Розвиток економіко-правового механізму природокористування та охорони довкілля в рамках формування еколого-правової доктрини

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Кафедра екологічного права

Розвиток економіко-правового механізму природокористування та охорони довкілля в рамках формування еколого-правової доктрини

В.Л. Бредіхіна, к.ю.н., доцент

Анотація

У статті досліджено історичні витоки та перспективи розвитку економіко-правового регулювання збалансованого використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища. Обґрунтовано, що розвиток економіко-правового механізму природокористування та охорони довкілля є невід'ємною складовою формування доктрини екологічного права та зумовлений об'єктивними чинниками соціально-економічного та політичного розвитку нашої держави. Проаналізовано його сутність і мету як частини загального еколого-правового механізму регулювання суспільних відносин і чинника, що реалізує державну екологічну політику на шляху до сталого розвитку.

Ключові слова: економіко-правовий механізм, природокористування, охорона навколишнього природного середовища, природні ресурси, еколого-правова доктрина, державна екологічна політика.

Постановка проблеми

Проблеми правового забезпечення охорони навколишнього природного середовища, адаптації до змін клімату, ведення збалансованого раціонального природокористування та забезпечення екологічної безпеки дедалі частіше як виходять на перший план роботи міжнародних офіційних зустрічей та міждержавної співпраці, так і вирішуються в рамках формування національних екологічних та економічних політик. Зазначене породжує й розвиток численних наукових досліджень у цій сфері, основним завданням яких є формування певної наукової концепції, відповідної доктрини, створення теоретико-методологічного підґрунтя для прийняття відповідних ефективних політичних, соціально-економічних рішень, а також пошук оптимальних шляхів для вирішення тих чи інших питань для вдосконалення правового регулювання екологічних суспільних відносин на шляху до сталого розвитку.

У процесі такого пошуку, як відповідь на сучасні процеси трансформації суспільства та зміну соціально-економічних і духовних чинників його розвитку, у правовій науці та літературі все частіше постають питання системних взаємин між галузями права, виникнення підстав для можливих перетинів між ними, застосування методів і способів правового регулювання, які мають міжгалузевий, універсальний характер, допомагають комплексно вирішувати проблеми, що виникають, формують у кінцевому рахунку належну правову та моральну поведінку людей.

Так, на сучасному етапі в екологічному праві спостерігається тенденція підвищення ролі та значення так званого економічного методу регулювання екологічних відносин, коли вплив на відповідних суб'єктів здійснюється через формування їхньої матеріальної зацікавленості в охороні навколишнього природного середовища та раціональному використанні природних ресурсів у процесі здійснення господарської та іншої діяльності. Вважається, що в своїй основі застосування економічних методів є досить ефективним способом формування екологічно значущої, правомірної поведінки суб'єктів, але ступінь їхньої ефективності в сучасних умовах здебільшого залежить і завжди залежав від стану економічного розвитку та політичної волі держави, існування реального зв'язку всієї управлінської та нормативної діяльності уповноважених органів з метою збереження довкілля та раціонального використання природних ресурсів.

З цих позицій економічні методи утворюють так званий економіко-правовий механізм забезпечення раціонального природокористування та охорони навколишнього природного середовища, який об'єднує норми права різних галузей (екологічного, фінансового, податкового, цивільного, підприємницького права та ін.) і спрямований на системне правове регулювання суспільних відносин у сфері охорони довкілля та здійснення збалансованого природокористування на засадах узгодження екологічних та економічних інтересів суспільства. Особливістю структури цього механізму є те, що в його складі поєднуються як власне економічні регулятори, так і правові чинники, що в сукупності зводяться до взаємодії організаційно-правового, інституційного, функціонального та економічного (ресурсного) складників [1, с. 187]. Виникнення й розвиток економіко-правового механізму природокористування та охорони довкілля зумовлені багатьма чинниками, серед яких: запровадження глобальної концепції сталого розвитку, виникнення і розквіт ринкових відносин на теренах сучасної України, формування на цій основі нових стратегій економічної та екологічної політики держави, існування множинності форм власності на природні ресурси тощо. Тому в дослідному аспекті викликає науковий інтерес до історичних витоків цього відносно «молодого» інструменту правового регулювання екологічних відносин аналіз його змістовних трансформацій протягом останніх років, особливо у процесі формування еколого-правової доктрини.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми функціонування економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища та збалансованого природокористування тривалий час були предметом наукових досліджень переважно представників економічної науки, які поєднали економіку з екологією, зокрема з використанням природних ресурсів, та сформували окрему наукову галузь - економіку природокористування. Серед них варто виділити роботи таких учених, як Н.М. Андрєєва (N.M. Andryeyeva) [2], М.А. Хвесик (M.A. Khvesyk) [3], Ю.П. Кулаковський (Yu. P. Kulakovskyi) [3], Л.М. Горбач (L.M. Horbach) [3], В.Ф. Семенов (V.F. Semenov) [4], О.Л. Михайлюк (O.L. Mykhailiuk) [4], О.О. Веклич (O.O. Veklych) [5] та ін. Дослідники-економісти присвятили свої роботи пошуку й обґрунтуванню найбільш ефективних в економічному та екологічному сенсі моделей використання природних ресурсів у господарській діяльності, але застосування їх, як правило, не пов'язувалося з правом узагалі та екологічним правом зокрема.

Однак, як уже зазначалося, за своїм змістом та суттю економічний механізм забезпечення природокористування та охорони довкілля має міждисциплінарний характер, у рамках якого можна простежити своєрідне зближення екологічного права з економікою та відповідно еколого-правової науки з наукою економічною. У свою чергу, в еколого-правовій літературі зазначений механізм спочатку розглядали переважно в рамках загальної теорії екологічного права, але з часом його виділили в окрему тему для наукових досліджень. Деякі його елементи стали предметом дослідницького аналізу таких правників, як Б.Г Розовський (B.H. Rozovskyi) [6], Т.В. Петрова (T.V. Petrova) [7], В.В. Костицький (V.V. Kostytskyi) [1], А.Г. Бобкова (A.H. Bobkova) [8], С.В. Кузнєцова (S.V. Kuznietsova) [9], С.М. Романко (S.M. Romanko) [10], Т.П. Шоха (TP. Shokha) [11] та ін.

Формулювання цілей. Метою статті є дослідження й аналіз історичних витоків і розвитку економіко-правового регулювання збалансованого використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища в умовах реалізації концепції сталого розвитку та формування сучасної еколого-правової доктрини.

Виклад основного матеріалу

Пріоритети сталого розвитку України в умовах глобалізаційних перетворень стали на сьогодні основними напрямами сучасних національних державотворчих процесів в екологічній сфері, які орієнтовано на забезпечення екологічної безпеки, упровадження екологічно збалансованої системи природокористування та збереження природних екосистем, досягнення рівноваги і гармонійної взаємодії економічного, екологічного та соціального складників розвитку.

Одночасно все це надає поштовху для розроблення і становлення сучасної еколого-правової доктрини, дослідження відповідних теоретичних і методологічних проблем екологічного права і законодавства, формування його основного понятійного апарату, наукових категорій, якими оперує екологічне законодавство, аналізу функцій та політики держави в реалізації стратегії сталого розвитку [12, с. 12]. У наукових колах усе частіше виникає ідея необхідності розроблення Концепції екологічного права та законодавства України, метою якої, зокрема, є забезпечення ефективного функціонування та вдосконалення законодавства щодо проведення державних реформ в економічній, соціальній, екологічній, адміністративній та інших сферах, а також розроблення правового механізму врівноваження глобальних викликів і вчасного реагування на ті проблеми і процеси, що негативно впливають на сталий розвиток суспільства. Як зазначає А.П. Гетьман (A.P. Hetman), «розробка такої Концепції є вкрай важливою і нагальною проблемою сьогодення, що постає перед науковцями, які досліджують еколого-правові, природоресурсні та пов'язані з ними суспільні відносини. Але вона повинна базуватися на дослідженнях та науково-методологічному аналізі теоретичних і практичних доробок, що супроводжували становлення і розвиток екологічного права та законодавства з часу його появи й до сьогоднішнього дня» [13, с. 7].

Погоджуючися з думкою вченого, зазначимо, що виникнення й розвиток економіко-правового механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів має тісний зв'язок як із розвитком екологічного законодавства, формуванням державної політики в цій сфері, так і з еволюцією наукових поглядів у сфері взаємин людини і природи та правового регулювання відповідних суспільних відносин.

Як відомо з багатьох наукових джерел, виникнення та розвиток радянського природоохоронного законодавства було започатковано в перші роки радянської влади і спочатку формувалося в межах диференційованого (поресурсового) підходу до проблем охорони навколишнього природного середовища і природокористування [14, с. 6-14]. На той час правовим регулюванням було охоплено відносини, що виникали у зв'язку з використанням окремих природних ресурсів, і лише в середині ХХ ст. у результаті усвідомлення суспільством глобальних і національних проблем через забруднення довкілля та його ресурсів, а внаслідок цього й збільшення негативного впливу на життя і здоров'я людини, почав формуватися комплексний, екосистемний підхід, що об'єднав проблеми охорони навколишнього природного середовища й використання природних ресурсів у єдину галузь права [15, с. 133].

Уважається, що системне законодавче регулювання екологічних правовідносин в Україні було започатковано із прийняттям Закону «Про охорону природи УРСР» від 30 червня 1960 р. [16], який поєднав нормативно-правове регулювання охорони природи і раціональне використання природних ресурсів з орієнтацією на охорону навколишнього природного середовища. Відповідно до цього Закону державну доктрину правового регулювання в цій сфері була спрямовано на охорону земельних, водних, лісових і рослинних та інших ресурсів природного походження у процесі їхнього господарського використання та експлуатації. Це надало поштовху та зумовило розвиток науки екологічного права, у дослідженнях якої почала формуватися концепція правової охорони природи як комплексу (сукупності) заходів, спрямованих на організацію раціонального використання природних ресурсів, відновлення і примноження природних багатств [17].

Загалом, досліджуючи основні історико-політичні та економічні тенденції радянського періоду, можна констатувати, що правове регулювання та державне управління природокористуванням та охороною довкілля формувалося в ті часи за умов та на підставі:

1) існування виключно державної (всенародної) власності на всі природні ресурси;

2) планового ведення народного господарства, використання планування як основного інструменту регулювання суспільного розвитку;

3) застосування в управлінні переважно командно-адміністративних методів для врегулювання будь-яких суспільних відносин.

Отже, адміністративні методи посідали домінуюче місце і відігравали визначальну роль у природоохоронному механізмі нашої країни. Їх реалізацію було перш за все пов'язано зі створенням відповідних адміністративних структур, до повноважень яких входило застосування заходів прямого примусу до суб'єктів господарської та іншої діяльності, пов'язаної з впливом на довкілля та використанням природних ресурсів, зокрема шляхом встановлення екологічних обмежень, нормативів, лімітів, правил, санкцій тощо [18, с. 234]. І хоча зазначені методи були свого часу об'єктивно необхідними для створення екологічно вмотивованої поведінки суб'єктів правовідносин, утім економічно ніяк не сприяли зацікавленості їх у забезпеченні комплексного та раціонального природокористування та дбайливого, бережливого ставлення до навколишнього природного середовища. На думку дослідників історії розвитку природо-ресурсного та екологічного права, наприкінці 80-х рр. ХХ ст. серед основних причин погіршення стану довкілля в країні виділялися: слабке, неналежне правове регулювання природокористування та охорони навколишнього природного середовища; недосконала дія адміністративно-правового механізму державного управління в цій сфері; «остаточний» принцип фінансування природоохоронної діяльності та екологічних заходів; відсутність у суб'єктів господарської діяльності економічних стимулів до раціонального використання природних ресурсів та охорони природи від забруднення [15, c. 146].

Отже, практика підтвердила необхідність тісного поєднання як адміністративних, так і економічних методів регулювання в цій сфері. Про це, зокрема, наголошувалося на науковій конференції з питань охорони природи, яка проходила в червні 1969 р. в Інституті держави і права АН СРСР, де серед завдань науково-правових досліджень пропонувалося зосередити увагу в тому числі й на питаннях співвідношення господарсько-економічних та правових аспектів охорони навколишнього природного середовища [13, c. 53]. Представники еколого-правової науки розуміли той факт, що наявний механізм правової охорони природи з його інструментарієм вичерпав себе, і намагалися спрямувати дослідження на пошук і розроблення більш глибокого, комплексного підходу до регулювання відносин у сфері взаємин суспільства та природи, усунення декларативності нормативних положень природоохоронного законодавства та відсутності належної юридичної відповідальності в цій сфері. Так, наприклад, у 1973 р. Н.І. Титова (N.I. Tytova) опублікувала монографічне дослідження «Відповідальність за порушення законодавства про охорону природи», де обґрунтувала наявність так званої матеріальної таксової відповідальності за порушення природоохоронного законодавства [19]. А в 1981 р. вийшла у світ монографія Б.Г. Розовського (B.H. Rozovskyi) «Правовое стимулирование рационального природопользования», де автор уперше провів економіко-правовий аналіз шкоди (збитків) народному господарству від нераціонального використання природних ресурсів і наполягав на необхідності здійснення економічного оцінювання природних ресурсів. Він зазначав, що останнє заслуговує на підтримку з тієї позиції, що буде сприяти упорядкуванню критеріїв визначення тяжкості порушення правил природокористування, більш чіткому формулюванню категорій «проступок» та «злочин» [6, с. 13]. Учений також започаткував розвиток концепції правового регулювання раціонального природокористування крізь призму економічного стимулювання та застосування матеріально-правової відповідальності.

На нормативно-правовому рівні перехід від переважно адміністративних до застосування економічних методів управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища було проголошено Постановою Уряду СРСР від 7 січня 1988 р. «Про корінну перебудову справи охорони природи в країні» №32, на виконання якої було прийнято Постанову Ради Міністрів Української РСР від 18 листопада 1988 р. №357 «Про докорінну перебудову справи охорони природи в республіці» [20]. В останній проголошувалася необхідність для всіх органів радянської виконавчої влади розглядати забезпечення раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища як невід'ємну частину економічного й соціального розвитку республіки. У зв'язку з цим при здійсненні своїх функцій у галузі планування розвитку економіки та соціальної сфери уповноваженим органам треба було забезпечувати суворе пов'язання господарської діяльності з екологічними вимогами, з тим щоб їх управлінські рішення враховували довгочасні інтереси суспільства в збереженні й поліпшенні природного середовища. Цією ж Постановою було утворено Державний комітет УРСР по охороні природи, на який покладалася, зокрема, участь у розробленні пропозицій щодо вдосконалення економічного механізму природокористування, екологічних нормативів, правил і стандартів по регулюванню використання природних ресурсів і охорони довкілля від забруднення. Уповноважені державні органи при розробленні державних замовлень, довгочасних економічних нормативів і лімітів мали враховувати в них питання охорони природи й раціонального використання природних ресурсів. А у складі таких довгочасних економічних нормативів до об'єднань, підприємств і організацій мали доводитись нормативи плати за природні ресурси, а також нормативи плати за викиди забруднюючих речовин у природне середовище. У свою чергу, в економічних нормативах плати за природні ресурси мали враховуватися їх поширеність, можливість відтворення, доступність, комплексність, продуктивність, місцезнаходження та інші фактори, що зумовлюють витрати, пов'язані з використанням цих ресурсів. Передбачалось, що ці нормативи повинні стимулювати їх раціональне і комплексне використання. Водночас в економічних нормативах плати за викиди забруднюючих речовин у природне середовище мали враховуватися особливості природних комплексів; склад і властивості викидів забруднюючих речовин, а також витрати, необхідні для ліквідації забруднення (запобігання йому) . Джерелом платежів по цих нормативах був прибуток (дохід) об'єднань, підприємств і організацій, а за перевищення допустимих викидів (скидів) забруднюючих речовин у природне середовище та аварійне забруднення з відповідних суб'єктів господарювання мала стягуватися підвищена (у кратному розмірі щодо економічного нормативу) плата, джерелом якої був госпрозрахунковий дохід колективу.

Зазначена Постанова встановлювала й умови фінансування природоохоронних заходів в об'єднаннях, на підприємствах і в організаціях, яке здійснювалося переважно за рахунок їх власних коштів і кредитів банку. Причому зазначалося, що для фінансування великих природоохоронних заходів можуть використовуватися в установленому порядку державні централізовані капітальні вкладення. Для виконання непередбачених робіт у Державному комітеті УРСР по охороні природи за рахунок відрахувань від стягуваних з об'єднань, підприємств і організацій коштів за нормативами плати за викиди забруднюючих речовин у природне середовище, а також від коштів, що стягувалися з порушників природоохоронного законодавства, був створений резервний фонд охорони природи. Отримані кошти мали спрямовуватися на виконання заходів щодо охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів, а також на «заохочення виробничих колективів і окремих працівників, які добилися позитивних результатів у природоохоронній діяльності». У такий спосіб почало формуватися економічне стимулювання збереження природних ресурсів та здійснення охорони довкілля у процесі господарської діяльності. Зокрема, Державний комітет УРСР по цінах при розробленні нових і вдосконаленні дійових цін мав передбачати всемірне стимулювання широкого упровадження на підприємствах маловідходних і безвідходних технологій, комплексного використання природної сировини, пріоритетного застосування вторинних і відновлюваних природних ресурсів.

На підставі викладеного можна стверджувати, що основні засади економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища (платність спеціального природокористування, забруднення довкілля, організація фінансування природоохоронних заходів) почали формуватися наприкінці 80-х рр. ХХ ст., але ще не мали системного характеру і були більшою мірою декларативними та розгалуженими. При цьому законодавство того періоду не ототожнювало плату за використання природних ресурсів із податками, передбачало переважно її неподатковий характер, а основною мотивацією цієї платності було стимулювання раціонального та екологічно безпечного природокористування [21, с. 28].

Уперше на законодавчих теренах незалежної України інститут економіко-правового регулювання природокористування та охорони довкілля в найбільш загальному, базовому вигляді набув правової регламентації у 1991 р. з прийняттям Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який містив самостійний розділ «Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища», де було визначено основні економічні заходи забезпечення охорони довкілля [22].

Дослідники еколого-правової науки пов'язують із прийняттям цього базового екологічного закону виникнення нового етапу розвитку екологічного законодавства і права в трьох основних напрямах:

1) природоресурсного спрямування;

2) природоохоронного, ландшафтного призначення;

3) забезпечення екологічної безпеки як стратегічного вектора дієвості національної безпеки України [23, с. 100].

Цілком логічно, що з прийняттям Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» основним магістральним напрямом екологічної політики, подальшого розвитку екологічного законодавства і права стало створення і формування правового механізму забезпечення охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та гарантування екологічної безпеки на основі визначення різних видів екологічного ризику та важелів його упередження. Складовою такого загального механізму, зокрема, стали й економічні заходи.

Так, відповідно до ст. 41 цього Закону в його першій редакції (1991 р.) економічний механізм забезпечення охорони довкілля передбачав такі елементи:

а) взаємозв'язок усієї управлінської, науково-технічної та господарської діяльності підприємств, установ та організацій із раціональним використанням природних ресурсів та ефективністю заходів по охороні навколишнього природного середовища на основі економічних важелів;

б) визначення джерел фінансування заходів щодо охорони довкілля;

в) встановлення лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище та розміщення відходів;

г) встановлення нормативів плати і розмірів платежів за використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів та інші види шкідливого впливу;

д) надання підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам податкових, кредитних та інших пільг при упровадженні ними маловідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії, здійсненні інших ефективних заходів щодо охорони довкілля;

е) відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Закон закріплював такі види платежів в екологічній сфері: плата за спеціальне використання природних ресурсів; плата за забруднення навколишнього природного середовища; плата за погіршення якості природних ресурсів (зниження родючості ґрунтів, продуктивності лісів, рибопродуктивності водойм тощо). Кошти від зазначених надходжень розподілялись між республіканським, Кримської АРСР та місцевими бюджетами у відповідних відсотках.

Для фінансування природоохоронних заходів за рахунок платежів за забруднення навколишнього природного середовища, грошових стягнень за порушення екологічних норм і правил, цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян та інших надходжень утворювалися республіканський та місцеві позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища.

Законом (ст.48) були закріплені й конкретні заходи щодо стимулювання раціонального використання природних ресурсів та охорони довкілля, серед яких передбачалось, зокрема:

1) надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян в разі реалізації ними заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони довкілля, а також при переході на маловідхідні і безвідхідні ресурсо- і енергозберігаючі технології;

2) надання на пільгових умовах короткострокових і довгострокових позичок;

3) встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів;

4) звільнення від оподаткування фондів охорони навколишнього природного середовища та ін.

І хоча не всі заходи, закріплені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» у відповідному розділі, можна назвати суто економічними (наприклад, встановлення лімітів використання природних ресурсів та скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище та розміщення відходів вважаються більш адміністративними заходами, а відшкодування збитків є одним із заходів юридичної відповідальності), усе ж, як вважають Н.Р Малишева (N.R. Malysheva) та М.Ї. Єрофєєв (M.I. Yerofieiev), указаний Закон у цілому започаткував створення економічного механізму охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів в Україні, який до того існував лише фрагментарно [24, с. 218]. Вчені також визнали революційний характер ст.41 Закону, у якій уперше було здійснено спробу системно підійти до визначення основних економічних заходів охорони довкілля [24, с. 219].

Слід відмітити, що згодом деякі з положень та складових закріпленого в 1991 р. економіко-правового механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища набули подальшого розвитку шляхом внесення змін як до екологічного, так і до податкового, бюджетного та іншого законодавства. Зокрема, у зв'язку з прийняттям нового Податкового кодексу України у 2010 р. плату за забруднення навколишнього природного середовища було замінено екологічним податком, а внаслідок подальших змін до податкового та ресурсного законодавства збори за використання деяких природних ресурсів трансформувалися в рентну плату. Залежно від соціально-економічних і політичних умов періодично змінюються й джерела надходжень та умови розподілу коштів у відповідних відсотках між державним і місцевими бюджетами. Однак не всі зміни можна назвати вдалими й такими, що сприяють більш ефективній охороні довкілля та досягненню збалансованості природокористування. Так, наприклад, до 2014 р. надходження від сплати екологічного податку зараховувалися виключно до спеціального фонду державного та відповідних місцевих бюджетів, а відповідні витрати на здійснення природоохоронних заходів мали постійне бюджетне призначення, що давало право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету. Після внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України у 2014 р. спеціальне джерело наповнення Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища було скасовано, а доходи від екологічного податку скеровано до загального фонду державного та відповідних місцевих бюджетів, що фактично призвело до ліквідації вищезазначених природоохоронних фондів [25, с. 2-3]. У результаті обсяги видатків та відповідне фінансування екологічних заходів почали суттєво зменшуватися. екологічний правовий природний ресурс середовище

Безперечно, суттєвий вплив на розвиток та реалізацію економіко-правового механізму раціонального використання природних ресурсів та охорони довкілля здійснює державна, у тому числі й екологічна, політика, яка в сучасних умовах розглядається як інтегрований фактор соціально-економічного розвитку нашої країни та має бути спрямована на забезпечення переходу до сталого розвитку економіки та упровадження екологічно збалансованої системи природокористування [26, с. 205]. У цьому контексті одним із завдань державної екологічної політики сьогодні є вироблення збалансованого підходу до вирішення економічних, соціальних та екологічних проблем як умови реалізації концепції сталого розвитку всього суспільства. У свою чергу, як слушно зазначає В.В. Костицький (V.V. Kostytskyi), «економіко-правовий механізм охорони довкілля надає державній політиці у цій сфері чіткої цілеспрямованості, формальної визначеності, загальнообов'язковості, сприяє належному врегулюванню відносин у галузі екології, застосуванню превентивних, оперативних, стимулюючих і примусових заходів до юридичних та фізичних осіб, щодо використання природних ресурсів та їх відходів і юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства» [27, с. 2].

Тому в рамках досліджуваної теми, на наш погляд, варто зупинитися на основних етапах становлення економіко-правового механізму у процесі формування та розвитку державної політики у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища. Як зазначалось вище, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» вперше систематизував усі заходи економічного впливу на екологічно значущу поведінку суб'єктів природокористування та суб'єктів господарювання, які здійснюють негативний вплив на довкілля, і тим самим зумовив подальший розвиток регулювальної та забезпечувальної функцій держави в цій сфері.

Наприкінці 90-х рр. минулого століття застосування економічних засобів охорони навколишнього природного середовища та забезпечення сталого природокористування стало складовою загального механізму реалізації державної екологічної політики, що було зафіксовано у Постанові Верховної Ради України «Про основні напрямки державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р. №188 [28]. Так, зазначалося, що економічний устрій країни визначає як загальну систему природокористування з усіма її атрибутами (обсягами споживання ресурсів, характером відносин, відповідальністю перед майбутніми поколіннями), так і фінансово-економічний механізм захисту навколишнього природного середовища. Основними пріоритетами охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів уже тоді визнавались: формування збалансованої системи природокористування та адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті. Для досягнення цього передбачалось упровадження дієвих економічних складових впливу на систему природокористування, а саме: вдосконалення дійового економічного механізму природокористування і природоохоронної діяльності та формування стабільних джерел фінансування природоохоронних заходів. В умовах переходу до ринкових відносин зазначене мало стати органічною складовою системи управління економікою і її регулювання, стимулювати охорону і відтворення природо-ресурсного потенціалу країни шляхом створення відповідних економічних умов (інвестиційних, податкових, кредитних тощо).

Утім, на жаль, зволікання з розбудовою та упровадженням запропонованої стратегії екологічної політики 1998 р. не сприяли можливості повною мірою реалізувати закріплені цією Постановою вимоги та цілі щодо вдосконалення економіко-правового механізму управління природокористуванням та охороною довкілля. Не маючи конструктивного економіко-правового інструментарію, на думку економістів, цей механізм аж ніяк не виконував свою економічно-стимулювальну функцію і не спонукав природокористувачів до використання екологічно безпечних способів господарювання, а навпаки, сковував природоохоронну діяльність, обмежував упровадження інноваційних еколого-орієнтованих технологій, що спричиняло закономірне погіршення якості довкілля [29, с. 53].

Про це свідчив той факт, що й через дванадцять років екологічна ситуація в країні продовжувала офіційно визнаватись як кризова. Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 р. №2818 серед першопричин екологічних проблем України назвав, зокрема, успадковану структуру економіки з переважною часткою ресурсо- та енергоємних галузей, негативний вплив якої був посилений переходом до ринкових умов, а також існуючу систему державного управління у сфері охорони довкілля та регулювання використання природних ресурсів, відсутність чіткого розмежування природоохоронних та господарських функцій тощо [30]. Тому метою державної екологічної політики на період до 2020 р. було визнано стабілізацію і поліпшення стану навколишнього природного середовища України шляхом інтеграції екологічної політики до соціально-економічного розвитку України для гарантування екологічно безпечного природного середовища для життя і здоров'я населення, упровадження екологічно збалансованої системи природокористування та збереження природних екосистем. Цьому мали сприяти закріплені «економіко-правові» принципи національної екологічної політики, серед яких:

а) пріоритетність вимоги «забруднювач навколишнього природного середовища та користувач природних ресурсів платять повну ціну»;

б) державна підтримка та стимулювання вітчизняних суб'єктів господарювання, які здійснюють модернізацію виробництва, спрямовану на зменшення негативного впливу на довкілля.

Для реалізації зазначеного було поставлено відповідні завдання: розроблення й упровадження системи стимулів для суб'єктів господарювання, що упроваджують систему екологічного управління, принципи корпоративної соціальної відповідальності, застосовують екологічний аудит, сертифікацію виробництва продукції, її якості згідно з міжнародними природоохоронними стандартами, покращують екологічні характеристики продукції відповідно до встановлених міжнародних екологічних стандартів; створення екологічно та економічно обґрунтованої системи платежів за спеціальне використання природних ресурсів та збору за забруднення навколишнього природного середовища для стимулювання суб'єктів господарювання до раціонального природокористування; реформування чинної системи фондів охорони навколишнього природного середовища; пошук нових джерел фінансування природоохоронних заходів, спрямованих на ліквідацію забруднення, забезпечення екологічної безпеки та ін. Чинниками, що реалізовували екологічну політику, як уже зазначалося, стали зміни до Податкового, Бюджетного кодексів України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та до інших нормативних актів.

Наступним етапом розвитку економіко-правового регулювання природокористування та охорони довкілля мало стати прийняття нової Стратегії державної екологічної політики України на період до 2030 р., затвердженої Законом України від 28 лютого 2019 р. №2697 [31]. Проте, аналізуючи цей документ, можна стверджувати, що першопричини екологічних проблем в Україні не було усунуто протягом останніх років, а підпорядкованість екологічних пріоритетів економічній доцільності та переважання ресурсо- та енергоємних галузей у структурі економіки зі здебільшого негативним впливом на довкілля значно посилилися через неврегульованість законодавства при переході до ринкових умов господарювання. Основними інструментами реалізації державної екологічної політики і сьогодні залишаються, серед інших, економічні та фінансові механізми, як-то: екологічна модернізація промислових підприємств, урегулювання ставок екологічного податку та платежів за спеціальне природокористування, стимулювання державою вітчизняних суб'єктів господарювання, які здійснюють скорочення викидів парникових газів, зниження показників енерго- та ресурсоємності тощо. Усе це, як зазначається в указаній Стратегії, дозволить ліквідувати залежність процесу економічного зростання від збільшення використання природних ресурсів і енергії та підвищення рівня забруднення навколишнього природного середовища.

Отже, аналіз основних напрямів (стратегій) державної екологічної політики як минулих років, так і сьогодення вказує на те, що застосування економічних засобів охорони навколишнього природного середовища є невід'ємною складовою екологічної функції держави, основна роль якої полягає у забезпеченні збалансованого співвідношення екологічних, соціальних та економічних інтересів суспільства, надання необхідних гарантій для реалізації і захисту права сьогоднішнього та майбутніх поколінь на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище та можливості використання природних ресурсів відповідної якості. Водночас перед сучасною державною економічною політикою України стоїть завдання розбудови інституціональних засад та забезпечення раціонального природокористування з урахуванням еколого-економічних принципів, підвищення економіко-екологічної ефективності господарської діяльності, що може стати одним із найважливіших чинників забезпечення переходу суспільства до моделі сталого розвитку. Про це наголошується, зокрема, у Національній економічній стратегії України на період до 2030 р., затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2021 р. №179 [32]. І хоча багато положень цієї Стратегії (як і деяких інших політичних документів) мають декларативний характер, усе ж маємо констатувати, що екологічну складову зафіксовано як невід'ємну частину економічного зростання, підвищення конкурентоспроможності нашої країни в світі, а погіршення стану довкілля - навпаки, визначено як один із неприпустимих кроків, заборонених напрямів руху, що є критичними перепонами для розвитку національної економіки.

Досліджуючи сучасні напрями державної екологічної політики, норми екологічної та інших галузей національного законодавства, можна виокремити основні групи економічних заходів, елементів економічного механізму, що застосовуються у сфері регулювання екологічних відносин та потребують окремої уваги з боку держави щодо їх удосконалення.

Серед них:

а) фінансування природоохоронних заходів (визначення відповідних джерел для фінансування, удосконалення його порядку і прозорості проведення, «зелене» інвестування, формування екологічних фондів різних рівнів, акумуляція коштів у спеціальному фонді державного бюджету тощо);

б) запровадження ефективного механізму платності спеціального природокористування та плати за забруднення довкілля (створення екологічно та економічно обґрунтованої системи природоресурсних платежів, удосконалення обчислення та сплати екологічного податку, розподіл відповідних надходжень між державним та місцевими бюджетами);

в) екологічне стимулювання (дійсне, а не декларативне надання суб'єктам господарювання податкових, кредитних та інших пільг при упровадженні ними маловідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії, здійсненні інших ефективних природоохоронних заходів, інтеграція екологічних стимулюючих норм до податкового та бюджетного законодавства);

г) економічна оцінка природних ресурсів, природних умов (можливе удосконалення системи ціноутворення з урахуванням екологічних факторів, зокрема на продукцію ресурсо-експлуатуючих галузей господарства або на екологічно чисту, органічну продукцію тощо) [33, с. 164].

Висновки

Наведене дозволяє зробити деякі висновки. Економіко-правовий механізм забезпечення раціонального природокористування та охорони навколишнього природного середовища є частиною загального еколого-правового механізму, сутність якого полягає в забезпеченні правовими засобами балансу між економічною, господарською (природо-ресурсною) та екологічною (природоохоронною) складовими суспільних відносин. Розвиток економічного механізму регулювання екологічних відносин в Україні було започатковано ще в радянські часи, відбувався він на тлі політичних та соціально-економічних процесів, що формували державну політику та віддзеркалювали ставлення суспільства до екологічних проблем, та, відповідно, мав ознаки тодішньої політико-правової системи. На сучасному етапі цей механізм відображає розвиток ринкових відносин у сфері природокористування, спрямованість державної екологічної та економічної політик на реалізацію концепції сталого розвитку, збалансування забезпечення економічних, екологічних та соціальних інтересів суспільства.

З цих позицій економічний механізм природокористування та охорони довкілля визначається як одна зі складових механізму реалізації державної екологічної політики. Утім, незважаючи на багатократність спроб сформулювати стратегічні цілі й завдання останньої та знайти ефективні, у тому числі й економічні, засоби подолання екологічних проблем, досі залишаються невирішеними та неузгодженими між собою питання правового забезпечення стимулювання природоохоронної та ресурсозберігаючої діяльності, фінансового забезпечення упровадження технологій екологічно чистого виробництва, адаптації економічних заходів забезпечення охорони довкілля до європейських стандартів.

Одночасно виникнення та розвиток економіко-правового механізму тісно пов'язано з формуванням еколого-правових поглядів на впорядкування взаємин між суспільством і природою, що об'єднуються в загальну доктрину екологічного права, яка, своєю чергою, має власну історію та дискусійні науково-методичні підходи до вирішення еколого-правових питань. Остання, як відомо, поєднує природо-ресурсну, природоохоронну складові поряд із забезпеченням екологічної безпеки. Економіко-правовий механізм у його сучасній інтерпретації чітко відображає зазначені елементи у вигляді: платності природокористування, встановлення лімітів використання природних ресурсів (природо-ресурсна складова); визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням екологічного законодавства (природоохоронна складова); запровадження екологічного податку та встановлення лімітів скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, екологічного аудиту та екологічного страхування (забезпечення екологічної безпеки).

Загалом сьогодні основні елементи економічного механізму в своєму модифікованому вигляді застосовуються в порядку, передбаченому Законом України «Про охорону навколишнього середовища», природо-ресурсним законодавством та іншими нормативними актами, що регулюють бюджетні, податкові, господарські та цивільно-правові відносини. Тому їхня сукупність формує міжгалузевий комплексний правовий інститут, який поєднує норми різних галузей права в досягненні єдиної мети - забезпечення збалансованого використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та гарантування екологічної безпеки.

Застосування різноманітних економіко-правових засобів у сфері регулювання екологічних відносин тісно пов'язано з екологічним управлінням, від ефективної побудови якого залежить успішність та ефективність заходів з охорони навколишнього природного середовища та збереження природних ресурсів і екосистем. Невипадково деякі елементи економіко-правового механізму природокористування та охорони довкілля вважаються одночасно і функціями державного управління. Тому вдосконалення економіко-правового регулювання в цій сфері, спрямованого на узгодженість, злагодженість суспільних, регіональних, галузевих, колективних чи особистих екологічних та економічних інтересів має створити основи для суспільної заінтересованості в гармонізації взаємин суспільства і природи.

Список використаної літератури

1. Костицький В.В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні): монографія. Київ: ІЗП і ПЕ, 2003. 770 с.

2. Андреева Н.Н. Экологически ориентированные инвестиции: выбор решений и управление: монографія. Одесса: ИПРЭЭИ НАН Украины; Феникс, 2006. 536 с.

3. Хвесик М.А., Горбач Л.М., Кулаковський Ю.П. Економіко-правове регулювання природокористування: монографія. Київ: Кондор, 2004. 524 с.

4. Екологічний менеджмент: навч. посіб. / за ред. В.Ф. Семенова, О.Л. Михайлюк. Київ: Знання, 2006. 366 с.

5. Веклич О.О. Економічний механізм екологічного регулювання в Україні: монографія. Київ: Український інститут досліджень навколишнього середовища і ресурсів, 2003. 88 с.

6. Розовский Б.Г. Правовое стимулирование рационального природопользования: монографія. Киев: Наук. думка, 1981. 238 с.

7. Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды: монография. Москва: Зерцало, 2000. 192 с.

8. Бобкова А.Г. Правове забезпечення розвитку екологічного підприємництва у контексті доктрин господарського та екологічного права. Правова доктрина України: у 5 т. / Нац. акад. прав. наук України. Харків: Право, 2013. Т. 4: Доктринальні проблеми екологічного, аграрного та господарського права. С. 216-251.

9. Кузнєцова С.В. Правове забезпечення фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького. Київ, 2000. 20 с.

10. Романко С.М. Економіко-правовий механізм забезпечення екологічної безпеки сільськогосподарської продукції: монографія. Івано-Франківськ: Місто НВ, 2011. 248 с.

11. Шоха Т.П. Правові аспекти екологічного страхування в Україні: монографія. Київ: Алерта, 2019. 236 с.

12. Гетьман А.П. Доктрина науки екологічного права: генеза теоретичних досліджень еколого-правових проблем у ХХ ст. Правова доктрина України: у 5 т. / Нац. акад. прав. наук України. Харків: Право, 2013. Т. 4: Доктринальні проблеми екологічного, аграрного та господарського права. С. 10-25.

13. Гетьман А.П. Доктрина екологічного права та законодавства України: монографія. Харків: Оберіг, 2019. 336 с.

14. Казанцев Н.Д. Правовая охрана природы в СССР: монография. Москва: Знание, 1967. 134 с.

15. Жаворонкова Н.Г., Зиновьева О.А. История развития земельного, природоресурсного и экологического права. Вестник университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. №1. С. 133-147.

16. Про охорону природи УРСР: Закон Української РСР від 30.06.1960 р. Відомості Верховної Ради УрСР. 1960. №23. Ст. 175.

17. Колбасов О.С. Охрана природы по советскому законодательству: монографія. Москва: Юрид. лит, 1961. 76 с.

18. Гайворонська Т.М., Глушенко Т.М. Економічне регулювання природокористування і охорони навколишнього природного середовища. Вісник економіки транспорту і промисловості. 2017. №60. С. 232-238.

19. Титова Н.І. Відповідальність за порушення законодавства про охорону природи: монографія. Львів: Вид-во Львів. ун-ту, 1973. 220 с.

20. Про докорінну перебудову справи охорони природи в республіці: Постанова Ради Міністрів УрСр від 18.11.1988 №357.

21. Петрова Т.В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.06 / МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 2000. 47 с.

22. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25.06.1991 №1264-ХІІ.

23. Андрейцев В.І. Еволюція наукових доктрин екологічного права. Правова доктрина України: у 5 т. / Нац. акад. прав. наук України. Харків: Право, 2013. Т. 4: Доктринальні проблеми екологічного, аграрного та господарського права. С. 97-129.

24. Малишева Н.Р., Єрофєєв М.І. Науково-практичний коментар до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Харків: Право, 2017. 416 с.

25. Недава О.А. Фінансування природоохоронних заходів в Україні: проблеми та пропозиції до законодавчого врегулювання. Екологічний вісник. 2018. №3. С. 2-5.

26. Гетьман А.П. Екологічна політика держави: конституційно-правовий аспект. Тридцать лет с экологическим правом. Харьков: Кроссроуд, 2013. С. 205-212.

27. Костицький В.В. Економіко-правовий механізм охорони довкілля та екологічна політика. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні): монографія. Київ: ІЗП і ПЕ. 2003. 770 с.

28. Про основні напрямки державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки: Постанова Верховної Ради України від 05.03.1998 №188.

29. Веклич О., Бугас В. Потрібен «євроремонт» економічного механізму екологічного регулювання. ВісникНАН України. 2006. №3. С. 49-57.

30. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики на період до 2020 року: Закон України від 21.12. 2010 №2818.

31. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року: Закон України від 28.02.2019 №2697-VIII.

32. Про затвердження Національної економічної стратегії України на період до 2030 року: Постанова Каб. Міністрів України від 03.03.2021 №179.

33. Бредіхіна В.Л. Розвиток економіко-правового механізму природокористування та охорони довкілля в державній екологічній політиці України. Актуальні питання стратегії державної екологічної політики України на період до 2030року: матеріали «круглого столу» (м. Харків, 21 трав. 2021 р.). Харків: Право, 2021. С.159-165.

References

1. Kostytskyi, V.V. (2003). Ekolohiiaperekhidnohoperiodu:pravo, derzhava, ekonomika (ekonomiko-pravovyi mekhanizm okhorony navkolyshnoho pryrodnoho seredovyshcha v Ukraini) [Ecology of the transition period: law, state, economy (economic and legal mechanism of environmental protection in Ukraine)]. Kyiv: IZP i PE [in Ukrainian].

2. Andreeva, N.N. (2006). Ekologicheski orientirovannye investicii: vybor reshenij i upravlenie [Green Investment: Choice of Solutions and Management]. Odessa: IPREEI NAN Ukrainy, «Feniks» [in Russian].

3. Khvesyk, M.A., Horbach, L.M., & Kulakovskyi, Y.P. (2004). Ekonomiko-pravove rehuliuvannia pryrodokorystuvannia [Economic and legal regulation of nature management]. Kyiv: Kondor [in Ukrainian].

4. Ekolohichnyi menedzhment. (2006). [Environmental management]. Kyiv: Znannia [in Ukrainian].

5. Veklich, O.O. (2003). Ekonomichnyi mekhanizm ekolohichnoho rehuliuvannia v Ukraini [Economic mechanism of ecological regulation in Ukraine]. Kyiv: Ukrainskyi instytut doslidzhen navkolyshnoho seredovyshcha i resursiv [in Ukrainian].

6. Rozovskij, B.G. (1981). Pravovoe stimulirovanie racional'nogoprirodopol'zovaniya [Legal incentives for rational use of natural resources]. Kiev: Naukova dumka [in Russian].

7. Petrova, T.V. (2000). Pravovye problemy ekonomicheskogo mekhanizma ohrany okruzhayushchej sredy [Legal problems of the economic mechanism of environmental protection]. Moskva: Zerczalo [in Russian].

8. Bobkova, A.H. (2013). Pravove zabezpechennia rozvytku ekolohichnoho pidpryiemnytstva u konteksti doktryn hospodarskoho ta ekolohichnoho prava [Legal support for the development of environmental entrepreneurship in the context of the doctrines of economic and environmental law]. Pravova doktryna Ukrainy - Legal doctrine of Ukraine, 4, 216-251 [in Ukrainian].