Правові аспекти процедури притягнення роботодавця до штрафної відповідальності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра цивільно-правових дисциплін юридичного факультету

Правові аспекти процедури притягнення роботодавця до штрафної відповідальності

Клєц Т.С., аспірант

Анотація

Визначено, що саме Держпраця та її територіальні органи є основним суб'єкт притягнення роботодавців до штрафної відповідальності і фактично виступає в ролі органу примусового виконання стосовно інших актів повноважених органів та осіб, які видаються з метою застосування державного примусу до роботодавців.

Annotation

Вступ

Процедура притягнення роботодавця до штрафної відповідальності є надзвичайно важливим елементом всього інституту трудоправової відповідальності, оскільки уявляється нами засобом гарантії з боку держави дотримання прав та інтересів самого роботодавця. Оскільки підстави настання штрафної відповідальності підлягають певному встановленню та доведенню, а розмір штрафних санкцій в деяких випадках представляється доволі високим, з точки зору спроможності роботодавця виконати таке зобов'язання, то цілком логічним вбачається стурбованість роботодавців в контексті захисту своїх прав від свавілля державних контролюючих органів. Тому, якщо інститут штрафної відповідальності роботодавця розглядається в якості засобу гарантії трудових прав та дотримання правового режиму регулювання трудових відносин, то наявність певного законодавчо визначеного алгоритму притягнення до такої відповідальності роботодавців - елементом системи гарантії держави прав останніх.

Важливою вимогою при цьому є фактичне закріплення та деталізована детермінація на рівні нормативно-правового акту вказаного вище порядку. При цьому він повинен містити уніфікований алгоритм реалізації державою функції з притягнення до штрафної відповідальності в незалежності від категорії роботодавців, категорії працівників чи будь-яких інших детермінуючих ознак. Стабільність реалізації такого порядку та його передбачуваність покликані гарантувати встановлення транспарентної системи державного регулювання ринку праці, а також визначати межі та обсяг можливого втручання держави в діяльність роботодавців під час проведення контрольно-моніторингових заходів.

Як слушно зауважує Р. Обручков «трудоправова відповідальність в системі вітчизняного законодавства відображає специфіку та особливість відносин використання найманої праці, що виникають між роботодавцем і працівником. Стрижневим моментом, на підставі існування якого побудована особлива система правових норм з регулювання відповідальності у галузі трудового права України, є закріплення за нею виключно правовідновлювальної функції, як основного та визначального напрямку впливу норм права на трудові правовідносини. Саме тому, виникає потреба чіткої та однозначної детермінації законодавцем реалізації такої функції» [3, с. 604]. Саме тому, наголошуючи на важливості та обов'язковості алгоритмізації процедури притягнення роботодавців до штрафної відповідальності, нами відзначаються наступні важливі аспекти її практичної реалізації: по-перше, сам процес притягнення до відповідальності роботодавців є доволі складним, оскільки передбачає практичну реалізацію обов'язку держави в сфері регулювання ринку праці та нагляду за дотриманням трудового законодавства, а отже повинен відповідати цілям державної політики в даній сфері; по-друге, складність процедур поєднується із необхідністю визначення відповідальних органів за процес притягнення роботодавців до штрафної відповідальності, а також встановлення вичерпного заздалегідь відомого переліку підстав такого притягнення, організаційно-правового його забезпечення та обсягу прав роботодавців щодо захисту від неправомірної діяльності контролюючих органів державної влади; по-третє, наведене вище об'єктивує алгоритмізація вказаної процедури у вигляді спеціального нормативно-правового акту, який повинен затверджуватися на рівні Кабінету Міністрів України, не повинен містити бланкетних норм та в цілому - відповідати стандартам реалізації трудових відносин в країнах-членах ЄС, оскільки відкриття ринку праці та уніфікація трудового законодавства є однією із ключових вимог Угоди про асоціацію України та ЄС; по-четверте, такий порядок повинен містити механізми оскарження роботодавцем дій чи бездіяльності органів державної влади, які уповноважені на практичну реалізацію державного примусу в сфері трудових відносин.

Мета статті - дослідження правових аспектів процедури притягнення роботодавця до штрафної відповідальності

Результати

На сьогоднішній день, на думку Г. Чанишева система державного контролю за дотриманням законодавства про працю має один надзвичайно суттєвий недолік - не дивлячись на те, що вона створена в умовах незалежної України, вона спрямована на виконання КЗпП України більшість положень якого та і сама будова системи трудового законодавства є залишком ринку праці соціалістичного характеру [5, с. 147]. Така позиція дослідника видається нам зрозумілим, хоча б через те, що деякі конфлікти та трудові спори вирішуються комісійно, що створює неоднозначність під час вирішення питання про притягнення до відповідальності осіб, які перевищили свої повноваження в силу існування колективної відповідальності.

На думку ж В. Литвиненка система державного контролю в сфері регулювання трудових відносин в сучасних умовах стає ще більше обтяжливою, оскільки дослідник прямо розуміючи положення ст. 260 КЗпП та норм Закону України «Про охорону праці» вважає, що до таких органів, окрім центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці тобто Державна служба України з питань праці (далі - Держпраця), належать ще й центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах: ядерної та радіаційної безпеки; державного нагляду (контролю) у сфері пожежної безпеки; здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної безпеки; санітарного та епідемічного благополуччя населення [2, с. 172]. Разом з тим, слід звернути увагу на таку особливість регулювання процедури притягнення роботодавця до штрафної відповідальності як винесення її в окремий нормативно правовий акт - Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення (далі - Порядок накладення штрафів), який визначає механізм накладення на суб'єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених ч. 2 ст. 265 КЗпП. Відповідно до п. 2 цього Порядку «штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, керівниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та їх заступниками» [4].

Таким чином, ми дійсно можемо побачити рудиментарний підхід законодавця до проблеми регулювання процедури притягнення роботодавців до штрафної відповідальності, що проявляється у залучення до цього процесу окрім спеціально створеного органу державної влади - Держпраці - ще й уповноважених на виконання функцій держави осіб місцевих органів державної влади.

Такий підхід, на наш погляд, суттєво зменшує ефективність державного контролю, оскільки керівники виконавчих органів відповідних рад не є спеціалізованими фахівцями в сфері додержання законодавства про працю, що окрім всього породжує ризики уникнення роботодавцями відповідальності або навпаки перевищення службових повноважень вказаними особами. Крім того, делегування таких функцій від держави на рівень суб'єктів місцевого самоврядування взагалі зводить систему державного нагляду до формалізму.

Зрозуміло що посадові особи місцевого самоврядування в першу чергу переймаються питаннями територіального розвитку, а тому здійснення державного контролю за реалізацією законодавств про працю може бути зведене до номінального виконання планів перевірки без належного аналізу та контролю реального стану дотримання такого законодавства. Більше того, звертає на себе увагу і диференціація суб'єктів накладення штрафних санкцій на роботодавців. Вочевидь метою такої диференціації є потреба зменшення обсягів навантаження на фахівців Держпраці та її територіальних органів, але е зрозумілим є сам підхід до розділення зон функціонального контролю.

На нашу думку, наведена вище диференціація функцій суб'єктів є неефективною та не відповідає реальним цілям саме державної політики в сфері праці, оскільки втрачається ефективність застосування державного примусу особами, які не мають необхідного рівня компетентностей. Логіка делегування повноважень від Держпраці іншим суб'єктам та органам, однак на нашу думку це не повинні бути суб'єкти місцевого самоврядування.

Натомість місцеві державні адміністрації за рахунок навіть існуючої кількості персоналу у відповідних структурних підрозділах, які здійснюють реалізацію державної політики у сфері праці здатні забезпечити виконання контрольно-моніторингових заходів, а також реалізувати процедуру притягнення роботодавців до штрафної відповідальності.

Вірність такого висновку, а також пропозицій щодо передачі повноважень в сфері притягнення роботодавців до штрафної відповідальності з органів місцевого самоврядування на рівень державних органів підтверджується положеннями Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 р. № 1132 (далі - Порядок державного контролю) та Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 р. № 82 «Про Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (далі - Порядок державного нагляду).

Так, відповідно до п.п. 1-2 Порядку державного контролю цим порядком визначається процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами та фізичними особами, які використовують найману працю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 08.09.2004 р. № 1985-ГУ, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 08.09.2004 р. № 1986-ГУ, та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться: інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів; інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).

В свою чергу Порядок державного нагляду дублює наведений вище порядок, однак з декількома особливостями: по-перше, на відміну контролю у формі інспектування нагляд передбачає виявлення порушень та недоліків під час здійснення виконавчими органами міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та центральними органами виконавчої влади контрольних повноважень, передбачених ст. 259 КЗпП України; по-друге, державний нагляд здійснюють посадові особи Держпраці та її територіальних органів, а мета такого нагляду є розроблення пропозицій щодо шляхів підвищення ефективності здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування [1].

Таким чином, ми отримуємо ситуацію коли посадові особи Держпраці здійснюють заходи контролю по відношенню до роботодавців, які використовують найману працю, з іншого - по відношенню до посадових осіб місцевого самоврядування, які також делеговані на здійснення контрольних заходів та уповноважені на притягнення роботодавців о штрафної відповідальності.

Крім того, у територіальних органів Держпраці необхідно забрати функцію здійснення державного нагляду, що суттєво зменшить рівень завантаження та дасть змогу спрямувати основний акцент контрольних заходів на реальний моніторинг стану дотримання роботодавцями трудового законодавства та суттєво збільшить масштаби охоплення роботодавців контрольними заходами.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96, Держпраці є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Саме Держпраці та її територіальні органи розглядаються нами як основний суб'єкт притягнення роботодавців до штрафної відповідальності [4].

Таким чином, можна зробити висновок про те, що Держпраці не лише накладає штрафи на роботодавців, але і фактично виступає в ролі органу примусового виконання стосовно інших актів повноважених орагнів та осіб, які видаються з метою застосування державного примусу до роботодавців. такий висновок ми робимо із того, що акти, які складаються а результатами заходів контролю видаються не лише Держпраці, але відповідно до Постанови про накладення штрафів ще й відповідними посадовими особами та інспекторами праці органів місцевого самоврядування. Така ситуація призводить до того що фактично Держпраці лише делегують повноваження щодо реалізації безпосереднього інспектування або інших заходів контролю, а реалізацію державного примус шляхом стягнення штрафів здійснюють самостійно, що в такому випадку нівелює необхідність проведення наглядових заходів, оскільки в розпорядженні Держпраці перебувають акти, перевірка яких, а також подальший розгляд справ про притягнення до штрафної відповідальності роботодавців і може замінити нагляд за додержанням законодавств про працю з боку інших державних органів, уповноважених, в тому числі на проведення заходів контролю.

Стосовно ж самих підстав, то слід звернути увагу на наявність двох тотожних із них: рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору та акту, за результатами виявлення неоформлених працівників. Відомо, що інспектування може тривати не більше 10 днів, що відповідно до Порядку державного контролю є граничним терміном здійснення контрольного заходу, а також максимально можливий час втручання контролюючими органами в діяльність роботодавців.

Але інспектор праці має право збирати інформацію та документи ще до початку інспекційного відвідування шляхом проведення аналізу наявної (доступної) інформації про стан додержання об'єктом відвідування законодавства про працю. Документи, одержані під час підготовки для проведення інспекційного відвідування, що містять інформацію про порушення об'єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучають до матеріалів інспекційного відвідування. Ураховуючи, що інспектор праці не обмежений будь-якими термінами на підготовку до інспекційного відвідування, то підготовка до інспекційного відвідування та саме інспекційне відвідування може тривати більше ніж 10 днів. Тобто контрольний захід по своїй тривалості може виходити за встановлені на рівні Порядку державного контролю граничні терміни. Така ситуація уявляється нам грубим порушенням положень законодавства про працю в частині недотримання законних інтересів роботодавців, оскільки держава отримує доволі широкі можливості в сфері контролю без надання необхідних гарантій.

Враховуючи те, що всі зібрані матеріали та документи під час інспектування та в період, який йому передує долучаються до відповідного акту, який виноситься за результатами контрольних заходів, то важливим питанням в подальшому процесі накладення штрафу є встановлення допустимості і достатності цієї сукупності даних для встановлення факту порушення роботодавцем законодавства про працю. Допустимість в даному випадку означає законність отримання тих чи інших відомостей, в тому числі дотримання всіх процедурних аспектів, які впливають в подальшому на оцінку та винесення рішення за результатами вивчення питання про накладення штрафу. Роботодавець повинен мати змогу захищати власні інтереси, а тому період контрольного заходу повинен бути обмежений абсолютно чітко та однозначно, при чому період контрольного заходу, який передує інспектуванню не може перевищувати 20-ти робочих днів.

Відповідно до Порядку державного контролю та Порядку державного нагляду вбачається, що будь-який контрольний захід закінчується складанням та підписанням відповідного акту, який в подальшому стає підставою притягнення до штрафної відповідальності. При чому такий акт складається в останній день особою, яка здійснювала контрольний захід та скріплюється підписами уповноважених осіб роботодавців. Важливо звернути увагу, що відповідно до п.п. 16-18 Порядку державного контролю акти підписуються із зауваженнями, тобто законодавець передбачив можливість роботодавців захищати свої права та інтереси. Зауваження до акту є його невід'ємним елементом, а тому несуть таку саме змістовне та функціональне навантаження як і факти викладені в акти, і так само використовуються в процесі доказування факту скоєння роботодавцем порушення законодавства про працю. Але слід звернути увагу на те, що суб'єкт контролю зобов'язаний дати письмову відповідь на зауваження до акту, тобто уповноважена особа держави отримує можливість нівелювати зауваження роботодавця своїми поясненнями. Такі пояснення вже залишаються без реакції роботодавця, оскільки передбачається, що сам акт підписаний із зауваженнями вже стає потенційним доказом та спрямовується, у випадку наявності порушень, на розгляд до Держпраці або її територіальних органів для прийняття рішення щодо притягнення роботодавця до відповідальності.

При цьому звертає на себе увагу терміни проведення вказаних дій: 3 дні дається роботодавцю на підготовку й подання письмових зауважень до акту; 3 дні дається суб'єкту контролю на направлення письмових пояснень на відповідні зауваження.

Таким чином, контрольний захід відповідно до законодавства в сучасних умовах може тривати невизначений строк, але ми пропонуємо його обмежити, як нами вже зазначалося: 20-тьма днями до інспектування, 10-тьма днями самого інспектування, а от терміни обміном зауваженнями та поясненнями ми пропонуємо збільшити до о5-ти днів кожний.

Таким чином, за результатами проведення контрольного заходу складається акт, який є підставою накладення штрафних санкцій. Після складання такого Акту та розгляду зауважень, поданих роботодавцем до акту, інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до адміністративної відповідальності за ст. 41 КУпАП. Після цього інспектор праці передає уповноважені посадовій особі (керівнику) всі матеріали інспекційного відвідування, враховуючи акт, для подальшого вирішення питання про притягнення до фінансової відповідальності роботодавця за ст. 265 КЗпП. Термінів для передання справи інспекційного відвідування до керівника законодавством на сьогодні не передбачено. Сама стаття 265 КЗпП не містить жодних термінів для застосування штрафних санкцій, які, по суті, є фінансовими санкціями й не належать до адміністративно-господарських санкцій. Це є порушенням принципу юридичної визначеності.

Найбільш яскраво проблематика невизначеності строків розкривається в положенні п. 3 Порядку накладення штрафів, відповідно до якого «справа про накладення штрафу розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів необхідних для її розгляду» [4].

Після того, як акт та матеріали до нього надійшли уповноваженій на винесення відповідного рішення особі відбувається фактичний розгляд справи, під час чого досліджуються матеріали і вирішується питання щодо наявності підстав для накладення штрафу. За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі документів, складає постанову про накладення штрафу або повідомляє роботодавця про відсутність підстав для притягнення його до відповідальності. Аналіз положень п.7-8 Порядку накладення штрафів дає нам змогу зробити зауваження про те, що будь-яке рішення уповноваженої особи повинно оформлюватися у вигляді Постанови, або про накладення штрафу або про закриття провадження у справі за відсутності ознак правопорушень.

У випадку, якщо ж все таки виноситься Постанова про накладення штраф, то вона є реальним проявом застосування державного примусу до роботодавця. Звертає на себе увагу і процес виконання такої Постанови. Законодавець встановив декілька способів її виконання: добровільний - протягом одного місяця з дня прийняття постанови про його накладення (п. 9 Порядку накладення штрафів); заохочувальний - протягом 10 банківських днів з дня вручення постанови у розмірі 50 відсотків розміру штрафу та прощення державою інших 50 відсотків (ч. 5 ст. 265 КЗпП України); примусовий - шляхом застосування процедур передбачених п. 11 Постанови про накладення штрафу, який передбачає звернення до суду або направлення Постанови до органів державної виконавчої служби.

Відповідно до п. 11 Порядку накладення штрафів не сплачені у добровільному порядку штрафи стягуються: у судовому порядку територіальними органами Держпраці, виконавчими органами міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (щодо штрафів, передбачених ч. 3, 4, 7 ст. 53 Закону України «Про зайнятість населення»); органами державної виконавчої служби (щодо штрафів, передбачених ч. 2 ст. 265 КЗпП України) [4].

Таким чином, наведений вище алгоритм демонструє доволі складну процедуру накладення штрафів на роботодавців, але при цьому добре структуровану, хоча і з певними недоліками, які потребують усунення в процесі розробки пропозицій із удосконалення законодавства з питань застосування штрафних санкцій до роботодавців.

правовий роботодавець штрафна відповідальність

Висновки

Наведений вище алгоритм регулюється декількома нормативно-правовими актами, а саме: ст. 265 КЗпП України; Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96; Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 р. № 1132; Порядком здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 р. № 82 «Про Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю»; Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509. Наявність такої кількості актів пояснюються з одного боку існуванням загальних засад здійснення контрольних заходів державними органами, які є уніфікованими для всіх сфер суспільних відносин, в тому числі з питань використання найманої праці; з іншої - наявністю галузевих нормативно-правових актів, які регулюють повний обсяг контрольних та наглядових заходів щодо реалізації державної політики в сфері використання праці.

При цьому притягнення роботодавців до штрафної відповідальності є лише одним із елементів такої політики, а тому не має такого комплексного та разом з тим єдиного нормативно-правового акту.

Список використаних джерел

1. Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 823. иКЬ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/823-2019-%D0%BF#n136.

2. Литвиненко В.М. Деякі питання здійснення нагляду і контролю за дотриманням законодавства у сфері охорони праці: Актуальні проблеми трудового законодавства, законодавства про державну службу та службу в правоохоронних органах: матеріали УІІ Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Харків, 16 листопада 2018 р.). - Харків. 2018.С. 171-175.

3. Обручков Р. Відповідальність у трудовому праві. Правовий вплив на неправомірну поведінку: актуальні грані: монографія [О. В. Козаченка, Є. Л. Стрельцова]. Миколаїв: Іліон, 2016. С. 575-608.

4. Про затвердження Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення: Постанова Кабінету Міністрів України; Порядок від 17.07.2013 № 509. иКЬ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/509-2013-%D0%BF#Text

5. Чанишева Г.І. Матеріальна відповідальність роботодавця за проектом Трудового кодексу України. Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. 2016. С. 143-150.

Размещено на Allbest.ru