е изд. Санкт-Петербург: Питер, 2013. 67 с.

10. Шаповал В. Феномен державного органу (органу держави) або органу державної влади: теоретико-правовий і конституційний аспекти. Право України. 2003. № 8. С. 25 - 29.

11. Шевченко В. Адміністративно-правовий статус військово-цивільних адміністрацій.

Наук. часопис Нац. акад. прокуратури України. 2016. № 4. С. 196 - 206.

12. Шутова О., Хайрулліна Д. Інститут військово-цивільних адміністрацій та його запровадження в зоні проведення антитерористичної операції. Порівняльно-аналітичне право. 2020. № 1. С. 130 - 133.

List of references

1. Konstytutsiia Ukrainy vid 28 cherv. 1996 r. № 254k/96-VR. URL: http:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/254 k/96-VR [in Ukrainian].

2. Korniienko M. Administratyvno-terytorialnyi ustrii Ukrainy // Yuryd. еntsykl: v 6 t. / redkol.: Yu. S. Shemshuchenko (vidp. red.) [ta in.]. Kyiv: Ukr. entsykl., 1998. T. 1: A - H. Р 58 [in Ukrainian].

3. Korshun V. Do pytannia pro sutnist i znachennia administratyvno-terytorialnoho ustroiu derzhavy. Visnyk TsVK. 2001. № 2(21). Р 85 - 86 [in Ukrainian].

4. Nalyvaiko L. Derzhavnyi lad Ukrainy: teoretyko-pravova model: monohrafiia. Kharkiv: Pravo, 2009. 600 р. [in Ukrainian].

5. Pershyi mizhnarodnyi antykoruptsiinyi tyzhden (23 - 27 lystopada 2015 roku): materialy tez vystupiv ta napratsiuvan. Kyiv: Nats. un-t oborony Ukrainy im. Ivana Cherniakhovskoho, 2016. 159 р. [in Ukrainian].

6. Pohorilko V. Terytorialnyi ustrii // Yuryd. entsykl: v 6 t. / redkol.: Yu. Shemshuchenko (vidp. red.) [ta in.]. Kyiv: Ukr. entsykl., 1998. T. 6: T - Ya. Р 42 [in Ukrainian].

7. Pro viiskovo-tsyvilni administratsii: Zakon Ukrainy vid 3 liut. 2015 r. № 141-VIII. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/141-19 [in Ukrainian].

8. Raimov R. Poniattia ta oznaky viiskovo-tsyvilnykh administratsii. Mezhdunar. nauch. zhurn. Ser. «Yuryd. nauky». 2016. № 6, t. 3. Р 161 - 166 [in Ukrainian].

9. Romashov R. A. Teoriya gosudarstva i prava. Kratkiy kurs. 2-e izd. Sankt-Peterburg: Piter, 2013. 67 р. [in Russian].

10. Shapoval V. Fenomen derzhavnoho orhanu (orhanu derzhavy) abo orhanu derzhavnoi vlady: teoretyko-pravovyi i konstytutsiinyi aspekty. Pravo Ukrainy. 2003. № 8. Р 25 - 29 [in Ukrainian].

11. Shevchenko V. Administratyvno-pravovyi status viiskovo-tsyvilnykh administratsii. Nauk. chasopysNats. akad. prokuratury Ukrainy. 2016. № 4. Р 196 - 206 [in Ukrainian].

12. Shutova O., Khairullina D. Instytut viiskovo-tsyvilnykh administratsii ta yoho zaprovadzhennia v zoni provedennia antyterorystychnoi operatsii. Porivnialno-analitychne pravo. 2020. № 1. Р 130 - 133 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru