Проблеми правового статусу юридичних осіб публічного права в контексті оновлення цивільного кодексу України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми правового статусу юридичних осіб публічного права в контексті оновлення цивільного кодексу України

Клименко Оксана Михайлівна, доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Куян Ірина Анатоліївна, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, завідувач сектору відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Нецька Любов Степанівна, кандидат юридичних наук, доцент, головний консультант відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України



Анотація

У статті розглядаються питання правової природи юридичних осіб публічного права, їх відмінностей від юридичних осіб приватного права. Авторами аналізується досвід інших держав, у яких сформоване ефективне правове підґрунтя для діяльності юридичних осіб публічного права та доведена позитивна роль у здійсненні такими суб'єктами публічних функцій. Також звертається увага на неоднозначність застосування норм чинного законодавства щодо юридичних осіб публічного права.

Метою статті є з'ясування домінуючих ознак юридичних осіб публічного права та формування цілісного системного підходу до правового регулювання їх створення, діяльності і припинення.

Наукова новизна дослідження полягає у критичному аналізі основних характеристик юридичних осіб, які створені для забезпечення публічного інтересу. Виявлено недоліки і прогалини загальних та спеціальних законів, що регулюють створення і діяльність юридичних осіб публічного права.

Висновки. 1) Юридичні особи публічного права створюються залежно від правових традицій держави і потребу здійсненні тих чи інших публічних повноважень. Тому кожна держава набуває свій досвід правового регулювання створення і діяльності цих суб'єктів;

2) Найбільш доцільним та наближеним до практичних потреб в Україні є правове регулювання створення, діяльності, припинення юридичних осіб публічного права на рівні загального закону про юридичні особи публічного права та окремих законів, які регламентують особливості їх специфічної діяльності;

3) Загальні положення ЦК України про юридичних осіб потребують якісних змін, зокрема, щодо підходів до створення та участі в цивільному обороті юридичних осіб публічного права;

4) Для всіх юридичних осіб публічного права характерні такі ознаки як діяльність з метою задоволення публічних інтересів та наявність спеціальної цивільної правосуб'єктності, що є похідною від їх публічної правосуб'єктності, якій не може суперечити.

Ключові слова: юридичні особи публічного права, мета діяльності, публічні повноваження, публічний інтерес.



Klymenko Oksana M., doctor of legal sciences, professor, head of department of the development problems of national legislation of Institute of legislation of Verkhovna Rada of Ukraine

Kuian Iryna A., doctor of legal sciences, senior research fellow, head of the sector, department of the development problems of national legislation of Institute of legislation of Verkhovna Rada of Ukraine

Netska Liubov S., candidate of legal sciences associate professor, main consultant of department of problems of development national legislations are Institute of legislation of Verkhovna Rada of Ukraine

PROBLEMS OF LEGAL STATUS OF LEGAL ENTITIES OF PUBLIC LAW IN THE CONTEXT OF UPDATING THE CIVIL CODE OF UKRAINE

Аbstract

The article considers the issues of the legal nature of legal entities under public law, their differences from legal entities under private law. The authors analyze the experience of other states, which have formed an effective legal basis for the activities of legal entities under public law and proved the positive role in the implementation of such subjects of public functions. Attention is also drawn to the ambiguity of the application of current legislation on legal entities under public law. публічне право приватний юридичний

The purpose of the article is to clarify the dominant features of legal entities under public law and the formation of a holistic systemic approach to the legal regulation of their creation, operation and termination.

The scientific novelty of the study is a critical analysis of the main characteristics of legal entities that are designed to ensure the public interest. Deficiencies and gaps in general and special laws governing the establishment and operation of legal entities under public law have been identified.

Conclusions. 1) Legal entities under public law are created depending on the legal traditions of the state and the needs for the exercise of certain public powers. Therefore, each state acquires its experience of legal regulation of the creation and operation of these entities;

2) The most appropriate and close to the practical needs in Ukraine is the legal regulation of the creation, operation, termination of legal entities under public law at the level of the general law on legal entities under public law and individual laws governing the specifics of their specific activities;

3) The general provisions of the Civil Code of Ukraine on legal entities require qualitative changes, in particular, on approaches to the creation and participation in the civil turnover of legal entities under public law;

4) All legal entities of public law are characterized by such features as activities to satisfy public interests and the presence of a special civil legal personality, which is derived from their public legal personality, which can not contradict.

Key words: legal entities of public law, purpose of activity, public plenary powers, public interest.



Постановка проблеми

Системні процеси оновлення національного законодавства, зокрема в контексті адаптації до права ЄС, модернізації системи права та державного управління в Україні, а також необхідність вирішення ряду проблем із протидії корупції детермінували комплексні правотворчі ініціативи, у тому числі щодо рекодифікації вітчизняного цивільного законодавства.

Однією з актуальних проблем, що не отримала належного правового вирішення в законодавстві України та потребує концептуального розв'язання, є питання правової кваліфікації юридичних осіб публічного права, їх цивільно-правового статусу та видових характеристик. Відсутність чіткого розмежування юридичних осіб публічного і приватного права за чинним законодавством України зумовлює виникнення численних колізій при застосуванні норм публічного і приватного права, перешкоджає ефективному використанню переваг і можливостей юридичної особи публічного права для забезпечення публічних інтересів.

Аналіз досліджень і публікацій

Проблему правового статусу юридичних осіб публічного права досліджували О. О. Пер- вомайський, О. О. Посикалюк, І. М. Кучеренко, Н. С. Кузнєцова, Р. А. Майданик, І. В. Спа- сибо-Фатєєва, В. І. Борисова, Л. В. Винар, С.В.Ясечко, Б.С.Мохончук та інші. В їхніх працях зауважено на колізійності норм Цивільного і Господарського кодексів України щодо юридичних осіб, на загальних рисах цивільної правосуб'єктності та окремих ознаках юридичних осіб публічного права. Проте дослідженню тих ознак юридичних осіб, які доводять їх публічну правову природу, не приділена достатня увага.

Мета статті полягає у з'ясуванні домінуючих ознак юридичних осіб публічного права та формуванні цілісного системного підходу до правового регулювання їх створення, діяльності і припинення.

Виклад основного матеріалу

Проблемі розмежування юридичних осіб приватного і публічного права вітчизняні вчені приділяли увагу з часу прийняття Цивільного кодексу України 2003 року, пропонуючи різні підходи та концепти щодо уточнення юридичних критеріїв кваліфікації юридичних осіб публічного права [1; 2; 3].

Як відомо, інститут юридичної особи публічного права давно утвердився в державах романо-германської системи права, хоча дискусії навколо питання, де вперше він виник - у Німеччині чи Франції - не припиняються і нині. Існує думка про більш раннє обґрунтування концепції юридичних осіб публічного права у працях Ф. К. Савіньї, який відносив і державу до юридичних осіб як таку, що відрізняється від інших своєрідним становищем та особливим характером державної власності [5, с.135-137, 198-199]. Ф. К.Савіньї підкреслював, що приватно-правова сторона «фіску» (держави) полягає у його надзвичайно різноманітних численних привілеях, а також у юридичній особі його самого. Те, як побудований «фіск» і в якому виді виступає у приватноправових відносинах, на думку класика, відноситься до публічного права.

Окреслена проблема розвивалася паралельно в науках публічного і приватного права. Ідея держави як суб'єкта права - юридичної особи або корпорації - отримала значний розвиток в межах класичної школи науки конституційного (державного) права ХІХ-ХХ століття (О. С. Алексєєв, В. М. Гессен, О.О.Жилін, М.І.Палієнко і ін.). Одночасно у науці цивільного права ідея юридичної особи публічного права знайшла розвиток, зокрема, у працях Г. Ф. Шершеневича. В основу обґрунтування статусу юридичних осіб публічного права вчений поклав фактор створення

таких суб'єктів - історично або в законодавчому порядку, але в будь-якому випадку, поза волею приватних осіб. Г. Ф. Шершеневич виділяє три види юридичних осіб публічного права: 1) казну, тобто державу як господарюючого суб'єкта; 2) відомства і установи, що належать до казенного управління, але володіють відособленим майном, зокрема, навчальні заклади, релігійні організації; 3) численні спільноти, які автор називає органами місцевого самоврядування, зокрема земства, різноманітні станові і професійні спільноти (дворянські, міщанські, біржові, сільські, волоські) тощо [6, с. 137-138].

У різних країнах поняття юридичної особи публічного права формувалось історично, охоплюючи відповідні традиції і правові явища. Тому законодавчий досвід суттєво відрізняється і не дозволяє здійснювати пряме запозичення правового регулювання юридичних осіб публічного права, а зобов'язує враховувати особливості правопорядку, форм власності, механізму управління, наявних інституцій у конкретній державі. Проте розвиток інституту юридичних осіб публічного права заслуговує на вивчення для кращого розуміння юридичної природи таких суб'єктів та побудови збалансованого й ефективного правового регулювання.

У пострадянських державах формування інституту юридичної особи публічного права почалося з набуттям ними незалежності. Нині положення щодо правового статусу таких суб'єктів існують у законодавстві Грузії, Азербайджану, Молдови, країн Балтії. В Азербайджані і Грузії прийнято спеціальні закони про юридичних осіб публічного права [7; 8].

У вітчизняному праві юридичних осіб публічного права вперше виокремлено у Цивільному кодексі України, прийнятому 16 січня 2003 року (далі - ЦК України) [9]. Відповідно до частини другої статті 81 ЦК України юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. У частині третій статті81 ЦК України зазначено, що цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом. Однак, визначення терміно-понят- тя «юридичні особи публічного права» відсутнє в ЦК України, так само в Основному Законі. Немає і окремого загального закону про юридичних осіб публічного права.

Глибина ж проблеми полягає в тому, що юридичні особи публічного права можуть суттєво відрізнятися за змістом і метою діяльності, за ступенем організаційної самостійності, відомчою належністю, обсягом повноважень, правовим режимом використовуваного майна тощо. Тому спільні ознаки для всіх юридичних осіб публічного права на рівні загального закону виділити складно. Проте визначити в окремому законі перелік їх організаційно-правових форм, порядок створення і припинення можливо і доцільно. Принаймні, необхідність виділення юридичних осіб публічного права на теоретичному рівні та уточнення положень чинного законодавства не можна заперечувати.

Сучасні тенденції правового розвитку свідчать, що у більшості розвинутих держав правовий статус юридичних осіб публічного права визначається не лише у цивільних кодексах, а й нормами окремих законів. Наприклад, у §20 Цивільного кодексу Чехії визначено, що правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється законами, на основі яких вони були створені, а положення Цивільного кодексу застосовуються лише в тому випадку, коли вони сумісні з юридичною природою даних осіб [10]. За приписами § 144 Цивільного кодексу Чехії юридична особа створюється для досягнення суспільних чи приватних інтересів. Така відмінність визначається, виходячи із основної діяльності юридичної особи. Закон встановлює, для якої мети можливе створення юридичної особи лише з дотриманням спеціальних умов.

Відповідно до статті 87 ЦК України юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів. Вона може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Отже, критеріями для розмежування юридичних осіб приватного права і юридичних осіб публічного права у ЦК України визначено підстави створення - установчий документ чи розпорядчий акт, а також суб'єкти їх створення. Ні мета, ні види діяльності юридичної особи як ознаки відмінностей між двома видами юридичних осіб законодавцем не взято до уваги, про що слушно зауважувалось у наукових працях [11, с. 7-8; 12, с. 7-8; 13].

Виходячи із системного тлумачення ст. 81, 87, 88 ЦК України та інших норм актів цивільного законодавства, Первомай- ський О. О. стверджує, що критерієм розмежування юридичних осіб є порядок їх створення як певна цілісна процедура, яка має свій зміст, етапи тощо [14, с.51]. На думку цього вченого, розпорядчий акт певних органів влади не тотожний порядку створення юридичних осіб публічного права, і може розглядатися лише як складова частина певного публічно-правового поняття - порядку утворення юридичних осіб публічного права, зміст якого з позицій цивільного права залишається повністю не з'ясованим.

Видається, що закладені в ЦК України критерії розмежування юридичних осіб приватного і публічного права недостатні і не дозволяють встановити правову природу цих учасників цивільних відносин. Вид багатьох юридичних осіб в Україні за досліджуваними ознаками взагалі не визначений законом, не встановлено вимог щодо визначення його установчими документами чи розпорядчим актом. Тому питання про видову диференціацію за належністю до юридичних осіб приватного чи публічного права досить спірне, зважаючи на те, що можливе створення юридичних осіб приватного права й у державному та комунальному секторі економіки.

Непоодинокі випадки, коли розпорядчим актом Президента України або Кабінету Міністрів України створені юридичні особи приватного права. Наприклад, на підставі Указу Президента України від 25 лютого 1998року №151/98 [15] Кабінетом Міністрів України створено Національну акціонерну компанію «Нафтогаз України», яка відповідно до пункту10 її Статуту є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права [16]. Так само на виконання Указу Президента України від 14червня 2000року №802/2000 [17] урядом створено Національну акціонерну компанію «Надра України», відповідно до пункту9 Статуту якої вона визначена як юридична особа приватного права [18]. Зазначені юридичні особи діють з метою отримання прибутку.

В Україні існує низка нормативно-правових актів, які встановлюють особливості правового статусу органів державної влади, державних установ, органів місцевого самоврядування. У деяких з них прямо визначається, які юридичні особи є публічно-правовими утвореннями, в інших - не встановлюється така приналежність, хоча нерідко за сукупністю ознак конкретну юридичну особу теж можна віднести до них.

Наприклад, частиною першою статті4 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права [19]. У статті5 цього Закону врегульовано утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. У частині другій статті 3 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» юридичною особою публічного права визначено Фонд гарантування вкладів фізичних осіб [20]. Натомість, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» йдеться лише про те, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону (ст. 16) [21].

У Законі України «Про Національний банк України» визначено, що Національний банк є особливим центральним органом державного управління, юридичною особою, але без вказівки про її належність до юридичних осіб публічного права [22].

Наразі існує чимала кількість установ та організацій, які за певними ознаками відносяться до юридичних осіб публічного права або ж у статутах чи положеннях визначені як такі, але їхній правовий статус не врегульовано або лише частково врегульовано законодавчо. Це стосується, наприклад, Національної школи суддів України [23], Тренінго- вого центру прокурорів України [24]. На рівні законів їх видова приналежність до юридичних осіб публічного права не визначена.

Не вирішено однозначно і питання про віднесення до юридичних осіб публічного права державних вищих навчальних закладів. У Статуті Національного університету «Одеська юридична академія» визначається, що цей заклад освіти є юридичною особою публічного права [25]. У Статутах Київського національного університету імені Тараса Шевченка [26], Харківського національного університету імені В.Н.Каразіна [27] та багатьох інших відсутнє визначення виду юридичної особи.

У пункті 7 частини першої статті 1 Закону України «Про вищу освіту» зазначено зокрема, що заклад вищої освіти - окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права [28]. Зважаючи на те, що чіткий критерій віднесення до юридичних осіб приватного або публічного права відсутній, ця норма недосконала і не надає достатніх підстав для віднесення саме державних вищих навчальних закладів до суб'єктів публічного права. До того ж у частині першій статті 29 Закону передбачено, що університету, академії, інституту незалежно від форми власності відповідно до законодавства може бути надано статус національного. Це дозволяє припустити, що перелічені установи, створені на основі приватної власності, у випадку набуття статусу національних можуть вважатись публічними, адже набувають нового значення для освіти, науки та культури України. На нашу думку, Закон України «Про вищу освіту» потребує вдосконалення в частині визначення закладів вищої освіти, які відносяться до юридичних осіб публічного права.

У ст. 82 ЦК України визначено, що на юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом.

Юридична особа публічного права, як і юридична особа приватного права, вважається створеною з дня її державної реєстрації. Вона має цивільну правоздатність з моменту створення, набуває цивільних прав та обов'язків і здійснює їх через свої органи, які діють відповідно до установчих документів та закону.

Зважаючи на те, що кваліфікаційні критерії поділу юридичних осіб на приватні і публічні за ЦК України, як зазначалось, недостатні, з метою з'ясування, як їх доповнити, які організаційно-правові форми домінують у публічних юридичних осіб, слушно звернутись до досвіду інших держав. Наприклад, у ФРН юридичні особи публічного права існують в організаційних формах корпорацій, установ, публічних фондів. Правове регулювання їхньої діяльності здійснюється окремими законами.

Корпорації публічного права в ФРН (Koperschaft des ofentlichen Rechts) є органами, які виконують функції публічної влади, але їх не можна вважати державними органами у прямому розумінні, оскільки держава здійснює через них лише опосередковане управління. Такі корпорації створюються на основі відповідних законів чи на підставі нормативних підзаконних актів адміністративних органів. Для їхнього створення необхідний також дозвільний акт наглядового органу. Від інших юридичних осіб публічного права корпорації відрізняються тим, що мають членів, а не клієнтів [29]. Вони також можуть видавати правові норми. Існують різні класифікації корпорацій публічного права. Виділяють територіальні корпорації (Gebietskorperschaft), до яких належать держава, муніципальні громади, об'єднання громад; самоврядні - наприклад, публічні служби; корпорації як об'єднання осіб (Personalverband) відповідно до їхнього професійного чи соціального статусу - палата адвокатів, палата лікарів, мисливські корпорації, торгово-промислові палати, вищі навчальні заклади; недержавні - Товариство Червоного Хреста, Академія наук. За прямою вказівкою закону недержавними корпораціями публічного права є релігійні об'єднання [30].

Установи публічного права (Anstalt des ofentlichen Rechts) функціонують як організаційно поєднані майнові і кадрові засоби носія публічної влади для визначеної управлінської мети. Вони наділені особливими публічними правами для забезпечення порядку власними засобами у відведеній для них сфері і створення правових норм. Такі установи надають різноманітні послуги, на які громадяни мають законні вимоги. Створюються вони теж на основі закону та дозвільного акта наглядового органу. На відміну від корпорацій публічного права, установи не мають членів. Головна їхня мета - вивільнення державних структур від підприємницької (економічної) діяльності. До установ публічного права у ФРН відносяться ощадні каси, радіостанції, пошта, установи соціального забезпечення, Федеральна установа з фінансового нагляду [30].

Фонди публічного права (Stiftung des offentlichen Recht) створюються законом чи на його основі постановою уповноваженого органу. Вони функціонують для підтримки освіти, охорони природи, культури та перебувають у підпорядкуванні відповідних наглядових органів [29]. Фонди більш незалежні від органів публічної влади, ніж установи публічного права. Як приклад, Фонд прусської культурної спадщини, підпорядкований Уповноваженому з питань культури і ЗМІ при Федеральному уряді [31]. На відміну від установ публічного права, які надають послуги для всіх, доступ користувачів до фонду може обмежуватись.

У США юридичними особами публічного права теж є корпорації, які діють для задоволення публічних інтересів та фінансуються з державного або муніципального бюджету. До них відносяться громадські, урядові, політичні організації, які можуть бути федеральними, муніципальними, окружними, господарськими, а також квазімуніципальни- ми [32, с. 131-134].

Потрібно зауважити, що єдиного терміну для юридичних осіб публічного права у законодавствах різних держав не існує, що створює труднощі для правильного розуміння правової природи цих суб'єктів та відмежування від юридичних осіб приватного права.

Недостатність критеріїв для виділення юридичних осіб публічного права у вітчизняному законодавстві та прогалини у нормативно-правовому регулюванні породжують суперечності, неоднозначні підходи до їх створення, діяльності, припинення, що призводить до виникнення судових спорів. Цьому сприяє і те, що до юридичних осіб публічного права, видова приналежність яких чітко не визначена у законі чи статуті, застосовуються норми ЦК України, передбачені для юридичних осіб приватного права. Таке застосування законодавства нівелює правову природу юридичної особи публічного права, перешкоджає досягненню мети її діяльності.

Неоднозначною є і судова практика. Зокрема, експерти звертають увагу, що ПАТ «Лисичанськвугілля» та ПАТ «Укрзалізниця», аналогічні за порядком створення та організаційно-правовою формою юридичним особам приватного права НАК «Нафтогаз» та НАК «Надра України», були визнані юридичними особами публічного права за рішеннями судів. Це призвело до різних підходів щодо декларування доходів посадових осіб державних корпорацій, щодо їх відповідальності, а також створило перешкоди для усунення корупційних ризиків [33]. Дана проблема стосується і всіх державних підприємств [34].

На нашу думку, для вирішення означеної проблемної ситуації потрібно внести зміни до Закону України «Про акціонерні товариства», у якому визначити, до якого виду юридичних осіб відносяться державні акціонерні компанії. Необхідно також або трансформувати державні підприємства в іншу організаційно-правову форму, або прийняти закон про державні підприємства, у якому визначити, чи відносяться ці суб'єкти державного сектора економіки до юридичних осіб публічного права. Вважаємо, що практика визначення виду юридичної особи виключно у статутах повинна відійти у минуле. Доцільно, щоб вимоги до статутів державних корпорацій, підприємств, установ, обов'язкові положення установчих актів встановлювалися законами, а не довільно посадовими особами державних органів чи керівниками корпорацій.

Серед науковців і практиків висловлюється також точка зору, що юридичні особи публічного права завжди наділені владними повноваженнями. Цьому посприяло введення у національне адміністративне законодавство, що регулює сферу публічно-правових відносин, терміну «суб'єкт владних повноважень». Юридичні особи публічного права, які є суб'єктами владних повноважень, наділені наглядовими, контрольними, регулюючими, дозвільними та іншими повноваженнями з ознаками владного впливу. Проте, не всі юридичні особи публічного права здійснюють владні повноваження. Як зауважує В. Бевзенко, до публічно-правових відносин дедалі частіше залучаються суб'єкти, які традиційно не вважалися суб'єктами владних повноважень, але наділені публічними повноваженнями. У науково-практичний обіг поряд із категорією «суб'єкт владних повноважень» запроваджується і поняття «носій публічних повноважень». Така трансформація обумовлюється необхідністю більш точного позначення усіх учасників публічно-правових відносин, і потребою якнайповнішого захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб [35]. Ця важлива думка наближує наше розуміння юридичної особи публічного права як такої, що здійснює публічні повноваження, до вище викладеного розуміння цього суб'єкта права у ФРН.

У науковій літературі зауважується, що юридичні особи публічного права можуть мати повноваження на самостійне створення правових актів, обов'язкових для інших суб'єктів [29]. Подібні ознаки характерні для певних юридичних осіб в Україні, і не лише тих, що є органами влади. Наприклад, відповідно до статті 6 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд гарантування вкладів фізичних осіб самостійно приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами. Важливо зазначити, що не для всіх юридичних осіб публічного права характерна така ознака як повноваження на самостійне прийняття правових актів, обов'язкових для виконання іншими.

Суттєвими для визначення юридичних осіб публічного права є, на нашу думку, матеріальна основа їх створення та джерела фінансування. Юридичні особи публічного права створюються на базі державної або комунальної власності (публічної власності) і отримують фінансування на визначені цілі діяльності з державного або місцевого бюджету. Питання їх фінансового забезпечення має визначатися законом.

Досвід інших держав свідчить про можливість створення юридичних осіб публічного права не тільки за рахунок коштів держави чи муніципалітетів, або з подальшим частковим їх фінансуванням державою чи муніципалітетами, але і без такого фінансування. У зв'язку з цим постає питання про можливість віднесення політичних партій в Україні до юридичних осіб публічного права, враховуючи і інші їхні ознаки, за якими зазначені суб'єкти переконливо відповідають статусу публічних утворень. Слушно висловилися щодо цього С. В. Ясечко, зауважуючи, що партії набувають статусу юридичної особи на підставі закону про них [36], І. В. Спаси- бо-Фатєєва, виокремлюючи інтерес політичних партій, який абсолютно виходить за межі приватної сфери буття [37]. Критично оцінили таку позицію О. В. Олькіна, застерігаючи, що за даного підходу всі громадські організації потрібно віднести до юридичних осіб публічного права [38], та Б. С. Мохончук, посилаючись на відсутність розпорядчого акту суб'єктів, уповноважених на створення юридичних осіб публічного права та визначених у статті81 ЦК України [39]. Відповідно до статті 10 Закону України «Про політичні партії в Україні» політична партія створюється групою громадян України у складі не менш як 100осіб [40]. Рішення про створення політичної партії приймається на установчому з'їзді (конференції, зборах) політичної партії, що оформлюється протоколом, який підписують головуючий та секретар.

По суті, політичні партії створюються приватними особами для реалізації власних інтересів та інтересів окремих груп населення. При цьому важливо звернути увагу, що політична партія має на меті сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, що має ключове значення для функціонування державного механізму, передовсім парламенту, а отже, й формування політичної та правової систем [41, с. 369].

Політичні партії відображають інтереси великих суспільних груп - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, а отже правильно вважати, що вони слугують реалізації публічних інтересів. Відповідно до статті36 Конституції України політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Політичним партіям гарантується можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя, брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади. Отже, цілі політичних партій і види діяльності знаходяться у полі публічних інтересів.

Зважаючи на чітку політичну мету партій та їх роль у реалізації публічної влади маємо підстави віднести таких суб'єктів до юридичних осіб публічного права. В окремих країнах політичні партії відповідно визначені в законодавстві. Наприклад, за законодавством Грузії і Австрії політичні партії є юридичними особами публічного права, на що звертає увагу Б. С. Мохончук [39]. Така постановка питання має особливий сенс з огляду на неможливість отримання політичними партіями прибутку від здійснення їх діяльності.

Законом передбачено фінансування статутної діяльності політичних партій з державного бюджету (ст. 17¹-17⁹ Закону України «Про політичні партії в Україні») [40]. За діяльністю таких юридичних осіб законодавством передбачено здійснення державного контролю різними органами державної влади (ст. 18 Закону), а також судовий контроль.

Для окремих юридичних осіб публічного права допускається отримання доходів від здійснюваної ними діяльності, якщо це передбачено законом. У такому випадку доходи використовуються виключно для цільових потреб суб'єкта. Наприклад, абзацом другим частини другої статті70 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що власні надходження державних і комунальних закладів вищої освіти, наукових установ, благодійні внески та гранти використовуються в межах їх статутної діяльності [28].

У більшості випадків юридичні особи публічного права в Україні наділяються майном на праві господарського відання чи оперативного управління, тобто не отримують його у власність.

У науковій літературі відзначається, що спільною ознакою для всіх юридичних осіб публічного права незалежно від правопорядку, за яким вони створені та функціонують, є те, що їм заборонено відчужувати майно, виділене на виконання публічних повноважень чи забезпечення публічних інтересів. Конфіскація цього майна теж не допускається [4]. Вказану ознаку можна вважати перевагою для набуття відповідного статусу суб'єктом, правове положення якого не є однозначним. У зв'язку з цим, дослідники слушно констатують, що даний вид юридичних осіб здатний задовольнити низку важливих потреб державного управління, оскільки це «дуже гнучка, еластична форма, яка ще більше розширює можливості держави» та сприяє забезпеченню публічного інтересу [42]. На відміну від звичайних юридичних осіб, у юридичних осіб публічного права багато преференцій. По-перше, юридична особа публічного права не може збанкрутувати. Судові позови проти неї можливі не в цивільно-правовому порядку, а в порядку адміністративного судочинства. По-друге, юридична особа публічного права може надавати як безоплатні, так і оплатні послуги, може самофінансувати- ся або ж фінансуватися з бюджету. По-третє, її співробітники можуть бути державними службовцями, а угоди, які укладає така юридична особа можуть бути не цивільними, а адміністративними договорами, тобто такими, які укладаються державними органами. Для юридичної особи публічного права немає обмежень, які існують для звичайної юридичної особи цивільного права [42].

Як правильно зауважувалося дослідниками, серед способів припинення юридичних осіб публічного права не використовуються такі традиційні форми припинення юридичних осіб приватного права, як добровільне припинення діяльності за рішенням його органів, оскільки нормативно закріплена обов'язкова до виконання на постійній основі мета їх створення. Також неможливою є примусова ліквідація за рішенням суду юридичних осіб публічного права через процедуру банкрутства (адже українським законодавством закріплена субсидіарна відповідальність держави за зобов'язаннями таких осіб). Ліквідація державних організацій можлива лише виключно у публічному порядку за рішенням держави-засновника в особі вищих органів державної влади [43, с. 40].

Окрему групу юридичних осіб публічного права, засновником яких є держава, утворюють суб'єкти, які не є органами влади, а фактично виконують допоміжні і певні господарсько-економічні функції, що не притаманні державним органам і не можуть ними здійснюватися, але тісно пов'язані з діяльністю цих органів. Наприклад, частиною третьою статті 4 Закону України «Про захист персональних даних» визначено, що розпорядником персональних даних, володільцем яких є орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, крім цих органів, може бути лише підприємство державної або комунальної форми власності, що належить до сфери управління цього органу [44]. Відповідно таке підприємство має бути створене як юридична особа публічного права.

Введення класифікації юридичних осіб у будь-якій правовій системі спрямоване на визначення різних типів цивільної право- суб'єктності та відповідних їм організаційно-правових форм таких осіб, що дає можливість визначити особливості правового статусу означених суб'єктів в цивільному обороті.

Наділення суб'єкта публічного права цивільною правосуб'єктністю обумовлено загальною метою його діяльності - забезпечення здійснення публічно-правових функцій. Тому незалежно від сфери суспільних правовідносин, правова природа його публічної правосуб'єктності зберігається, виступає перманентною, базовою властивістю. Для суб'єкта публічного права цивільна пра- восуб'єктність набирає якості спеціальної або компетентної (насамперед, коли йдеться про суб'єктів, наділених владними повноваженнями). При цьому цивільна правосуб'єк- тність таких суб'єктів не є функціонально однорідною, оскільки реалізується через специфічні організаційно-функціональні зв'язки, обумовлені системно-структурною композицією/моделлю конкретного суб'єкта права. Адже цивільна правоздатність суб'єкта публічного права є частиною його загальної публічно-правової правосуб'єктно- сті, що у вигляді та обсязі певної компетенції функціонально закріплюється за конкретним елементом/органом такого суб'єкта, визначаючи таким чином модель реалізації його цивільної дієздатності. При цьому де- ліктоздатність перманентно зберігається за суб'єктом первинного права. Така конструкція правосуб'єктності характерна для суб'єктів, публічно-правова природа яких походить з їх статусу як суб'єктів публічного/владного управління (народ України, держава, територіальні громади), а також тих, які набувають статусу юридичної особи на підставі відповідного розпорядчого акта.

Інститут юридичних осіб публічного права у ЦК у питаннях правосуб'єктності таких учасників цивільних правовідносин, на нашу думку, ґрунтується на поєднанні елементів приватного і публічного права у контексті функціонального взаємозв'язку його складових як спеціальної (цивільно-правової) та загальної (публічно-правової) право- суб'єктності. Тож, юридико-кваліфікаційною ознакою цієї категорії суб'єктів цивільного права можна визначити приватно-публічний характер їх правосуб'єктності.

З теоретичної точки зору, введення в складі суб'єктів цивільних правовідносин юридичних осіб публічного права, правове становище яких ґрунтується на засадах субординації та підпорядкування, на наш погляд, є ні чим іншим як рецепцією публічного права в систему права приватного.

В умовах конвергенції підсистем публічного і приватного права цей інститут красномовно засвідчує системну єдність права. Так, у контексті окресленої дихотомії системи права спостерігаємо трансформацію усталеної галузевої конструкції «юридична особа», що є юридичною фікцією, виробленою циві- лістичною доктриною, з одного боку, за рахунок включення компонента публічного права в якості кваліфікуючої ознаки категорії «особи» для певних суб'єктів цивільного обороту, а з другого, введення її у правове поле публічного права. Зокрема, публічно-правовим віддзеркаленням її втілення є формат виконання публічних функцій суб'єктами публічно-приватної правосуб'єктності у сфері надання відповідних державних послуг згідно із Законом України «Про адміністративні послуги» [45, с. 290]. Синергія приватного і публічного права є головним сучасним трендом еволюції права, що продукує нові правові форми та конструкції правового регулювання суспільних відносин на даному етапі його розвитку.

У цьому контексті слід звернути увагу на останні наукові дослідження правового явища правосуб'єктності, в рамках яких предметно проаналізовано механізми проникнення приватно-правових елементів у сферу публічного права та публічно-приватних компонентів у сферу приватного права, що сутнісно розширюють усталені в теорії права уявлення про категорію «правова суб'єктність» [45].

У практичному аспекті однією з ключових кваліфікуючих ознак юридичних осіб публічного права, на наш погляд, потрібно вважати мету діяльності відповідних суб'єктів права. Безперечно вони діють для реалізації (задоволення) певних публічних інтересів. Створити умови для забезпечення таких інтересів зобов'язана держава.

Інститутом законодавства Верховної Ради України під час обговорення підходів до оновлення Цивільного кодексу України було запропоновано внесення змін у статті81, 167, 168 Кодексу щодо уточнення критеріїв для видової класифікації юридичних осіб. З цією метою абзац другий частини другої статті 81 ЦК України пропонується викласти у такій редакції: «Юридична особа приватного права створюється для здійснення діяльності з метою задоволення приватних інтересів на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу або на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом». В абзаці третьому частини другої статті81 ЦК слушно закріпити наступну норму: «Юридична особа публічного права створюється для виконання публічних функцій з метою задоволення публічних інтересів». В абзаці другому частини третьої статті81 ЦК України доцільно уточнити, що Конституцією України та законом визначаються також організаційно-правові форми та порядок припинення юридичних осіб публічного права.

Не менш важливо закріпити у частині другій статті 167 ЦК України положення про те, що держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади у цивільних відносинах виступають як юридичні особи публічного права. У статті 168 ЦК України доцільно викласти узагальнюючу норму про повноваження держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад створювати юридичні особи публічного права у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.



Висновки

Підсумовуючи викладене, акцентуємо на таких тезах проведеного дослідження.

1. Юридичні особи публічного права створюються залежно від правових традицій держави і потреб у здійсненні тих чи інших публічних повноважень. Тому кожна держава набуває свій досвід правового регулювання створення і діяльності цих суб'єктів.

2. Найбільш доцільним та наближеним до практичних потреб в Україні є правове регулювання створення, діяльності, припинення юридичних осіб публічного права на рівні загального закону про юридичні особи публічного права та окремих законів, які регламентують особливості їх специфічної діяльності.

3. Загальні положення ЦК України про юридичних осіб потребують якісних змін, зокрема, щодо підходів до створення та участі в цивільному обороті юридичних осіб публічного права.

4. Для всіх юридичних осіб публічного права характерні такі ознаки, як діяльність з метою задоволення публічних інтересів та наявність спеціальної цивільної правосуб'єк- тності, що є похідною від їх публічної право- суб'єктності, якій не може суперечити.

Відзначимо, що проблематика поняття, класифікації, статусу юридичних осіб публічного права не вичерпується розглянутим. З огляду на потреби теорії публічного і приватного права, тенденції їх конвергенції, ця проблематика може вважатися перспективним напрямом наукових досліджень.



Список використаних джерел:

1. Клименко О. М. Юридичні особи публічного права у Цивільному кодексі України. Реформування правової системи України: проблеми і перспективи розвитку в контексті європейських інтеграційних процесів: Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 2829.04.2004 р.): Зб. наук. праць. В 2ч. / Ред- кол.: С. А. Єрохін, В. Ф. Погорілко, Я. М. Шевченко та ін. К.: Національна академія управління. 2004. Ч.1. С.599-602.

2. МайданикР. Юридичні особи публічного права в Україні: поняття, моделі регулювання. К.: Юрінком Інтер, 2010. С. 11-16.

3. Юридичні особи публічного права: участь у цивільному обороті. Матвєєвські ци- вілістичні читання: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (Київ, 8ли- стопада 2016р.). К.: ТОВ «Білоцерківдрук», 2016. 186 с. URL: http://rep.btsau.edu.ua/ bitstream/BNAU/3669/1/Pravovyi_status.pdf (Дата звернення: 10.05.2021).

4. Отчет по результатам изучения опыта законодательного регулирования статуса юридических лиц публичного права в некоторых развитых иностранных государствах и бывших союзных республиках. 2017-2018 / Институт частного права и сравнительного правоведения товарищества с ограниченной ответственностью «K&T PARTNERS (КЕЙ ЭНД ТИ ПАРТНЕРС)». Казахстан. URL: https:// atameken.kz/uploads/content/filesOT4ET%20 по%20результатам%20изучения%20опыта. pdf (Дата звернення: 10.05.2021).

5. СавиньиФ.К. фон. Система современного римского права: в 8 т. / Пер. с нем. Г. Жигулина; под ред. О. Кутателадзе, В. Зуба- ря. Т II. М.: Статут; Одесса : Центр исследования права им. Савиньи, 2012. 537 с.

6. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. 10-е изд. М.: Тип. И. Н. Башмаков и К., 1912. 951 с.

7. О юридических лицах публичного права: Закон Азербайджанской Республики от 29 декабря 2015 года № 97-VQ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 06.10.2020). URL: http://continent-online.com/ Document/?doc_id=32807011#pos = 0;100/ (Дата звернення: 10.05.2021).

8. О юридическом лице публичного права: Закон Грузии от 28.05.1999 г. (по состоянию на 16.03.2021). Законодательный вестник Грузии. URL: https://matsne.gov.ge/ru/ document/view/19204?publication=30 (Дата звернення: 10.05.2021).

9. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003року №435-IV. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/435-15#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

10. Гражданский кодекс Чешской Республики: Закон от 03.02.2012 г. №89/2012. URL: http://juristpraha.cz/wp-content/uploads/ novy-obcansky-zakonik-rj.pdf (Дата звернення: 10.05.2021).

11. БорисоваВ. І. До проблеми участі публічних юридичних осіб у цивільних правовідносинах. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції «Трансформація відносин власності в Україні: організаційно-правові та економічні проблеми». Одесса: ОНУ МОНУ Астропринт, 2003. 256 с.

12. КучеренкоІ.М. Організаційно-правові форми юридичних осіб приватного права : монографія. К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. 2004. 328 с.

13. КузнецоваН.С., ДовгертА.С. Институт юридического лица в Гражданском кодексе Украины. Альманах цивилистики: сборник статей. Вып. 5 / Под ред. Р. А. Майдани- ка. К. : Алерта, 2012. С. 169-208.

14. Первомайський О. О. Поняття юридичної особи публічного права: окремі недоліки норм чинного законодавства. Приватне право і підприємництво. 2019. Вип.19. С.49-55. doi. org/10.32849/2409-9201.2019.19.10

15. Про реформування нафтогазового комплексу України: Указ Президента України від 25 лютого 1998року №151/98. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/151/98#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

16. Про внесення змін до Статуту акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» : Постанова Кабінету Міністрів України від 26жовтня 2020року №997. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/997-2020-%D0%BF#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

17. Про заходи щодо підвищення ефективності управління підприємствами в галузі геології і розвідки надр: Указ Президента України від 14 червня 2000року №802/2000. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/802/2000#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

18. Про затвердження Статуту Національної акціонерної компанії «Надра України»: Постанова Кабінету Міністрів України від 27вересня 2000року №1460. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1460- 2000-%D0%BF#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

19. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011року №3166-VI. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 38. Ст. 385.

20. Про систему гарантування вкладів фізичних осіб : Закон України від 23 лютого 2012року №4452-VI. Відомості Верховної Ради України. 2012. № 50. Ст. 564.

21. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21травня 1997року № 280/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

22. Про Національний банк України : Закон України від 20 травня 1999 року № 679-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. №29. Ст. 238.

23. Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 2червня 2016року №1402-VIII. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 31. Ст. 545.

24. Про прокуратуру: Закон України від 14жовтня 2014 р. № 1697-VII. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 2-3. Ст. 12.

25. Статут Національного університету

«Одеська юридична академія»: затверджений наказом МОН України від 04.12.2020 р. № 1530. URL: https://onua.edu.ua/ua/

doc-admin-ukr/3671-ustav-natsionalnogo- universiteta-odesskaya-yuridicheskaya- akademiya-2 (Дата звернення: 10.05.2021).

26. Статут Київського національного університету імені Тараса Шевченка: затверджений наказом МОН України від 22.02.2017 р. №280. URL: https://www.kmu. gov.ua/npas/71485707 (Дата звернення: 10.05.2021).

27. Статут Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна : затверджений наказом МОН України від 13.06.2018 р. №644. URL: https://www.univer.kharkov.ua/ docs/statute/uk-statut2018.pdf (Дата звернення: 10.05.2021).

28. Про вищу освіту: Закон України від 01.07.2014 р. № 1556-VII. URL: https://zakon. rada.gov. ua/laws/show/1556-18#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

29. Лауэ К. Немецкое законодательство о юридических лицах публичного права в области надзора за финансовым рынком. Законодательство и экономика. 2011. №6. С.41-48.

30. МарквартЭ., МаркеловаА. Публичные компании в России и Германии - основания создания и организационно-правовые формы. Местное право. 2016. № 4. С. 25-44.

31. Stiftung PreuRischer Kulturbesitz [Фонд Прусської культурної спадщини]. URL: http://www.hv.spk-berlin.de/ (Дата звернення: 10.05.2021).

32. ОсаквеК. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М. : Дело, 2002. 464 с. URL: http://portal.iapm. edu.ua/portal/media/books/5a4ab73ce2ed4 b60b30c22e94154cb30.pdf (Дата звернення: 10.05.2021).

33. Гекалюк Роман. Хто такі юридичні особи публічного права? 2018. URL: https:// blog.liga.net/user/rhekalyuk/article/31984 (Дата звернення: 10.05.2021).

34. ПоліщукОлег. Хто такі посадові особи юридичної особи публічного права. 2018. URL: https://www.sunpp.mk.ua/ ru/anti-corruption/hto-taki-posadovi-osobi- yuridichnoyi-osobi-publichnogo-prava (Дата звернення: 10.05.2021).

35. БевзенкоВ. Критерії адміністративної юрисдикції. Судебно-юридическая газета. 2020. 29травня. URL: https://bit.ly/3gHTYAK (Дата звернення: 10.05.2021).

36. ЯсечкоС.В. Юридичні особи публічного права: участь у цивільному обороті. Матвєєвські цивілістичні читання: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (Київ, 8листопада 2016року). К.: ТОВ «Білоцерківдрук», 2016. С. 129-131.

37. Спасибо-ФатєєваІ.В. Юридичні особи за Цивільним кодексом України. Право України. 2014. №2. С. 70-79.

38. ОлькінаО.В. Конституціоналізація поняття «юридична особа публічного права». Порівняльно-аналітичне право. 2014. №4. С. 72-74.

39. МохончукБ.С. Окремі питання правового статусу політичних партій в Україні. Світ науки та освіти. 2018. Випуск №1. С. 15-18.

40. Про політичні партії в Україні: Закон України від 05.04.2001 р. № 2365-ІІІ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2365- 14#Text (Дата звернення: 10.05.2021).

41. КуянІ.А. Суверенітет: проблеми теорії і практики: конституційно-правовий аспект : монографія. К.: Академія, 2013. 560 с.

42. СултановаЛ., ШахбалаевЭ., АлиевШ. Юридическое лицо публичного права выполняет важные функции для государства и общества / Азербайджанское государственное информационное агентство. URL: https:// azertag.az/ru/xeber/YUridicheskoe_lico_ publichnogo_prava_vypolnyaet_vazhnye_funkcii_ dlya_gosudarstva_i_obshchestva-25671 ?__cf_chl_ jschl_tk__=0814 (Дата звернення: 10.05.2021).