Особливості об’єднаної територіальної громади як суб’єкта бюджетних правовідносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЛИВОСТІ ОБ'ЄДНАНОЇ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ ЯК СУБ'ЄКТА БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Стрижак Є.Ю.,

викладач кафедри цивільного, господарського та екологічного права Університету митної справи та фінансів,

аспірант кафедри правового забезпечення господарської діяльності факультету № 6 Харківського національного університету внутрішніх справ

Анотація

У статті досліджуються особливості правового статусу об'єднаної територіальної громади як суб'єкта бюджетних правовідносин. Розглядаються причини, що призвели до необхідності впровадження в Україні адміністративної реформи з децентралізації влади та утворення об'єднаних територіальних громад. Проводиться паралель із адміністративною реформою Республіки Польща. Підкреслюється головне призначення реформи з децентралізації: структурна реорганізація місцевої влади з чітким визначенням компетенції одиниць самоврядування і фінансова реорганізація для спроможності надання жителям громади якісних публічних послуг.

Аналізуються позиції науковців, представників економічної та юридичної наук, щодо формулювання поняття «об'єднана територіальна громада». Звернено увагу на те, що вчені, які працюють в різних галузях знань, досліджують окремі аспекти утворення об'єднаної територіальної громади. Робиться наголос на необхідності об'єднання зусиль науковців для якомога чіткішого та повнішого викладення поняття «об'єднана територіальна громада» у правовій нормі з метою якісного врегулювання суспільних відносин. Запропоновано визначення поняття «об'єднана територіальна громада» з урахуванням двох ключових ознак - це об'єднання двох або більше первинних суб'єктів самоврядування та фінансова спроможність надання послуг своїм членам.

Визначається місце поняття «об'єднана територіальна громада» в одному понятійному ряду з категоріями «первинний суб'єкт місцевого самоврядування», «територіальна громада», «територіальна громада села», «територіальна громада селища», «територіальна громада міста» в межах інституту місцевого самоврядування, а також взаємозв'язок з категоріями «бюджет місцевого самоврядування», «місцеві фінанси», «бюджетні правовідносини».

Аналізується дискусія вчених щодо ознак об'єднаної територіальної громади як суб'єкта фінансових правовідносин. Встановлено наявність відмінності об'єднаної територіальної громади від інших територіальних громад-суб'єктів бюджетних правовідносин. Визначено, що саме суб'єктивне право на отримання субвенцій з державного бюджету на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку територіальної громади робить її унікальним суб'єктом бюджетних правовідносин.

Ключові слова: об'єднана територіальна громада, бюджетні правовідносини, сутність об'єднаної територіальної громади, фінансова спроможність.

Abstract

SPECIFIC FEATURES OF AMALGAMATED TERRITORIAL COMMUNITY AS A SUBJECT OF FISCAL LEGAL RELATIONS.

The author of the article studies specific features of the legal status of a amalgamated territorial community as a subject of fiscal legal relations. The author has a; so studied the reasons that led to the need of implementing administrative reform in Ukraine to decentralize power and to form amalgamated territorial communities. A parallel with the administrative reform of the Republic of Poland is drawn. The author has emphasized the main purpose of the decentralization reform: structural reorganization of local government with a clear definition of the competence of self-government units and financial reorganization to enable the provision of quality public services to the community.

The points of view of scholars, representatives of economic and legal sciences on the formulation of the concept of «amalgamated territorial community» have been analyzed. Particular attention has been paid to the fact that scholars working in different fields of knowledge study certain aspects of the formation of an amalgamated territorial community. The emphasis has been made on the need to unite the efforts of scholars to formulate the most clear and complete concept of «amalgamated territorial community» in the legal norm in order to qualitatively regulate social relations. The author has offered to define the concept of «amalgamated territorial community» taking into account two key features - it is the association of two or more primary subjects of self-government and the financial solvency to provide services to their members.

The place of the concept of «amalgamated territorial community» has been defined within one conceptual series with the categories of «primary subject of local self-government», «territorial community», «village territorial community», «settlement territorial community», «city territorial community» within local self-government institution, as well as the relationship with the categories of «local self-government budget», «local finance», «fiscal legal relations».

The author has analyzed the discussion of scholars on the features of an amalgamated territorial community as a subject of financial legal relations. The existence of differences of the amalgamated territorial community from other territorial communities that are subjects of fiscall legal relations has been established. It has been determined that the very subjective right to receive subventions from the state budget for the formation of appropriate infrastructure in accordance with the plan of socio-economic development of the territorial community, makes it a unique subject of fiscal legal relations.

Key words: united territorial community, budgetary legal relations, essence of united territorial community, financial ability.

Постановка проблеми

Важливим етапом децентралізації влади в Україні стали об'єднані територіальні громади (далі - ОТГ). Законодавець вирішив заохочувати жителів сіл, селищ та містечок до об'єднання певними фінансовими преференціями, які мали поступово зробити територіальні громади спроможними задовольняти потреби населення за рахунок коштів, отриманих із власних джерел. Водночас нечітка законодавча визначеність поняття «об'єднані територіальні громади», їхніх функцій і повноважень, особливостей ОТГ як учасників бюджетних правовідносин, відсутність правової регламентації статусу цільових фондів у бюджетах ОТГ та інші законодавчі недоліки гальмують і віддаляють досягнення мети реформи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження наявного понятійно-категоріального апарата в сфері місцевого самоврядування, формулювання нових актуальних дефініцій, пов'язаних з утворенням ОТГ, виявлення ознак та сутності цього досить нового для України явища - надзвичайно важливі питання для вітчизняних юристів, економістів, а також фахівців у галузі державного управління.

Вчені економісти вже досить активно обирають об'єктом наукового пізнання суспільні відносини за участю ОТГ. Н.Я. Спасів присвячує свої наукові праці характеристиці статусу ОТГ як новітнього суб'єкта територіального самоврядування, а також долучається до побудови наукової парадигми фінансів ОТГ [1]. І.Ф. Коломієць та А.О. Пелехатий досліджують теоретичні і практичні аспекти формування ОТГ [2]. В.І. Рошило аналізує особливості функціонування бюджетів ОТГ [3]. Фінансову спроможність територіальних громад в умовах адміністративно-фінансової децентралізації досліджують Х.О. Патицька, В.М. Коваль, Т.Ф. Куценко, Ю.О. Раделицький та багато інших науковців.

Беруть участь у дослідженнях питань формування і функціонування бюджетів ОТГ і фахівці у сфері державного управління: Т.А. Крушельницька, О.Ю. Матвеєва, Л.В. Беззубко, Л.В. Сухарська, С.А. Дяченко та інші.

Юристи наразі менш активно досліджують правові засади інституційно-організаційної та бюджетної реформ місцевого самоврядування. Аналіз сучасного стану законодавства в означеній сфері здійснили Є.А. Ананьєва, Ю.М. Ковальчук, О.Б. Росоляк, О.В. Сударенко. Водночас існує багато наукових праць, що стосуються бюджетних правовідносин, таких представників фінансово-правової науки, як Л.К. Воронова, В.В. Білик, М.М. Бліхар, О.П. Гетманець, І.М. Дмитрук, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, А.О. Монаєнко, А.С. Нестеренко, А.А. Нечай, Л.О. Нікітіна, О.П. Орлюк, З.І. Перощук, В.Д. Чернадчук, Н.Я. Якимчук, та інших. Їхні наукові доробки і стануть теоретичним підґрунтям для роботи над цією статтею.

Метою статті є уточнення поняття «об'єднана територіальна громада», визначення місця і взаємозв'язку з іншими юридичними категоріями, виявлення сутності ОТГ, встановлення особливостей ОТГ як суб'єкта бюджетних правовідносин.

Виклад основного матеріалу

Суспільні науки, представники яких виробляють, формулюють певні дефініції, розкривають зміст понять, аналізують суттєві сторони чи ознаки тих самих явищ, на нашу думку, мають розвиватися в більш тісній взаємодії між собою. У цьому зв'язку вбачаємо доцільним здійснити аналіз позицій науковців різних галузей знань щодо поняття та сутності ОТГ і виявити особливості ОТГ як суб'єкта бюджетних правовідносин.

Н.Я. Спасів, досліджуючи сутність ОТГ, висловила думку, що фахівці тих чи інших галузей науки роблять наголос на окремих аспектах, які більшою мірою відповідають специфіці їхнього предмета, можливостям категоріального апарата та завданням дослідження, тому часто відсутня єдність у трактуваннях, втрачаються важливі ознаки явища, сутність [1, с. 210]. Слід погодитися з думкою Н.Я. Спасів і додати, що сказане цілком стосується і представників юридичної науки, які працюють в різних галузях права. Завдання ж вченого полягає в тому, що він має врахувати й об'єднати всі нюанси явища, особливості, сторони, на які звертають увагу інші науковці, оцінити їхнє значення і включити принаймні до доктринального поняття. децентралізація влади територіальна громада

Як відомо, понятійний апарат юридичної науки складається з доктринальних та легальних правових понять. При цьому знаний фахівець у галузі теорії права С.С. Алексєєв зазначає, що для досягнення визначеності і стабільності в урегулюванні суспільних відносин поняття слід якомога чіткіше та повніше викладати саме в правовій нормі [4, с. 45], тобто зробити його легальним. Вважаємо це надзвичайно слушним посланням видатного теоретика сучасному законодавцю та іншим суб'єктам законодавчої ініціативи і науковцям.

Подібної думки дотримуються Л.В. і В.С. Яричевські, які, досліджуючи роботи С.С. Алексєєва та А.М. Васильєва, висловили припущення про важливість і необхідність формування системоутворювальних категорій у фінансовому праві та закріплення цих галузевих дефініцій і принципів в нормах позитивного права задля підкреслення самостійності фінансового права [5, с. 145-146]. Погоджуючись з науковцями, ми б хотіли зазначити, що галузева самостійність фінансового права та його понятійного апарата не може набувати цілковитої автономії від понятійно-категоріальних лінійок інших галузей права.

Більшість науковців дійсно вважає, що різні науки розвиваються не незалежно, а у тісній взаємодії між собою [6, с. 96]. Наприклад, на переконання В.В. Білик, категорії бюджетного права і суміжних із ним адміністративного та конституційного права не можуть розглядатися без врахування їхніх взаємозв'язків [7, с. 6]. Ми повністю підтримуємо таку позицію вчених.

Так, на нашу думку, поняття «об'єднана територіальна громада» повинно мати своє місце і взаємозв'язок з іншими юридичними категоріями єдиного понятійного ряду важливих категорій міжгалузевого інституту місцевого самоврядування. На підставі аналізу законодавства та наукових досліджень вітчизняних вчених можемо констатувати, що поняття «об'єднана територіальна громада» має стояти поряд із категоріями «первинний суб'єкт місцевого самоврядування», «територіальна громада», «територіальна громада села», «територіальна громада селища», «територіальна громада міста». Водночас поняття «об'єднана територіальна громада» має бути у певних взаєминах - субординації чи залежності, з іншими поняттями та категоріями, як-то «бюджет місцевого самоврядування», «місцеві фінанси», «бюджетні правовідносини», які є одними з галузеутворювальних в фінансовому праві.

Отже, для вдалого формулювання поняття певного явища чи процесу дійсності, слід встановити та вивести їхні природні зв'язки зі спорідненими явищами і процесами, визначити властиві ознаки і сторони, особливо підкреслити суттєві з них. Переважна більшість представників аналітичної юриспруденції та філософської науки підтримує саме цей підхід до визначення правових категорій [4; 6].

Нагадаємо, що як продукт децентралізації ОТГ виникли в Україні на підставі Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі - Концепція) у 2014 році. Серед причин, які стали підґрунтям для проведення децентралізації, автори Концепції назвали відсутність у великої кількості територіальних громад комунальної власності, малу чисельність жителів та, як наслідок, незначні надходження від податку з доходів фізичних осіб і майна до бюджетів місцевого самоврядування. Здебільшого ресурсна, а також інституційно-організаційна неспроможність більшості самоврядних одиниць на місцях заважала ефективному розвитку громад. Отже, мова йшла про практичну неможливість здійснювання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень і фактичну дотаційність їхніх бюджетів. Дотаційність 5 419 бюджетів місцевого самоврядування становила понад 70%, а 483 територіальні громади на 90% утримувалися за рахунок коштів державного бюджету [8]. Слід зазначити, що така ситуація тривала без змін роками.

Ідеї та моделі реорганізації місцевого самоврядування в Україні були запозичені з-за кордону, зокрема з досвіду відомої в усьому світі адміністративної реформи у Республіці Польща (найбільш децентралізованої країни у Центральній і Східній Європі). Гміни, що є базовим елементом системи місцевого самоврядування Польщі, можуть об'єднувати велике село з меншими та невеличкими хуторами або місто з селищем і селами, які розташовані неподалік. Як бачимо, польська гміна є аналогом ОТГ, що утворюються в Україні.

На переконання одного з «батьків» реформи місцевого самоуправління в Республіці Польща професора Єжи Регульськи, вона виступила головним символом трансформації системи управління від ієрархічно-бюрократичної до демократичної, а гміни і повяти як основа польського місцевого самоврядування утворюються насамперед для задоволення потреб окремого жителя громади (надання державних послуг, встановлення місцевих правил, реалізація ініціатив для задоволення місцевих потреб тощо) [9, с. 12].

Тобто головним призначенням реформи з децентралізації є структурна реорганізація територіальної організації влади з чітким визначенням компетенції одиниць самоуправління та фінансова реорганізація з метою спроможності надання жителям громади якісних публічних послуг. На жаль, про децентралізацію в Україні посадовцями і науковцями говорилося дуже багато, але навіть через 6 років після запуску реформи залишається невирішеною безліч питань, зокрема бюджетні повноваження ОТГ й досі чітко не врегульовані.

Чинне законодавство не визначає поняття ОТГ, яке, на наше переконання, мало б міститися в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» поряд з іншими важливими термінами, що є визначальними в системі місцевого самоуправління України. Вказаний закон долучає добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр, до загального поняття територіальної громади [10]. Спеціальний Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [11] не містить власного термінологічного апарата, в інших статтях визначення категорії «об'єднана територіальна громада» теж не наводиться. Отже, законодавство у сфері місцевого самоврядування поняття «об'єднана територіальна громада» не формулює.

Як нами вже було зазначено, науковці, представники різних суспільних наук, вже зверталися до визначення поняття ОТГ. Н.Я. Спасів, проаналізувавши законодавчі колізії та дискусії у науковій літературі, зосередившись на первинності економічного підґрунтя і соціально-економічної самоорганізації, пропонує власне визначення ОТГ. На його думку, ОТГ - це спроможна соціально-економічна система із самостійно сформованими органами місцевого самоврядування, інтегрована локально, територіально, економічно і фінансово, здатна на основі різнорівневих зв'язків між її елементами забезпечити функціонування і розвиток інфраструктури та зростання суспільного добробуту [1, с. 211]. Таке визначення ОТГ дійсно охоплює мету створення та певні завдання ОТГ, але, на нашу думку, не підкреслює ключового моменту саме об'єднання первинних суб'єктів самоврядування, на якому сама Н.Я. Спасів спочатку акцентувала увагу [1, с. 211], до того ж, не містить особливостей, властивих виключно ОТГ.

Натомість Ю.М. Ковальчук при визначенні ОТГ відзначила саме об'єднавчу ознаку та власну спроможність ОТГ вирішувати питання, але економічну сторону, зокрема фінансову, науковець у понятті не відображає. На її думку, ОТГ - це створене згідно з законом добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст, яке є первинною (базовою) одиницею в системі адміністративно-територіального устрою і спроможне самостійно або через органи вирішувати питання місцевого значення [12, с. 89]. Загалом таке визначення заслуговує на підтримку.

Своєрідно формулює поняття ОТГ шляхом підкреслення факту об'єднання територіальних громад через приєднання до юридичної особи: сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі ОТГ, Є.А. Ананьєва [13, с. 63]. Науковець в цьому визначенні акцентує увагу на представницьких органах, а не на самих жителях, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста. Представницькі органи можуть виступати в цьому випадку в якості ініціаторів добровільного об'єднання. Суб'єктами об'єднання є саме суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

На цих прикладах визначення поняття ОТГ представниками економічної та юридичної наук можемо побачити і констатувати важливість взаємодії між науковцями для досягнення більш вагомих результатів, розробки рекомендацій щодо включення понять в акти національного законодавства.

На нашу думку, дві головні ознаки, що виявляють сутність ОТГ, необхідно включити до визначення поняття ОТГ. Перша, що перебуває в організаційній площині, - це об'єднання двох або більше первинних суб'єктів самоврядування, які мають суміжні території. Друга ознака - фінансова спроможність надання послуг своїм членам.

Отже, об'єднана територіальна громада - це добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, що мають суміжні території і встановлений єдиний адміністративний центр, спроможне на надання послуг жителям громади, яке має суб'єктивне право на додаткову державну підтримку, а також особливості в бюджетному регулюванні.

Дискусія щодо особливостей ОТГ як суб'єкта саме бюджетних правовідносин у науковому товаристві лише започатковується. Є.А. Ананьєва, проаналізувавши статус ОТГ як суб'єкта фінансових правовідносин та місце бюджету ОТГ в системі місцевих бюджетів, основну увагу приділяє теоретичним засадам правосуб'єктності і лише опосередковано порушує питання, що характеризують відмінність ОТГ від інших суб'єктів самоврядування [13; 14].

Досліджуючи статус ОТГ як суб'єкта фінансового права, О.В. Сударенко визначає його на рівні міст обласного значення [15, с. 127]. Водночас науковець відзначає певні відмінності, властиві саме ОТГ, наприклад, отримання спеціальної субвенції на розвиток інфраструктури [15, с. 127], але в загальному висновку цю відмінність вченим відображено так і не було.

М.М. Бліхар також, розкриваючи новітній етап реформування суб'єктного складу бюджетних правовідносин 2014-2015 років, виділяє окремий вид бюджетно-інвестиційних правовідносин, а в якості їхніх суб'єктів називає органи і посадових осіб законодавчої та виконавчої влади [16, с. 32]. Органи місцевого самоврядування включаються науковцем до переліку суб'єктів без виокремлення ОТГ. На нашу думку, саме ОТГ потрібно виділяти серед інших суб'єктів місцевого самоврядування в якості суб'єкта зазначеного виду бюджетних правовідносин з огляду на спеціальні повноваження, передбачені статтею 10 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [11], у сфері отримання субвенцій на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку територіальної громади.

Висновки і перспективи подальшого дослідження

На наше переконання, ОТГ як суб'єкти бюджетних правовідносин мають низку відмінностей у правах та обов'язках від інших територіальних громад. Насамперед це стосується права на отримання субвенцій на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку територіальної громади. Частково пов'язаними з наведеною особливістю є питання формування та витрачання коштів спеціальних фондів бюджетів ОТГ на фінансування місцевих програм. Саме видатки на фінансування місцевих програм у сфері медицини, соціального захисту окремих категорій населення, транспорту та дорожнього господарства із спеціальних фондів бюджетів ОТГ ми і плануємо розглянути в наступному дослідженні. Вважаємо також, що об'єднавчою метою для науковців, представників різних галузей знань, що досліджують певні аспекти функціонування ОТГ в Україні, має бути використання спільних напрацювань для підвищення якості законодавства задля подальшого його ефективного правозастосування.

Література

1. Спасів Н.Я. Об'єднана територіальна громада як новітній суб'єкт місцевого самоврядування: наукове пізнання. Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Економічні науки». 2019. № 33. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ Nvkhdu_en_2019_33_43 (дата звернення: 16.07.2021).

2. Коломієць І.Ф., Пелехатий А.О. Теоретико-практичні аспекти формування об'єднаних територіальних громад в Україні. Економіка України. 2017. № 4 (665). С. 46-55.

3. Рошило В.І. Формування бюджетів об'єднаних територіальних громад: проблеми та перспективи. Економічний форум. 2016. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ecfor_2016_2_45 (дата звернення: 13.07.2021).

4. Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: учебник. Москва: Юридическая литература, 1987. 448 с.

5. Яричевская Л.В., Яричевский В.С. Проблемы формирования системообразующих категорий финансового права. Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / под ред. Д.В. Винницкого. Санкт- Петербург: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2006. С. 145-153.

6. Кохановский В.П. Философия и методология науки: учебник для высших учебных заведений. Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. 576 с.

7. Білик В.В. Поняття і категорії бюджетного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2010. 18 с.

8. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. URL: 1иірх:///акоп.гас1а.цоу.ііа/1а\Ух/х1іо\\73 3 3-2014-р# Text

9. Регульски Є. Можливості запозичення досвіду Польщі з розвитку місцевого самоуправління і демократії / Міжнародний банк реконструкції і розвитку: World Bank Publications, 2015. 32 с.

10. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ 1aws/show/280/97-вр#Text (дата звернення: 16.07.2021).

11. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 5 лютого 2015 р. № 157-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/157-19#Text (дата звернення: 16.07.2021).

12. Ковальчук Ю.М. Щодо поняття об'єднаної територіальної громади як елемента правового регулювання. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». 2017. Т 1. № 29. URL: http://www.irbis-nbuv.gov. ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?I21DBN=LINK&P21DBN=UJRN&Z21ID=&S21REF=10&S21CNR=20&S21STN=1&S21 FMT=ASP_meta&C21COM=S&2_S21P03=FILA=&2_S21STR=Nvmgu_jur_2017_29(1)__24 (дата звернення: 16.07.2021).

13. Ананьєва Є.А. Об'єднана територіальна громада як суб'єкт фінансових правовідносин. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного. університету. Серія «Юриспруденція». 2020. № 43. URL: http://www.vestnik-pravo.mgu.od.ua/archive/ juspradenc43/15.pdf (дата звернення: 16.07.2021).

14. Ананьєва Є.А. Правове значення бюджету об'єднаної територіальної громади в системі місцевих бюджетів. Scientific collection «Interconf». 2021. № 51. URL: https://ojs.ukr1ogos.in.ua/index.php/interconf/artic1e/view/11639 (дата звернення: 16.07.2021).

15. Сударенко О.В. Об'єднані територіальні громади як суб'єкт фінансового права. Право і суспільство. 2017. Ч. 2. № 4. С. 124-129.

16. Бліхар М.М. Специфіка суб'єктного складу бюджетно-інвестиційних правовідносин. Науковий вісник Ужгородського національного університету Серія «Право». 2018. № 52 (2). URL: https://journals.indexcopernicus.com/api/file/ viewByFi1eId/713966.pdf (дата звернення: 16.07.2021).

Размещено на Allbest.ru