Основні напрямки антикорупційної діяльності в Україні та їх правове регулювання

The main directions of anti-corruption activities in Ukraine and their legal regulation.

This article discusses the main areas of anti-corruption activities and their legal regulation. It is noted that anti-corruption activities in Ukraine are carried out mainly in the direction of preventing corruption, which is specified through the definition of corruption and features of corruption, the allocation of areas of corruption risk (public administration, where there is a high probability of corruption). The main legal act in this area is the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption».

For the organization of anti-corruption activities, corruption is seen as a system of corrupt relations based on illegal actions of public officials with corrupt gain and against the public interest.

Corruption, as a complex concept that encompasses a set of interrelated offenses, arises:

1) mainly between a subject of private law (party 1) and public law (party 2), including with the participation of intermediaries; less often - between subjects of public law (both parties); and between subjects of private law among themselves - only if at least one of them is endowed with delegated powers to represent the interests of the state or local government;

2) on the basis of the subject - the use of opportunities for the influence of the state / local government in the person of their authorized bodies on relations in society (its permitting, regulatory and control activities, other powers), which can meet the specific interests of public relations bypassing their general procedures implementation.

Anti-corruption activities in Ukraine are related to subjects of special competence, in particular the National Agency for the Prevention of Corruption. Its activities are related to the implementation of precautionary measures: approval of anti-corruption programs of government and state and municipal enterprises, anti-corruption examination of regulations, consideration of allegations of corruption and sending them to jurisdiction, maintaining a register of persons who committed corruption violations, analysis of property declarations, etc. In addition to the NAPC, there are other specially created entities for anti-corruption activities.

Keywords: anti-corruption activity, corruption, prevention of corruption, corruption offenses, measures to prevent corruption, subjects of anti-corruption activity.

Корупція як система негативних відносин стала у сучасному суспільстві однією з найгостріших проблем не тільки тому, що є свідченням деградації моральних основ суспільства, а й тому, що спричиняє негативні наслідки для більшості сфер господарювання, економіки та промисловості. Ефективність боротьби з будь-якими антисоціальними виявами залежить від правильного розуміння їхньої сутності та історичних витоків. Це стосується і корупції, вияви якої завжди негативно позначались на добробуті держави та суспільства.

Автори статті, через призму оцінювання цієї проблеми В. Бочаровим-Тузом, зазначають, що «корупція в Україні на сьогоднішній день є одним з найбільш загрозливих факторів для національної безпеки, економічного розвитку, власного державоправотворення, цивілізаційного суспільного прогресу. Оскільки вона підриває віру кожної людини в справедливість, схиляє до переконання, що в суспільстві відсутній досконалий механізм для її об'єктивного й ефективного зростання і спонукає кожного до пошуку інших чинників у формі додаткового стимулювання посадовців для захисту своїх прав та неправомірних вигод. Корупція і похідне від неї хабарництво як корозія розмивають українське суспільство і виступають вагомою стимулювальною силою в усіх сферах соціального розвитку. Дві третини населення України платять подвійну ціну за послуги держави - спочатку у вигляді податків, а пізніше ще й у формі хабарів» [1, с. 38-39].

Отже, проблема визначення основних напрямків антикорупційної діяльності в Україні та їх правове закріплення є актуальним і першочерговим завданням у національному державо- і правотворенні.

Питання, що виникають в антикорупційних відносинах, значною мірою обумовлені також тим, що в різних галузях права України на законодавчому рівні закріплені свої ознаки корупції та корупційних відносин (протиправної поведінки) як правова основа притягнення до юридичної відповідальності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання протидії корупції розкрили українські дослідники Л. В. Багрий-Шахматов, В.А. Баранець, О.Ю. Бусол, В. В. Василик, В. І. Василинчук, А. А. Вознюк, В. В. Голубош, В. П. Гусєва, О. М. Джужа, Г. В. Заброда, В. Ю. Захарченко, О. Г. Кальман, М. І. Камлик, О. Ф. Кобзар, І. В. Коруль, О. М. Костенко, М. І. Мельник, Ю. П. Мірошник, С. С. Мірошниченко. Д. Й. Ни- кифорчук, С. О. Омельченко, О. О. Онищук, О. В. Терещук, М. І. Хавронюк та інші науковці. Незважаючи на велику кількість досліджень чинників, що сприяють корупції, бракує широкомасштабної, ґрунтовної наукової розвідки щодо протидії корупції в Україні та її правового регулювання. Автори цієї статті уже зазначали, що саме аналіз статистичних даних та оцінка корумпованості в Україні підтверджують актуальність цієї проблематики [1, с. 39].

Таке різноманіття досліджень у різних галузях права (кримінального, адміністративного, фінансового) щодо антикорупційної діяльності і надалі вимагає конкретизації напрямків дій з протидії корупції і тому їх окреслення і вивчення є важливим та актуальним. Саме ефективність антикорупційної діяльності - це головний фактор для визначення основних напрямків антикорупційної діяльності та її юридичного закріплення.

Важливо, щоб антикорупційна діяльність передбачала і забезпечувала однакове розуміння й сприйняття якомога більшою кількістю громадян України різних понять та термінів, що позначають явища та об'єкти, пов'язані з корупцією. Такий підхід гарантуватиме необхідний рівень правової визначеності, сприятиме більш ефективному процесу антикорупційної діяльності в Україні. Тому одним з основних засобів реалізації цього підходу є якісна законодавча та інша нормотворча робота.

Метою статті є характеристика правового регулювання основних напрямків антикорупційної діяльності в Україні та їхнє правове закріплення, поряд із з'ясуванням понять і термінів, пов'язаних з явищами та об'єктами корупції.

Виклад основного матеріалу дослідження

За оцінкою аналітиків, справжня ціна корупції становить українському суспільству щорічно 20 млрд. грн, зниження оцінки Індексу сприйняття корупції лише на один пункт (за десятибальною шкалою) призводить до відпливу з країни капіталу, що дорівнює 0,5% валового внутрішнього продукту держави, а загальні доходи громадян знижуються щонайменше до 4% [1, с. 39; 11]. антикорупційна діяльність публічне управління

Як відомо, історія корупції пов'язана з історією людської цивілізації і має глибокі соціальні корені. Вона є такою ж давньою, як і саме державне управління. Про це свідчать пам'ятки культури та історичні джерела різних епох і народів. Так, наприклад, ще 2300 років тому Брахман - верховний жрець Чандрагупти, визначив щонайменше сорок способів розтрати державних коштів [2, с. 54].

В Україні корупційні адміністративні правопорушення (проступки) відмежовують від корупційних злочинів. Також їхні види відокремлюють у системі галузей права. Кваліфікуючи деякі діяння, можна стверджувати, що вони хоч і мають окремі корупційні ознаки, проте належать до дисциплінарних проступків і навпаки. Зокрема, в процесі визначення шахрайства чи розтрати, зловживання владою для особистого збагачення або збагачення певної організації, корупційні відносини можуть бути присутні, проте їх може і не бути. Про посилення юридичної відповідальності за корупційні діяння серед науковців сьогодні ведеться палка дискусія. Та найбільш результативне дослідження з питань протидії корупції, на нашу думку, має бути проведене на міждисциплінарному рівні. Загалом корупцію в широкому розумінні можна визначити як систему корупційних відносин, засновану на протиправних діяннях публічних посадових осіб з корупційною вигодою та всупереч публічному інтересу [3, с. 30-31]. Корупція - це глибинне соціальне явище, яке є альтернативою праву і моралі. У цьому плані І. В. Пиголенко через призму оцінки цього явища Є. Невмержицьким та М. Камликом, зазначив, що корупція - «соціально-політичне явище, змістом якого є обумовлена політичними, економічними, соціальними і психологічними факторами система негативних поглядів, переконань, настанов і діянь окремих громадян, посадових осіб владних інститутів, державних і недержавних організацій, політичних партій, громадських організацій, спрямованих на задоволення особистих корисливих, групових або корпоративних інтересів шляхом підкупу, хабарництва, зловживання владою, надання пільг і переваг всупереч суспільним інтересам» [9, с. 2].

Основою для правового регулювання антикорупційної діяльності є низка основних законів: «Про запобігання корупції»; «Про Національне антикорупційне бюро України»; «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів», «Про прокуратуру» та інші [4, 6, 7, 8]. Отож, основним напрямком антикорупційної діяльності є запобігання корупції. Зміст поняття «запобігання корупції» доцільно прив'язувати до запобігання правопорушенням, оскільки корупційні діяння, які визначені в законодавстві, є правопорушеннями (злочинами і проступками).

Зрозуміти зміст корупції можна, використавши положення законодавства, через закріплену в ньому норму-дефініцію, як «використання суб'єктом, наділеним владними повноваженнями, цих повноважень чи пов'язаних з ними можливостей із метою одержання, прийняття, надання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, або обіцянка / пропозиція надання неправомірної вигоди суб'єкту, наділеному владними повноваженнями, або на його вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цього суб'єкта публічного адміністрування до протиправного використання наданих цьому службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей» [4].

На думку науковців, «на сьогоднішній день в суспільстві немає етичних стимулів до зниження посадових злочинів і корупції. У масовій свідомості склалося швидше позитивне ставлення до хабарництва і, як показали дані соціологічного дослідження, суспільство навіть виправдовує такі дії» [9, с. 8]. Нині корупцію сприймають як ефективний спосіб вирішення різних життєвих питань.

Погоджуємося з твердженням І. Пиголенко, що «складність ситуації полягає в тому, що корупція в нашій країні набула системного характеру. Це вже не побічний продукт, а органічна складова частина політико-адміністративної, економічної та соціальної системи держави. Державна служба багатьма розглядається як вигідний бізнес. За всім цим стоїть нестримна тяга до розкоші і неробства, з одного боку, і застійна бідність, пияцтво, наркоманія, зневажливе відношення до праці, чесності та порядності - з іншого» [9, с. 9].

Водночас ефективність антикорупційної діяльності збільшилась, оскільки з 2014 р. розпочалась системна державна діяльність з протидії корупції. З цього часу були запроваджені спеціальні органи, діяльність яких пов'язана безпосередньо з протидією корупції. До них належать: Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) [7], Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) [8], Вищий антикорупційний суд (ВАКС) [10] та інші органи. Це, безперечно, певною мірою підвищило ефективність антикорупційної діяльності в Україні. Так, за даними «Transparency International Україна», Індекс сприйняття корупції Україна-2020 у 2013 р. становив 25 одиниць і підвищився до 33 одиниць у 2020 р. (Індекс характеризує корумпованість суспільства: показник індексу 0 - суспільство повністю корумповане; показник 100 - суспільство вільне від корупції). Україна за цим індексом у 2020 р. додала три бали і отримала 33 із можливих 100 балів, піднявшись на 117 місце зі 180 країн у списку СРІ, що в загальному підтвердило високу корумпованість держави і суспільства. Поруч із нами у рейтингу Єгипет, африканська Есватіні (Свазіленд), Непал, Сьєрра-Леоне та Замбія - усі ці країни так само у CPI-2020 набрали по 33 бали. З-поміж сусідів найближчою до України є Молдова - 34 бали та 115 місце [12].

Антикорупційна діяльність не буде можливою, якщо не розуміти що є корупцією. Корупційні відносини як сукупність відносин у публічній сфері, що пов'язані з отриманням корупційної вигоди суб'єктами корупційних правопорушень, варто проаналізувати з прив'язкою до суспільних відносин. А з погляду людини, предметом корупції є можливості держави (її дозвільна, регуляторно-контрольна діяльність, яка впливає на особу), завдяки яким можна задовольнити конкретні інтереси учасників суспільних відносин приватного характеру. Саме торгівля цими державними можливостями створює підґрунтя для корупційних дій. Державу представляють у відносинах її органи та їх посадові особи. Тобто корупційні відносини виникають між суб'єктами публічного (держава та органи місцевого самоврядування в особі їх представників) та приватного права (фізичні особи, підприємці, інші суб'єкти господарювання).

Наявність суб'єкта публічних владних повноважень хоча б з однієї сторони є обов'язковою. Корупція не буде присутня між суб'єктами приватного права, якщо у них немає публічних владних повноважень (вони не діють від імені органів держави чи місцевого самоврядування) - це будуть правочини (угоди, договори), а отже, правомірна поведінка суб'єктів приватного права. В разі виникнення тут правопорушень їх кваліфікуватимуть не як корупційні.

Корупційні відносини можна характеризувати та класифікувати за різними критеріями. Зокрема, за кількістю сторін, які беруть участь у корупційних відносинах, можна виокремити такі групи корупційних систем:

1) проста, коли у корупційних відносинах беруть участь безпосередньо дві сторони (з можливою множинністю), між якими існує домовленість про взаємний обмін корупційною вигодою;

2) складна, коли до корупційних відносин залучаються також посередник (посередники), представники організованої злочинності тощо.

Згідно з проведеним аналізом корупція виникає тоді, коли:

1. Порушено угоду, що визначає делегування обов'язків чи застосування влади на власний розсуд;

2. Агент всупереч інтересам принципала діє на користь третьої сторони (клієнта) і отримує від неї винагороду.

Саме модель «поручитель (принципал) - виконавець (агент) - підопічний (клієнт)» є найбільш зручною для пояснення причин та сутності корупційних відносин (рис. 1).

Рис. 1. Модель корупційних відносин у системі «принципал - агент - клієнт»

У цій моделі принципалом, як правило, є держава (П), яка встановлює правила і визначає агентам (А) - чиновникам середньої та низової ланки органів державної влади та місцевого самоврядування й управління - конкретні завдання. Чиновники діють як представники держави перед клієнтами (К) - окремими фізичними та юридичними особами [3, с. 34].

В обмін на відповідну винагороду від клієнта, агент, діючи від імені принципала, надає клієнтам різні послуги (ліцензує діяльність фірм, видає громадянам соціальну допомогу, наймає робітників на державну службу тощо).

Корупційна вигода, зрозуміло, не обов'язково має бути грошовою: це може бути подарунок або виконання робіт, сприяння в призначенні на певну посаду тощо.

Наведений рис. 1. схематично ілюструє корупцію як простий обмін між двома учасниками - корупціонером і корумпованим агентом (підкупленою особою), який наділений державно-владними повноваженнями.

У деяких випадках підприємці чи інші приватні особи дають внески корупційного характеру (хабарі, подарунки і т. п.) не з метою отримання вигоди від конкретного управлінського рішення, а щоб мати загальний захист своїх прав або для здійснення підприємницької діяльності чи в повсякденних відносинах з представниками влади.

Корупційні відносини в економічній сфері можуть розвиватись за різними схемами, проте об'єднуватиме їх одна мета: здобути економічну вигоду. Економічна вигода - це саме те, заради чого чиновник вступає у корупційні відносини.

Для запобігання корупції та аналізу її поширення використовуються зони корупційного ризику. Корупційний ризик можна визначити як ймовірність вчинення корупційних діянь за конкретний проміжок часу у відносинах між суб'єктами публічного або публічного та приватного права. Зоною корупційного ризику є територія, на якій проводиться аналіз корупційного ризику. За охопленням корупційні ризики є: загальнодержавними, регіональними, локальними. За сферою виникнення корупційні ризики поділяють на: корупційний ризик у політико-правоохоронній сфері, в економічній сфері, в системі освіти, медичній сфері, юстиції; корупційний ризик у системі формування та призначення кадрів на посади в публічній сфері; корупційний ризик у системі специфічних корупційних виявів («м'якої корупції»).

Фактично основою антикорупційного законодавства сьогодні є Закон України «Про запобігання корупції» [4]. Згідно з проведеним його аналізом, суб'єктів у сфері корупційних порушень пропонується поділити на 2 великі групи: суб'єкти запобігання корупції та суб'єкти відповідальності за корупційні правопорушення. Суб'єктів запобігання корупції, з метою удосконалення антикорупційної діяльності, доцільно розподілити ще на 2 підгрупи: суб'єкти безпосередньої протидії та суб'єкти опосередкованої протидії. До першої підгрупи можна віднести спеціально уповноважені органи, а до другої - всіх фізичних осіб, громадські організації, підприємства, установи, організації всіх форм власності. У випадках виявлення суб'єктами другої підгрупи фактів корупційних діянь - вони мають звернутись до спеціально уповноважених органів у сфері протидії корупції (суб'єктів безпосередньої протидії), щоби вжити відповідні заходи.

Серед суб'єктів спеціальної компетенції виокремлюють Національне агентство з питань запобігання корупції (надалі - НАЗК) як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом [5], створене відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» [4], розділ ІІ. Зокрема, НАЗК розробляє та впроваджує антикорупційні стандарти взаємодії: з уповноваженими особами з питань запобігання та виявлення корупції, які працюють у державних органах, державних підприємствах, державних адміністраціях, органах місцевого самоврядування, цільових фондах та в юридичних особах, у яких не затверджуються антикорупційні програми; з викривачами корупції. Воно проводить антикорупційні експертизи нормативно-правових актів, розробляє типові антикорупційні програми та погоджує антикорупційні програми державних органів, стежить за їх виконанням, розглядає заяви про корупцію, адмініструє Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення (Реєстр корупціонерів) тощо [5].

На думку І. Пиголенко: «специфіка і складність дієвої протидії корупції диктують відповідну анти- корупційну стратегію. Головне, щоб заходи, які впроваджуються, були єдиним комплексом дій. Орієнтуватися потрібно на модель комплексної дії в режимі паралельного здійснення заходів як превентивно-виховної і профілактичної, так і карально-примусової дії, що заснована на принципах законності, прозорості та цивільного контролю. Зазначені антикорупційні заходи будуть працювати тільки за умови, якщо вони стануть юридично обґрунтованими, політично продуманими, а також етично, психологічно, соціально переконливими» [9, с. 9].

За рекомендаціями міжнародної антикорупційної громадської організації (Глобальний рух) Transparency International Ukraine 2020 Україні необхідно: «підвищити ефективність систем запобігання політичної корупції; запровадити відкритий та підзвітний процес приватизації державного майна; сформувати професійну та незалежну судову владу; забезпечити незалежність та спроможність органів антикорупційної сфери; позбавлення СБУ і Нацполіції повноважень боротьби із економічною злочинністю». Майже всі рекомендації повною мірою не виконані [12]. Для підвищення ефективності антикорупційної діяльності і надалі є актуальними такі заходи: проведення прозорих та політично неупереджених конкурсних відборів керівників антикорупційних інституцій; забезпечення дієвої системи стримувань і противаг для незалежності антикорупційної інфраструктури від адміністративного та політичного тиску; законодавче забезпечення антикорупційних органів необхідними інструментами для повноцінного здійснення своїх функцій, на що акцентує увагу ГО Transparency International Ukraine [12].

Як раніше зазначалось, важливими принципами запобігання корупції, крім інших (системності, об'єктивності, практичної спрямованості та радикальності заходів, наукової обґрунтованості, взаємодії владних структур, комплексної протидії), доцільно вважати принципи «верховенства права» і «законності». З огляду на це всі засоби боротьби з корупцією, які хоча й можуть виявитись результативними, але суперечать конституційним засадам функціонування держави та суспільства, є неприйнятними. Позитивно значуща протидія корупції може бути лише за умови базування її тільки на правовій основі. Водночас згідно з принципом законності всі антикорупційні заходи ґрунтуються відповідно до положень Конституції та законів України. Жодні міркування (прагнення ефективності, результативності) не можуть виправдати застосування антикорупційних заходів, які не відповідають закону. Відсутність законодавчої основи для вжиття зазначених заходів є підставою для розробки й ухвалення відповідних нормативно-правових актів [1, с. 41].

Аналіз джерельної бази та попередні авторські дослідження дають змогу сформувати такі напрямки антикорупційної діяльності: по-перше, вважати профілактику (попередження, вжиття упереджувальних заходів з недопущення виникнення корупційних ситуацій) пріоритетною для запобігання та протидії корупції; по-друге, формування негативного ставлення громадськості до корупції та корупціонерів шляхом проведення серед населення антикорупційної пропаганди, агітації в засобах масової інформації; по-третє, створення «переліку посад» підвищеного ризику щодо корупції, що найбільш втягнуті у корупцію, для яких запропонувати перейти на строкові контракти з «компенсаційним пакетом», що становить часткову виплату з бюджетних коштів, які чиновник втратить, відмовляючись від хабара; по-четверте, підвищення для держслужбовців ефективності правил етичної поведінки в напрямку забезпечення доброчесної поведінки, уникнення конфлікту інтересів та деталізувати поняття «інституту правового компромісу» щодо суб'єктів корупційних діянь, вчинених ними особисто або іншими особами, які добровільно сприяли їхньому виявленню, розслідуванню та припиненню; по-п'яте, підвищення якості надання управлінських послуг та розроблення критеріїв її оцінювання й формування прозорих механізмів прийняття управлінських рішень, максимально їх перевести у форму технічного процесу, дистанційно, обмеживши безпосередній контакт з урядовцями; по-шосте, створення в органах державної влади структурних підрозділів внутрішніх розслідувань корупційних діянь; по-сьоме, створення дієвого механізму захисту людей, які повідомлятимуть про корупційні дії.

Крім того, для вдосконалення механізму протидії корупції (антикорупційної діяльності) необхідно в Україні посилити роль інститутів громадянського суспільства.

Висновки

Отже, антикорупційна діяльність здійснюється в Україні переважно у напрямку запобігання корупції, який конкретизується через визначення поняття корупційних діянь та особливостей корупційних відносин, виділення зон корупційних ризиків (відносин публічного управління, де висока ймовірність виникнення корупційних відносин). Основними правовими актами у цій сфері є Закон України «Про запобігання корупції» та закони, що регулюють діяльність, визначають компетенцію органів, основною діяльністю яких є запобігання та протидія корупції.

У ході проведеного наукового дослідження було сформульовано сім основних напрямків антикорупційної діяльності в Україні, правова регламентація і реалізація яких окреслює шлях до покращення її ефективності.

Список використаних джерел