Перспективи реалізації концепції сталого розвитку у контексті проєкту закону про запобігання, зменшення та контроль забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності

Модернізація і екологізація виробництва в окремих політико-правових документах. Для визначення найоптимальніших способів нормативно-правового стимулювання модернізації та екологізації виробництва в Україні слід враховувати національні особливості у цій сфері. Головною з них пропонували б вважати констатацію та підтвердження важливості вказаних змін, що систематично проголошується на рівні документів установчого і програмного характеру та норм-принципів, і водночас майже повне ігнорування цього на рівні норм, якими регламентовано конкретні правовідносини.

Зокрема, важливість і нагальність забезпечення екологічної безпеки та зменшення техногенного впливу на довкілля було чітко закріплено хоч і у прийнятому ще до проголошення незалежності, але важливому для суверенної держави Україна акті - Декларації про державний суверенітет від 16 липня 1990 року [1], яка містить окремий розділ "Екологічна безпека". У цьому розділі, зокрема, визначено, що Українська РСР дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молодого покоління та має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких підприємств, установ, організацій та інших об'єктів, які спричиняють загрозу екологічній безпеці.

Менше ніж через рік у першій редакції Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (на той момент - Закону УРСР) [2] були закріплені актуальні й нині, через 30 років, принципи, зокрема: екологізації матеріального виробництва на основі комплексності рішень у питаннях охорони навколишнього природного середовища, використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій; запобіжного характеру заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; пріоритетності вимог екологічної безпеки; гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей. Водночас, належного розвитку вказані положення так і не отримували, що підтверджується, зокрема, даними про катастрофічну екологічну ситуацію в Україні, що поширювались не тільки представниками громадянського суспільства, але й державою, причому останньою - на рівні офіційних політико-правових документів.

Наприклад, в Основних напрямах державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки, затверджених постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. [3], в якій екологічну ситуацію в Україні на той час було охарактеризовано як кризову, головними причинами якої були зокрема і названі - застаріла технологія виробництва й обладнання, несприятлива структура промислового виробництва з високою концентрацією екологічно небезпечних виробництв, енергомісткість і матеріаломісткість, що перевищують у два- три рази відповідні показники розвинутих країн, відсутність належних природоохоронних систем (очисних споруд, оборотних систем водозабезпечення тощо), відсутність належного правового й економічного механізмів, які стимулювали б розвиток екологічно безпечних технологій і природоохоронних систем, відсутність належного контролю за охороною довкілля.

У Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. (сумнівний нормативний характер положень якої усвідомлюємо, але не аналізуємо в межах цієї статті) [4], зазначалося, що відсутність ефективної системи управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та більш повільне, ніж очікувалося, проведення структурних реформ і модернізації технологічних процесів в умовах зростання національної економіки призводить до збільшення рівня забруднення та зумовлює підтримку старих, неефективних підходів до використання енергетичних і природних ресурсів.

В Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики на період до 2020 року, затверджених Законом України від 21 грудня 2010 р. [5], серед першопричин екологічних проблем України були названі успадкована структура економіки з переважаючою часткою ресурсо- й енергомістких галузей, негативний вплив якої був посилений переходом до ринкових умов; зношеність основних фондів промислової і транспортної інфраструктури; недостатнє розуміння в суспільстві пріоритетів збереження навколишнього природного середовища та переваг сталого розвитку тощо.

Через майже 10 років ситуація повторюється і вже у чинних на сьогодні Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2030 року, затверджених Законом України від 28 лютого 2019 р. [6], знову (можливо, з використанням інших, більш сучасних формулювань) констатується, що першопричинами екологічних проблем України є: підпорядкованість екологічних пріоритетів економічній доцільності; переважання ресурсо- й енергомістких галузей у структурі економіки з переважно негативним впливом на довкілля, що значно посилюється через неврегульованість законодавства при переході до ринкових умов господарювання; фізичне та моральне зношення основних фондів у всіх галузях національної економіки; низький рівень розуміння в суспільстві пріоритетів збереження довкілля та переваг збалансованого (сталого) розвитку тощо.

Важливо зазначити, що у всіх названих вище документах програмного характеру у сфері екології визначались окремі заходи щодо вирішення екологічних проблем у частині модернізації та екологізації виробництва, однак рівень деталізації таких заходів та особливості відповідних документів очевидно не дозволяють їм бути ефективно реалізованими на рівні конкретних суспільних відносин, адже для цього необхідно запровадження на рівні актів законодавства (зокрема і шляхом прийняття нових) норм спеціального спрямування, які б детально і конкретно регламентували процедури та передбачали механізми реальних, а не формальних, змін.

Окремі законодавчі ініціативи щодо модернізації виробництва. Як зазначено вище, лише на рубежі третього десятиріччя незалежності України почали реалізовуватись окремі законодавчі ініціативи, спрямовані на запровадження сталого розвитку шляхом спроб стимулювати модернізацію та екологізацію економіки. Найпоказовішим у цьому відношенні, на нашу думку, є законопроєкт "Про запобігання, зменшення та контроль забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності", реєстраційний номер 4167 (далі - Законопроєкт) [7]. На відміну від уже чинних законодавчих актів щодо стратегічної екологічної оцінки й оцінки впливу на довкілля, які також входять у "пакет" євроінтеграційних зобов'язань України та передбачають процедури, в межах яких здійснюється оцінка можливих наслідків діяльності без установлення конкретних вимог до її параметрів, Законопроєкт спрямовано на визначення таких параметрів (зокрема і визначених найкращими доступними технологіями), що вказує на його безпосередню спрямованість на стимулювання зазначених у попередньому реченні модернізації та екологізації.

Як зазначено у пояснювальній записці до Законопроєкту, зменшення, запобігання та контроль викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, скидів забруднених стічних вод і контроль операцій у сфері управління відходами є основними завданнями Директиви 2010/75/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 24 листопада 2010 р. про промислові викиди (інтегроване запобігання та контроль забруднення) (далі - Директива 2010/75/ЄС), упровадження якої є зобов'язанням України в межах Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Існує ряд регуляторних та інституційних причин, що призводять до проблеми забруднення навколишнього природного середовища суб'єктами господарювання в Україні. Система дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища заснована на покомпонентному підході до регулювання впливу на навколишнє природне середовища: законодавством передбачена видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, спеціальне водокористування, здійснення операцій у сфері поводження з відходами - документів дозвільного характеру у сфері охорони навколишнього природного середовища. Такий підхід не дає змоги враховувати кумулятивний вплив, що здійснює суб'єкт господарювання на навколишнє природне середовище, частково залишаючи поза увагою питання, пов'язані з охороною ґрунтів і забрудненням підземних вод, ефективним споживанням енергії та сировини, умовами виведення з експлуатації та відновленням території промислового майданчика до безпечного екологічного стану. У межах імплементації положень Директиви 2010/75/ЄС обов'язковим є застосування суб'єктами господарювання найкращих доступних технологій і методів управління і досягнення встановлених відповідно до них гранично допустимих обсягів забруднення. В Україні немає розроблених нормативно-правових актів, що встановлюють перелік найкращих доступних технологій і методів управління для регулювання окремих видів діяльності, а гранично допустимі концентрації та гранично допустимі скиди забруднюючих речовин не відповідають значенням Директиви 2010/75/Єс. Недостатній рівень контролю з боку держави за виконанням умов документів дозвільного характеру у сфері охорони навколишнього природного середовища та недієвий механізм забезпечення дотримання виконання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища не заохочують суб'єктів господарювання до збільшення інвестицій у природоохоронні заходи. Законопроєктом визначаються основні вимоги до інтегрованого дозволу, перелік видів діяльності, які вимагають отримання інтегрованого дозволу, процедура видачі інтегрованого дозволу, підстави відмови у видачі інтегрованого дозволу, підстави та порядок зупинення й анулювання інтегрованого дозволу, підстави та порядок внесення змін до інтегрованого дозволу, вимоги до реєстру інтегрованих дозволів, особливості моніторингу викидів і контролю суб'єктів господарювання, які отримали інтегрований дозвіл [7].

Зміст Законопроєкту дає підстави для висновку про його подібність до Директиви 2010/75/ЄС "Про промислові викиди (інтегрований підхід до запобігання забрудненню та його контролю)", адже запровадження у національне законодавство України передбачених цим актом ЄС процедур визначено як обов'язкове у Додатку ХХХ до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами [8], з іншої сторони.

Відповідно до преамбули, Законопроєкт встановлює правові й організаційні засади щодо запобігання, зменшення та контролю забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності, для забезпечення високого рівня захисту довкілля. Слід погодитись із позицією Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, викладеній у їхньому висновку від 02 липня 2021 р. [7], що текст цього документа, основну частину якого пропонується структурно викласти у 30-ти статтях, здебільшого пов'язаний із регулюванням порядку видачі та функціонування "інтегрованого довкільного дозволу" як документа "дозвільного характеру, який видається дозвільним органом із метою запобігання та зменшення забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності, та який надає право експлуатувати установки, а саме вчиняти дії з провадження на них видів діяльності, визначених цим Законом, на умовах, установлених у ньому, та який отримують оператори установок до початку їхньої експлуатації.

Цікавим видається наведена в Законопроєкті пропозиція доповнити Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" статтею 31-1 "Найкращі доступні технології та методи управління", яка, за задумом авторів, повинна визначати важливі використовувані у Законопроєкті категорії, зокрема, "найкращі доступні технології" та "висновки найкращих доступних технологій". Зокрема, під найкращими доступними технологіями пропонується розуміти найбільш ефективний і сучасний етап у розвитку видів господарської діяльності та методів її здійснення, який свідчить про практичну відповідність окремих технологій як основи для встановлення гранично допустимих викидів та інших умов документів дозвільного характеру, що спрямовані на запобігання та в разі недосяжності зменшення викидів і негативного впливу на довкілля в цілому, де: "технології" включають в себе як використовувані технології, так і спосіб, в який установку спроєктовано, побудовано, як здійснюється її технічне обслуговування, експлуатація та виведення з експлуатації; "доступні технології" включають технології, що були розроблені в масштабі, що дозволяє впровадження у відповідному секторі економіки за практично здійсненних економічних і технічних умов з урахуванням вартості й переваг незалежно від того, чи технології використовуються або виробляються в Україні, допоки вони є виправдано доступними для оператора установки; "найкращі" означають найефективніші з позиції забезпечення високого рівня охорони навколишнього природного середовища в цілому.

У цій же статті пропонується визначення категорії "висновки найкращих доступних технологій і методів управління" як документа, який визначає найкращі доступні технології та методи управління, їхній опис, нормативи гранично допустимих викидів, установлені згідно з найкращими доступними технологіями та методами управління, вимоги до моніторингу зазначених гранично допустимих викидів, ресурсо- й енергоспоживання у виробничому процесі, а також заходи з усунення забруднення, спричиненого господарською діяльністю. Пропонується передбачити, що висновки найкращих доступних технологій і методів управління мають розроблятись і затверджуватись на основі актів законодавства Європейського Союзу. Зміст, форма та структура висновків найкращих доступних технологій і методів управління мають максимально повно і точно відповідати змісту, формі та структурі відповідного акта законодавства Європейського Союзу. Цікавою є пропозиція щодо того, що одночасно із затвердженими висновками найкращих доступних технологій і методів управління оприлюднюються довідкові референтні документи з найкращих доступних технологій і методів управління (БРЕРб), на основі яких вони розроблялися (оновлювалися).

У цьому разі надається достатній строк для розроблення та запровадження вказаних висновків - пропонується, щоб вони набрали чинності не раніше ніж 1 січня 2024 року, та вводились у дію через чотири роки з дня набрання ними чинності (тобто з 1 січня 2028 року).

Законопроєкт № 4167 не було прийнято: подальші дії. Слід зазначити, що Законопроєкт тричі розглядався Верховною Радою України за процедурою першого читання і всі три рази не знайшов підтримки депутатів [10], нині перспективи його прийняття видаються непевними.

Незважаючи на висловлені суттєві зауваження змістовного характеру, про які йтиметься нижче, однією з причин його неприйняття вважають вплив лобістів великого промислового бізнесу, адже Законопроєктом вимагається здійснення значних інвестицій у модернізацію та екологізацію за рахунок такого бізнесу [9]. хоча й окремі екологічні організації критикували Законопроєкт через "суттєво завищені зобов'язання, які Україна не зможе виконати" [10].

Найбільш фахові та системні зауваження до Зако- нопроєкту висловлено Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України, в яких, зокрема, було зазначено наступне.

По-перше, згідно з основними вимогами законодавчої техніки на початку законопроєкту розташовуються норми загального характеру, що встановлюють принципи правового регулювання і містять правила, які повинні враховуватися під час застосування наступних нормативних вказівок. Далі в законопроєкті розміщуються норми, згруповані з окремих питань, що стосуються того або іншого аспекту правового регулювання. Потім викладаються додаткові положення, які стосуються всіх або кількох питань, що належать до сфери регулювання цього закону. Разом із тим, у проєкті вказані вимоги не дотримуються, що ускладнює його розуміння. Зокрема, у ньому практично відсутні норми загального характеру (крім визначення термінів, які вживаються у законі (ст. 1) та сфери його дії (ст. 2)), наприклад, щодо принципів правового регулювання; складу законодавства, яке регулює відповідну сферу суспільних відносин; засад державного управління та компетенції центральних і місцевих органів виконавчої влади у цій сфері тощо.

По-друге, окремі питання, юридично коректніше визначати у підзаконних нормативно-правових актах, а не у законі, який за своєю природою є нормативно-правовим актом вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом установлення загальнообов'язкових правил поведінки суб'єктів цих відносин (щодо деяких вимог щодо реєстру дозволів (ч. 2 ст. 28), порядку отримання дозволу (ст. 4, 5, 7), внесення до нього змін (ст. 21-23) тощо.

По-третє, незважаючи на те, що Законопроєкт розроблено з урахуванням основних вимог Директиви 2010/75/ЄС, у Законопроєкті не визначаються або лише поверхово згадуються питання, урегульовані у главі ІІІ та Додатку V Директиви, зокрема, щодо спеціальних положень для установок згоряння, показників граничних обсягів викидів із таких установок; регулювання підземного зберігання двоокису вуглецю, несправності або поломки очисного обладнання тощо; спеціальні положення для установок і видів діяльності, у межах яких використовуються органічні розчинники; спеціальні положення для установок, що виробляють двоокис титану, тощо.

По-четверте, у Законопроєкті досить часто відтворюється текст відповідних положень Директиви без їхньої адаптації до національного законодавства, що ускладнює розуміння відповідних положень проєкту (наприклад, поняття "найкращі доступні технології та методи управління").

По-п'яте, положення п. 1-42 ч. 1 ст. 2 проєкту, у яких перераховано види діяльності, на які поширюється дія цього Закону, перевантажують його текст. Звертаємо увагу, що у Директиві (ч. 1 ст. 2 "Сфера застосування") передбачено, що "цю Директиву застосовують до промислової діяльності, що спричиняє забруднення, зазначеної у главах іі^і", а сам перелік розміщується у Додатку І до Директиви.

По-шосте, у ст. 6 проєкту визначаються питання проведення "громадського обговорення" у процесі видачі дозволу. Разом із тим визначається, що порядок організації та проведення громадських слухань у процесі громадського обговорення встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 10 ст. 6). З урахуванням цього, на нашу думку, було б доцільним визначити безпосередньо у проєкті і загальний порядок проведення громадських слухань, оскільки вони є важливим елементом громадського обговорення.

По-сьоме, деякі положення законопроєкту не відповідають принципу юридичної визначеності, який є невід'ємною складовою принципу верховенства права, закріпленого у ст. 8 Конституції України, згідно з яким юридичні норми мають бути чіткими, зрозумілими і недвозначними, оскільки інше не може забезпечити їхнє однакове застосування. Наприклад, в Законопроєкті вжито термін "резюме нетехнічного характеру інформації", який не є усталеним і зміст якого не пояснюється [7].

Вважаємо, що наведені зауваження Головного науково-експертного управління є в переважно слушними та такими, що мають бути враховані у процесі доопрацювання Законопроєкту.

правовий екологізація забруднення

ВИСНОВКИ