Загальна характеристика системи публічних закупівель товарів, робіт і послуг в Україні

Размещено на http://allbest.ru

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМИ ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ ТОВАРІВ, РОБІТ І ПОСЛУГ В УКРАЇНІ

Суходольська Н.А.

кафедра економічної безпеки, публічного управління та адміністрування, Державний університет «Житомирська політехніка»

Анотація. У науковій статті розглянуто теоретичні основи публічних закупівель, визначено основні поняття, які використовуються при їх здійсненні, уточнено роль закупівель в економіці, надано класифікацію. Оскільки система публічних закупівель має значний вплив на національну економіку, розглядаються стратегічні, інноваційні, контрольні, соціальні, регулятивні та стимулюючі функції країни, на яку спрямовані закупівлі. З метою систематизації інформації про діючу систему публічних закупівель в Україні та подальшого аналізу розглянуто її організаційну модель.

Annotation. The scientific article considers the theoretical foundations of public procurement, identifies the basic concepts used in their implementation, clarifies the role of procurement in the economy, and provides a classification. As the public procurement system has a significant impact on the national economy, the strategic, innovative, control, social, regulatory and incentive functions of the country to which procurement is directed are considered. In order to systematize information about the current system of public procurement in Ukraine and further analysis, its organizational model is considered. The importance of enshrining in law such a basic concept in the public procurement system as "state (municipal) needs" is beyond doubt, its absence will lead in practice to the problem of correct interpretation of what and who is subject to regulations on public procurement. The subject of legal regulation of the public procurement system under the Law on Public Procurement was only public relations in the process of placing orders for the supply of goods, works, services for state, municipal needs, and the needs of budgetary institutions.

In the process of implementing the public procurement system, each of these elements is implemented in stages, but, in addition, it should be noted that after planning public needs and, accordingly, future procurement to meet them, there are public relations to finance these procurements.

The author concludes that one of the main elements of the public procurement system, the proper establishment of which depends on the purposeful and efficient use of financial resources of the country, are state (municipal) needs, and therefore necessary at the legislative level in Art. 1 of the Law on Public Procurement to consolidate the concept of "state (municipal) needs"; it is necessary to make changes to the concept of "public procurement", because the currently established concept does not fully reflect the content of this system, in addition, is quite difficult to perceive; in the process of theoretical study of the public procurement system, it is also necessary to consider such an important element of this system as the financing of state (municipal) needs in accordance with the budget legislation of Ukraine.

Keywords: public procurement system, budget funds, bidding, procurement model, state orders.

Вступ

Одним із напрямків реалізації управлінських функцій держави є оновлення системи державних закупівель, що регулюється спеціальними нормативно-правовими актами, а у 2016 році переведення її з тіньового в електронний формат для громадського контролю. Система ProZorro за час роботи заощадила держбюджету 41,35 млрд доларів, була однією з найважливіших та успішних реформ, отримала декілька міжнародних нагород, стала інноваційним рішенням, що дозволяє «кожному бачити все». Електронні системи закупівель є засобом виявлення та боротьби з корупцією завдяки безлічі інструментів, які використовуються для моніторингу та аналізу державних закупівель. Крім того, система унікальна за структурою, оскільки діє у партнерстві з трьома сторонами - державою, бізнесом та громадськістю.

Джерельною базою дослідження є наукові праці з питань організації закупівель у державному секторі, наукові статті, законодавство України, міжнародні нормативно - правові акти, а також глибокі дослідження даної теми міжнародними та вітчизняними неурядовими організаціями. Широке теоретичне розуміння місця та ролі публічних закупівель у державному управлінні стало можливим завдяки дослідженням з питань державних закупівель такими теоретиками: Батенко Л.П., Науменко С.М., Смиричинський В.В., Ткаченко Н.Б., Уманців Ю.М. та міжнародних експертів Curado A, Encarna^ao S, Candia C, Damasio B, Pinheiro FL. Mehmet Akif Demircioglu, Roberto Vivona.

Попри значну кількість наукових праць і статей про державні закупівлі, особливо ProZorro, дослідники не зосередилися на аналітичних інструментах державних закупівель, хоча інструменти моніторингу є механізмами боротьби та запобігання корупції, які можуть забезпечити відкритий, прозорий погляд на всю систему державних закупівель.

Мета статті - з'ясувати особливості системи публічних закупівель товарів, робіт і послуг в Україні, та розробити пропозиції з удосконалення законодавства, яке регламентує зазначений вид закупівель.

Результати

- визначення (формування) державних потреб залежно від цілей, завдань, і функцій держави;

- фінансування державних потреб (з бюджетних та позабюджетних джерел);

- задоволення виявлених потреб шляхом розміщення замовлення, укладання відповідного контракту або цивільно-правового договору та виконання зобов'язань за укладеним контрактом чи договором;

- звітність виконання контрактів, договорів;

- проведення контролю (у тому числі фінансового) за правильністю застосування норм про державне замовлення, ефективністю та якістю задоволення державних та муніципальних потреб, економністю та цілеспрямованістю використання фінансових ресурсів країни [3].

Як правильно зазначено в працях Р. Вівона «державні потреби - основний елемент публічної системи у сфері закупівель та один із найважливіших, оскільки від правильного та своєчасного встановлення державних потреб залежать цілеспрямований та ефективний розподіл та використання фінансових ресурсів країни, а також результативність задоволення публічних інтересів » [4, с.380].

Слід зазначити, що не всі потреби можна віднести до державних (муніципальних) потреб, а лише ті, які мають певні ознаки. Так, Череватий О. С. визначає таку сукупність ознак, що характеризують потреби суб'єктів публічних закупівель:

1) суб'єкти - публічно-правові утворення або державний та регіональний замовник загальнодержавного і, відповідно, регіонального рівня;

2) джерело забезпечення - кошти державного бюджету, місцевого бюджету або позабюджетного джерела фінансування [5, с.58].

Аналогічні ознаки притаманні і потребам, що належать до муніципальних потреб. Науменко С. М. ділить ознаки, що характеризують потреби як державні потреби, на сутнісні ознаки державних потреб та формально-юридичні та відносить до них:

- потреби держави у товарах;

- фінансування за рахунок коштів бюджету та позабюджетних джерел;

- здійснення державних закупівель суб'єктами, які набули статусу державних замовників;

- задоволення державних потреб за допомогою розробки та затвердження спеціального правового механізму взаємодії держави та підприємців, включаючи використання встановлених законом способів розміщення замовлень держави та застосування особливої договірної конструкції - державного контракту [6, с.243].

Таким чином, важливість законодавчого закріплення такого основного поняття у системі публічних закупівель, як «державні (муніципальні) потреби», не викликає сумніву, його відсутність призведе на практиці до проблеми правильного тлумачення норм щодо того, що і хто підпадає під дію нормативно- правових актів про державні закупівлі.

Щодо змісту системи публічних закупівель необхідно зазначити, що з визначення поняття цієї системи, що наводиться у Закону про публічні закупівлі, можна зробити висновок, що дана система включає такі основні елементи:

- замовники - органи державної влади (законодавчої, виконавчої та судової влади), правоохоронні органи, органи державної влади АРК, органи місцевого самоврядування, а також об'єднання територіальних громад; Пенсійний фонд України, цільові страхові фонди; юридичні особи та їх об'єднання, що забезпечують потреби держави та територіальних громад, якщо така діяльність не проводиться на комерційній основі;

- дії, що здійснюються даними суб'єктами, задля забезпечення державних та муніципальних потреб;

- авторизована Уповноваженим органом інформаційно-телекомунікаційна система [1].

У предмет (сферу) правового регулювання системи публічних закупівель входять групи суспільних відносин, що виникають у процесі:

1) планування публічних закупівель товарів, робіт, послуг;

2) визначення постачальників (підрядників, виконавців);

3) укладення цивільно-правового договору, предметом якого є постачання товару, виконання роботи, надання послуги (у тому числі придбання нерухомого майна або оренда майна);

4) виконання контрактів;

5) моніторингу закупівель товарів, робіт, послуг;

6) аудиту у сфері закупівель товарів, робіт, послуг;

7) контролю за дотриманням законодавства України та інших нормативних правових актів про контрактну систему у сфері закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних та муніципальних потреб.

Слід зазначити, що предметом правового регулювання системи публічних закупівель за Законом про публічні закупівлі виступали лише суспільні відносини у процесі розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних, муніципальних потреб, потреб бюджетних установ.

У процесі здійснення системи публічних закупівель поетапно реалізується кожен із зазначених елементів, але, крім того, необхідно зазначити, що після проведення планування публічних потреб та відповідно майбутніх закупівель щодо їх задоволення виникають суспільні відносини щодо фінансування даних закупівель.

Здається, що з правильного теоретичного і практичного осмислення системи публічних закупівель у ній, крім перелічених вище елементів, також слід включити процес фінансування державних та муніципальних потреб відповідно до положень Бюджетного кодексу України і розглядати цю систему як сукупність наступних взаємопов'язаних елементів:

- визначення (формування) державних ( муніципальних) потреб залежно від цілей, завдань та функцій держави (муніципальних утворень) у вигляді застосування методу планування закупівель;

- фінансування державних (муніципальних) потреб (з бюджетних та позабюджетних джерел);

- задоволення виявлених потреб шляхом здійснення закупівель товарів, робіт, послуг;

- здійснення моніторингу та аудиту у сфері закупівель;

- проведення контролю (у тому числі фінансового) за правильністю застосування норм, що регулюють контрактну систему у сфері закупівель, ефективністю та якістю задоволення державних та муніципальних потреб, економністю та цілеспрямованістю використання громадських фінансових ресурсів [8].

Ґрунтуючись на статистиці та аналізі нормативної правової бази, можна виділити три основні тенденції у розвитку системи публічних закупівель в Україні.

1. Удосконалення законодавства у сфері публічних закупівель нерідко зумовлено необхідністю внесення технічних правок, підготовлених за підсумками моніторингу публічних закупівель та спрямованих на усунення правових прогалин та загалом необхідністю розвитку законодавства про публічні закупівлі в період воєнного стану.

Так, умови Постанови Кабінету міністрів України від 28.02.2022 № 169 «Про деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану» не зачепили закупівлі до 50 000 грн. [9]. Навіть Міністерство економіки України в листі «Щодо змін, внесених до порядку закупівель у період воєнного стану» від 09.03.2022 № 3304-04/9472-06, зокрема, зазначає:

«...Постанова КМУ № 169 встановлює правило незастосування процедур публічних закупівель, а також спрощених закупівель для здійснення закупівель, що відповідно до положень Закону України „Про публічні закупівлі“ повинні проводитись шляхом проведення процедур закупівель (спрощених закупівель), тобто публічних закупівель, вартістю, що перевищує 50 000 гривень.

Тобто, для здійснення закупівель товарів, робіт та послуг, вартість яких не перевищує 50 000 гривень, замовник зобов'язаний дотримуватися принципів проведення публічних закупівель та може застовувати електронну систему закупівель, а також електронні каталоги для закупівлі послуг. У випадку здійснення публічних закупівель без використання єдиної електронної системи замовник зобов'язаний оприлюднювати в електронній системі закупівель звіт про укладені договори про закупівлю, укладені без використання єдиної електронної системи закупівель відповідно до статті 3 Закону» [10].

Усе, що було включено в перелік, регламентується Постановою № 169. Водночас Закон не втратив чинності станом на 28.03.2022, тому при закупівлі до 50 000 грн потрібно дотримуватися вимог Закону та принципів здійснення публічних закупівель, проте приймати рішення слід з огляду на безпеку інформації в цілому.

2. Друга тенденція полягає у посиленні правових заходів боротьби з корупцією, що зумовлює посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів та підвищення прозорості закупівельних процедур.

За оцінками економістів, щорічні втрати від корупційних злочинів у сфері публічних закупівель складають більше 15 % видаткової частини державного бюджету це 35 - 50 млрд. грн.

Корупція у галузі публічних закупівель означає, що бюджетні кошти витрачаються не ефективно, а доходи, які ці кошти повинні були принести, втрачено. Наприклад, кошти платників податків для оплати більш безпечних доріг або обладнання для лікарень осідають у кишенях корупціонерів.

Це спричиняє значні фінансові втрати державних коштів через завищені закупівельні ціни, включаючи так звані додаткові витрати на перемогу в торгах; Розпорядники державних коштів купують товари (послуги чи роботи) нижчої якості, оскільки стандарти якості продукції рідко обговорюються, коли сторони змовляються з метою отримання неправомірної вигоди; Громадськість втрачає довіру до держави, що є однією з причин подальшого зростання корупції. Ринок державних закупівель стає менш привабливим для іноземних постачальників через пряму перевагу вітчизняних виробників за законом та високий рівень корупції в галузі.

Для уникнення корупційних ризиків, необхідним є внесення змін до законодавства, шляхом:

- використання електронних торгів;

- спрощення системи проведення процедур державних закупівель та її доступність;

- чіткого формулювання законодавчої норми та уникнення колізій між юридичними нормами;

- встановлення необхідних та об'єктивних стандартів поведінки та проведення процедур держзакупівель, включаючи визначення термінів та понять на законодавчому рівні (пов'язані особи, змова тощо);

- імплементації міжнародних стандартів.

3. Третя тенденція пов'язана із захистом національних інтересів України. Зокрема, шляхом прийняття Постанови Кабінету Міністрів України від 9 червня 2021 р. № 590 «Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану» [11].

Окрім цього Постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2022 р. № 346 «Про внесення змін до Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану» внесено зміни до Постанови № 590 у частині черговості проведення платежів за дорученнями клієнтів з єдиного казначейського рахунка [12].

Отже, на даний час відповідно до п. 19 Постанови 590 казначейство та органи казначейства здійснюють платежі від імені клієнтів з урахуванням ресурсів єдиного казначейського рахунку в такому порядку:

1) видатки на національну безпеку і оборону та видатки на здійснення заходів воєнного стану, а також розпорядники (одержувачі) бюджетних коштів, залучені до вирішення завдань, пов'язаних із застосуванням заходів воєнного стану;

2) щодо видатків державного бюджету на виплату пенсій, надбавок та пенсій за схемою підвищення пенсій, а також дефіциту Пенсійного фонду; видатків Пенсійного фонду та Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування; платежі за послуги із забезпечення функціонування Єдиного реєстру та реєстру Мін'юсту та Мінрегіону.

Висновки

Таким чином, розглядаючи основні поняття системи публічних закупівель (у тому числі державного (муніципального) замовлення) та підбиваючи підсумок, можна зробити наступні висновки:

Публічні закупівлі становлять механізм регулювання кон' юнктури ринку, а також дозволяють запобігти проявам корупції в органах державної влади шляхом застосування електронної системи Prozorro, через яку проходять більшість закупівель.

Одним з основних елементів системи публічних закупівель, від правильного встановлення якого залежить цілеспрямоване та ефективне витрачання фінансових ресурсів країни, є державні (муніципальні) потреби, у зв'язку з чим необхідно на законодавчому рівні у ст. 1 Закону про публічні закупівлі закріпити поняття «державні (муніципальні) потреби»; необхідно внести зміни до поняття «публічна закупівля», тому що закріплене в даний час поняття не повною мірою відображає зміст даної системи, крім того є досить складним для сприйняття; у процесі теоретичного вивчення системи публічних закупівель необхідно також розглядати і такий важливий елемент даної системи, як фінансування державних (муніципальних) потреб відповідно до бюджетного законодавства України;

У зв'язку з цим бачиться необхідним внести такі зміни до ст. 1 Закону про публічні закупівлі:

1. Пункт 1 викласти у такій редакції: «Ситема публічних закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних та муніципальних потреб -- сукупність учасників системи публічних закупівель та дій, що здійснюються ними відповідно до законодавства України щодо визначення (формування) державних (муніципальних) потреб, фінансування даних потреб з бюджетних та позабюджетних джерел, їх задоволенню через здійснення закупівель товарів, робіт, послуг , проведення моніторингу та аудиту закупівель, здійснення контролю у сфері закупівель, спрямованих на забезпечення державних та муніципальних потреб».

Список використаних джерел

1. Про публічні закупівлі: Закон України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/922-19#Text (дата звернення 29.03.2022).

2. Curado A., Damasio B., Encarna^ao S., Candia C., Pinheiro F. (2021) Scaling behavior of public procurement activity. PLoS ONE 16(12): e0260806. https://doi.org/10.1371/iournal.pone.0260806

3. Fazekas M., Blum J. (2021). Improving Public Procurement Outcomes : Review of Tools and the State of the Evidence Base. Policy Research Working Paper;No. 9690. World Bank, Washington, DC.

4. Mehmet A. D., Vivona R. (2021) Positioning public procurement as a procedural tool for innovation: an empirical study, Policy and Society, 40:3, 379-396, DOI: 10.1080/14494035.2021.1955465

5. Череватий О.С. (2012). Тендери як один з елементів маркетингових комунікацій підприємства. Управління розвитком. №3. С. 57 - 59

6. Науменко С. М. (2014). Система тендерних закупівель: теоретико-методологічні підходи до дефініції і класифікації Теоретичні і практичні аспекти економіки та інтелектуальної власності. Вип.1 (10), Т. 2. С. 242-247

7. Bart L., Johannes I.M., Hans V. (2019). Innovation and public procurement: from fragmentation to synthesis on concepts, rationales and approaches, Innovation: The European Journal of Social Science Research, DOI: 10.1080/13511610.2019.1700101

8. Patrucco A. S., Luzzini D., Ronchi, S. (2016). Evaluating the Effectiveness of Public Procurement Performance Management Systems in Local Governments. Local Government Studies, DOI: 10.1080/03003930.2016.1181059.

9. Про деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 169 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/335-2022-%D0%BF#Text (дата звернення 29.03.2022).

10. Щодо змін, внесених до порядку закупівель у період воєнного стану: лист Міністерства економіки України від 09.03.2022 № 3304-04/9472-06 URL:

https://radnuk.com.ua/pravova-baza/lyst-minekonomiky-shchodo-zmin-vnesenykh-do- poriadku-zakupivel-u-period-voiennoho-stanu/ (дата звернення 30.03.2022).

11. Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану: Постанова Кабінету Міністрів України від 9 червня 2021 р. № 590 URL: https://ips.ligazakon.net/document/view/kp210590?ed=2022_03_04&an=45 (дата звернення 30.03.2022).

12. Про внесення змін до Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану: Постанова Кабінету Міністрів України від 21.03.2022 № 346. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/335- 2022-%D0%BF#Text (дата звернення 31.03.2022).

Размещено на Allbest.ru