Місія адміністративного права в дискурсі постмодерну: від супутника державного управління до права юридичних смислів

Сьогодні категорія «публічна адміністрація» вже фактично займає місце, яке у радянському адміністративному праві належало категорії «державне управління». Цей факт свідчить, що наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації: а) постає одним з головних напрямків доктринального оновленням адміністративного права України; б) важливим підґрунтям його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту.

Цей рух не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має принципові відмінності від теорії державного управління, як за юридичним наповненням, так і за ідеологічною сутністю. Її становлення і визнання ставить крапку на ще існуючих останніх спробах пристосувати радянське вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави Тополевський Р. Б., Федіна Н. В. Теорія держави і права: навч. посібник. Львів: ЛьвДУВС, 2020. 268 с. С. 171. держави, де нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість її діяльності.

Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи Колпаков В. К. Європейська парадигма адміністративного права України. Адаптація законодавства України до права Європейського Союзу науково-практичний юридичний журнал. К.: Ін Юре, 2016. № 1. С. 59-72. С. 64..

Необхідно також зазначити, що поняття публічної адміністрації не є новиною для українського права. Воно присутнє в роботах українських адміністративістів, які працювали за межами радянської правової школи, наприклад, у працях Ю. Л. Панейка, який у роботі «Теоретичні основи самоврядування» (1963 р.) писав, що основою адміністративного права є те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. 196 с. С. 96-97..

Публічна адміністрація, як правова категорія, має два виміру: функціональний і організаційно- структурний. При функціональному підході це діяльність відповідних структурних утворень по виконанню функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким інтересом в українському праві визнається інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений державою. Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією правоохоронної функції означає системну діяльність всіх структурних утворень, які мають таку функцію. Зазначена діяльність отримала назву «публічне адміністрування». При організаційно-структурному підході публічна адміністрація це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади.

В українському праві публічною владою визнається: а) влада народу, як безпосереднє народовладдя; б) державна влада законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування Погорілко В. Ф. Публічна влада. Юридична енциклопедія. В 6 т. Т. 5. Ред. Ю. С. Шемшученко. К. Укр. енцикл. 2003. 736 с. С. 196.. З наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють: по-перше, Верховна Рада України (парламент), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах; по-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші; по-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування. Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об'єднання, органи самоорганізації населення тощо.

Таким чином, публічна адміністрація - це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.

Наступним системоутворюючим чинником відносин, які регулюються адміністративним правом, є публічне адміністрування. Публічне адміністрування це діяльність суб'єкта публічної адміністрації на виконання владних повноважень публічного змісту. Воно відбувається: шляхом використання засобів управління, надання адміністративних послуг, участі у відносинах адміністративного оскарження, участі у відносинах судового оскарження (адміністративного судочинства), участі в адміністративно-деліктних відносинах.

Публічне адміністрування здійснюється за низкою принципів. Принципами публічного адміністрування є його закономірності, які: а) пізнані наукою, б) визнані позитивними і обов'язковими орієнтирами еволюційного розвитку суспільних відносин, в) охарактеризовані, зафіксовані, закріплені у відповідних поняттях і термінах, г) послідовно впроваджуються у практику функціонування органів публічної адміністрації.

Вони поділяються на: а) загальні принципи публічного адміністрування, тобто притаманні всім видам цієї діяльності, б) спеціальні принципи публічного адміністрування. Загальними є принципи законності, пріоритету прав людини, гласності, врахування громадської думки тощо. Спеціальні принципи притаманні конкретним видам адміністрування: 1) публічному управлінню; 2) наданню адміністративних послуг; 3) розгляду скарг в адміністративному порядку; 4) судовому розгляду скарг; 5) притягненню до відповідальності за порушення встановлених заборон.

Додержання принципів публічного адміністрування забезпечується регламентацією і застосуванням відповідних методів і форм. Під методами розуміються різні прийоми, засоби, способи діяльності публічної адміністрації. Найбільш загальними є методи переконання, заохочення, примусу. Під формами розуміється зовнішнє вираження (зовнішнє оформлення) діяльності відповідного суб'єкта.

Форми класифікуються на підставі двох критеріїв. Перший критерій наслідки (правовий ефект) застосування тієї чи іншої форми. За цим критерієм вони поділяються на: а) правові форми і б) не правові форми. До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичних наслідків. Це, наприклад, прийняття нормативних і індивідуальних актів перебування правових норм, укладання адміністративних договорів, здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій. До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають. Це, наприклад, проведення ревізії, нарада, консультація тощо.

Другий критерій спосіб реалізації методів публічного адміністрування. За цим критерієм форми публічного адміністрування поділяють на: 1) прийняття нормативних актів; 2) прийняття ненормативних актів; 3) укладання адміністративних договорів; 4) вчинення реєстраційних та інших юридично значущих дій; 5) здійснення організаційних дій; 6) виконання матеріально-технічних операцій.

Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин.

Домінуючим системоутворюючим для предмета адміністративного права чинником є категорія «відносини адміністративних зобов'язань» . Цей тип відносин присутній у всіх інших відносинах, які утворюють предмет галузі, що обумовлено їх складною правовою природою.

По-перше, їх сутність корелюється з нормами Конституції України щодо відповідальності держави перед людиною; визнання головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини; верховенства права; обмеження повноважень і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України. З конституційних положень випливає, що публічна адміністрація при утворенні приймає на себе зобов'язання щодо задоволення інтересів суспільства і громадян. Серед них є зобов'язання публічного характеру, виконання яких потребує використання публічною адміністрацією владних повноважень. В ході їх реалізації виникають відносини, які отримали назву «відносини адміністративних зобов'язань»86.

По-друге, відносини адміністративних зобов'язань є похідними від стандартів (принципів), яким мають відповідати країни-кандидати в члени ЄС, щоб зблизити рівень свого державного управління з тим, який існує у державах-членах ЄС. У документі «Європейські принципи державного управління. Публікація СИГМА № 27, 1999», у частині щодо принципів адміністративного права прямо зазначена вимога до цих країн застосовувати на національному рівні принцип захисту законних очікувань Європейські принципи державного управління, с. 8.. У Німеччині, що відноситься до країн континентального права, принцип підтримки довіри (Vertrauensschuts) включений до змісту принципу правової держави (ст. 20 Конституції ФРН). Крім того, його реалізація забезпечується й іншими нормативними актами, зокрема Законами ФРН про адміністративну діяльність органів держави, про порядок провадження справ в адміністративних органах та іншими.

По-третє, компонентом їх правової природи є договірні властивості. На правовідносини, що виникають з обіцянок, поширюються властивості адміністративного договору. Утворюючи виокремлену (ідеологічно, політично чи юридично) композицію обіцянок-зобов'язань відповідний суб'єкт демонструє намір формувати юридично значущі відносини з визначенням їх змісту об'єкта і суб'єктів. Таким чином, прийняття адміністративних зобов'язань для органів публічної влади означає: а) участь у відносинах адміністративних зобов'язань; б) обов'язок здійснювати свою діяльність з урахуванням даних ними обіцянок; в) нести відповідальність за їх порушення. Громадяни, діючи розумно і в рамках встановленого правового регулювання, повинні мати можливість покладатися на такі обіцянки під час стосунків з владою.

Безумовно, відносини адміністративних зобов'язань потребують окремих досліджень, а враховуючи їх правову природу, не лише в межах адміністративного права. Адже, щоб очікування було «законним» у юридичному сенсі, повинні існувати позитивні підстави, достатні для визнання такого його статусу об'єктивно виправданим.

З цього приводу привертає увагу дослідження Памели Тейт (Pamela Tate) «Узгодженість легітимних очікувань з основами природнього права» Tate P. The coherence of «Legitimate Expectations» and the Foundation of Natural Justice. Monash University Law Review. 1988. V 14. P. 15-81. P. 48-49., яка детермінує чотири ознаки законних очікувань: 1) усталена поведінка, яка не змінилась безпідставно; 2) явні і очевидні запевнення від імені органу влади і межах компетенції цього органу; 3) можливі наслідки порушення очікувань з неможливістю відновлення того, що очікувалось; 4) відповідність вимогам законодавства.

Таким чином, відносини адміністративних зобов'язань у кореляції з принципом захисту законних очікувань (захисту довіри) набрали ознак важливого чинника щодо еволюції адміністративного права. Їх детермінація свідчить, що адміністративне право подолало на своєму просторі локації постмодерну і перебуває на фазі оновлення як право формування юридичних смислів у відношеннях влади і громадянського суспільства.

На завершення розгляду поняття відносин адміністративних зобов'язань доречно зазначити, що в адміністративно-правовій науці детерміновано принцип захисту законних очікувань (захисту довіри) Шерстобоев О. Н. Защита законных ожиданий основополагающий принцип административного права. Административное право и процесс. 2019. № 2. С. 21-25., який корелюється з відносинами адміністративних зобов'язань.

Дослідження адміністративного права в умовах ідеології постмодерну дозволяють дійти наступного. Перебуваючи під впливом особливостей постмодернової синтагми адміністративне право хоча і зазнало значних змін, але не втратило роль регулятора відносин між владою і громадянським суспільством.

На адміністративне право постмодерністські течії не завжди мали негативний вплив. Можна вважати, що ідеологія постмодерну відповідною мірою обумовила появу прогресивних концепцій адміністративної реформи і реформи адміністративного права. В результаті галузь набрала людиноцентриського і сервісного змісту. Позбавилась тоталітарної залежності від державноуправлінської доктрини. У сфері захисту прав людини збагатила свою методологію і правозастосування адміністративною юстицією. Демократизувала інституції надання адміністративних послуг населенню. Переосмислила сферу адміністративно-деліктних відносин.

Вихід з «обіймів» постмодерну пов'язаний дослідженнями предмета адміністративного права і усвідомленням необхідності його оновлення. Точкою біфуркації стало доведення його системності. Адже, безсистемність і фрагментарність одні з основних ознак постмодерну.

Дослідження системності предмету і адміністративно-правової доктрини детермінували визнання відносин адміністративних зобов'язань і пов'язаного з ними принципу захисту законних очікувань, як нового принципу адміністративного права.

Входження адміністративного права у парадигму системності визначило, по-перше, подолання постмодерністської дезінтеграції і фрагментації структури предмета, по-друге, еволюціонування: а) від права супутника державного управління, б) через сервісне право, в) до права формування юридичних смислів у сфері взаємодії влади і громадянського суспільства.

Під останнім ми розуміємо генерування нормативно вираженої мотивації у влади і громадянського суспільства перетворювати спрямовані до них знання у практичну правозастосовну діяльність.

Якщо сформулювати це визначення у експресивно-емоційному лексичному формати, отримаємо послідовно обумовлений еволюційною логікою вираз: смисли у мотивах мотиви у принципах принципи у закономірностях закономірності у юридичних нормах юридичні норми у правоза- стосуванні правозастосування у юридичних фактах юридичні факти у правовідносинах.

Таким чином, сучасне адміністративне право України, зазнавши на своєму шляху кардинальних змін і перетворень, перестає у правовій системі правом формування юридичних смислів у сфері взаємодії влади і громадянського суспільства.

Размещено на Allbest.ru