Європейсько-правовий досвід забезпечення життєдіяльності вугільних мономіст в умовах енергетичної трансформації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова НАН України»

Європейсько-правовий досвід забезпечення життєдіяльності вугільних мономіст в умовах енергетичної трансформації

Р.С. Кірін, д-р юрид. наук, доц., пров. наук. співроб.

Київ, Україна

Проаналізовано особливості забезпечення життєдіяльності вугільних монофункціональних міст в умовах енергетичної трансформації, які мають ґрунтуватися не тільки на правових визначеннях засадничих категорій, а й на правовій кваліфікації та співвідношенні їхніх об'єктно-суб'єктних складів. Запропоновано визначення понять «вугільне монофункціональне місто» та «життєдіяльність працівника вугледобувного підприємства». Обґрунтовано, що розглянутий досвід таких вугледобувних європейських країн, як Німеччина, Румунія, Чехія, Польща, Велика Британія, може і має бути адаптований в процесі розроблення вітчизняних концептуальних, стратегічних або програмних документів із забезпечення життєдіяльності вугільних мономіст щодо наступних блоків відносин: енергетичних, екологічних, соціальних, економічних, інформаційних, адміністративних, житлово-комунальних, транспортних, правоохоронних.

Ключові слова: вугільні шахти, монофункціональні міста, енергетична трансформація, європейсько-правовий досвід, екологічна безпека, соціальний захист.

R.S. Kirin

State Organization “V. Mamutov Institute of Economic and Legal Research

of NAS of Ukraine”, Kyiv, Ukraine

EUROPEAN LEGAL EXPERIENCE OF ENSURING THE LIFE ACTIVITY OF COAL MONOCITIES IN THE CONDITIONS OF ENERGY TRANSFORMATION

The article is devoted to the analysis of the features of ensuring the life of coal monofunctional cities in the conditions of energy transformation, which should be based not only on the legal definitions of the main categories, but also on the legal qualifications and the ratio of their object-subject compositions.

It was determined that the Energy Strategy of Ukraine -- 2035 focuses on the subject composition of certain types of transformation relations, while the object circle, after a complete rejection of coal in the energy sector and the termination of any subsidies to this sector, requires: coordination of structural changes with all stakeholders including the local population; basing plans for diversifying the economy, restructuring the coal industry, developing the infrastructure of post-coal regions on appropriate financial support, creating trust funds that will combine state, private and international assistance of various levels; transformation of unprofitable mines and, first of all, as an integral technically and organizationally separate (single) property complex of funds and resources.

The concept of “coal monofunctional city” -- a satellite of a city-forming enterprise for the extraction and processing of coal -- an administrative-territorial unit, the specialization of labor of the population in which is determined by a set of directions for ensuring the operation of this enterprise and the life of its employees is proposed.

The concept of “life activity of an employee of a coal mining enterprise is proposed -- a set of daily processes, actions, activities that can ensure the existence of an employee, his family members, the entire workforce as a whole through training, communication, orientation, movement, self-service, control over his behavior, participation in labor activities with the help of physical, psychological and social functions”.

It has been substantiated that the considered experience of such European coal-mining countries as Germany, Romania, Czech Republic, Poland, Great Britain can and should be adapted in the process of developing domestic conceptual, strategic or program documents to support the life of coal monocities in the following blocks of relations: energy; environmental; social; economic; informational; administrative; housing and communal services; transport; law enforcement.

Keywords: coal mines, monofunctional cities, energy transformation, European legal experience, environmental safety, social protection.

Вступ

2020 р. в Україні розпочалися внутрішні дискусії у бізнес-колі щодо Європейського зеленого курсу (англ. European Green Deal, далі ЄЗК) [1]. Реалізація його в Україні має позитивно вплинути на енергетичний баланс і забезпечити розвиток сектору, зокрема, зважаючи на необхідність, серед іншого, ще зміни теплової генерації відновлюваними джерелами енергії та здійснення повноцінної трансформації вугільних регіонів, що означає поступове закриття нерентабельних підприємств з паралельним створенням у цих регіонах альтернативних робочих місць. Проте, як свідчить історія реструктуризації вугільної промисловості, процеси ліквідації (консервації) шахт завжди супроводжуються низкою передусім соціальних, екологічних та економічних наслідків, які безпосередньо впливають на права як працівників цих підприємств, так і населення монофункціональних міст (далі мономіст).

Дійсно, розвинуті європейські країни розраховують на нову екологічну політику як точку зростання економіки у середньостроковій перспективі. Тому амбіційний план Європейського Союзу щодо боротьби з парниковими газами (далі ПГ), яким і є ЄЗК [2], разом із Carbon border adjustment mechanism (CBAM -- механізм коригування цін на викиди СО₂ на кордонах Європейського Союзу), фактично визначає орієнтири розвитку європейської економіки на кілька десятиріч вперед. Основна суть таких змін полягає у трансформації промисловості ЄС до вуглецево-нейтральної моделі функціонування та відповідних принципів взаємодії на ринку.

Цитування: Кірін Р.С. Європейсько-правовий досвід забезпечення життєдіяльності вугільних мономіст в умовах енергетичної трансформації. Економіка та право. 2021, № 2. С. 66--82. https://doi.org/10.15407/econlaw.2021.02.066

Отже, для подальшого економічного зростання України варто забезпечити сталий розвиток підприємств і вітчизняного сектору альтернативної енергетики із одночасним дотриманням інтересів споживачів [3]. Такий стратегічний підхід дасть змогу нашій державі не лише якісно оновити власні промислові ланцюжки, але й інтегруватись у нову економічну модель ЄС.

Окрім того, Україна, підтримавши ЄЗК, виявила своє прагнення до низьковуглецевої економіки у довгостроковій перспективі. Декарбонізація для енергетичного сектору означає поступову відмову від викопних видів палива, насамперед вугілля, на користь, зокрема, відновлюваних джерел енергії (далі ВДЕ). Водночас, одним з найгостріших питань, зумовлених подібними трансформаційними енергетичними процесами, постає питання про подальший розвиток, а іноді й -- існування, вітчизняних мономіст, спеціалізацію праці економічно активного населення в яких визначають підприємства вугільної галузі, що формують дохідну частину бюджету міста, забезпечують функціонування соціальної інфраструктури та інших об'єктів життєзабезпечення населення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання правового забезпечення життєдіяльності вугільних мономіст в умовах енергетичної трансформації, будучи за своєю природою міжгалузевими, неодноразово розглядалися представниками не лише галузей права, зокрема адміністративного, міжнародного, господарського, екологічного, трудового, але й вченими інших галузей знань, предметом досліджень яких були економічні, гірничі, енергетичні та соціальні аспекти зазначеної тематики.

Так, автори програмного документа, з використанням неопублікованих аналітичних матеріалів проєкту «Реструктуризація людського капіталу державних підприємств вугільної галузі», який реалізовано Центром моніторингу ринку праці Всеукраїнської асоціації консультантів з управління за підтримки Посольства Королівства Великої Британії, наголошують, що досвід реструктуризації вугільної промисловості 1990-х рр. показав провал як державних програм, так і міжнародних проєктів, неефективність інструментів реструктуризації. У 1995--2002 рр. приблизно третина працівників після звільнення вийшла на пенсію, орієнтовно 40 % пішли працювати в «тіньову» економіку і/або стали самозайнятими, приблизно 17 % виїхали на заробітки, і тільки орієнтовно 10 % працевлаштовано за сприянням держави. Посилаючись на ці дані, можна прогнозувати, що неефективна політика сприяння зайнятості вивільнених шахтарів загрожує зростанням тіньового сектору економіки та трудової міграції орієнтовно для 20 тис. працівників шахт [4, с. 5--6].

Слушною є думка О.М. Кравцової, яка вважає, що система «містоутворювальне підприємство (далі МУП) -- монопрофільне місто» уразливіша до загрози банкрутства, ніж системи в містах з адаптивною поліфункціональною економікою. Використання інноваційних підходів до вирішення соціально-економічних проблем передкризового та кризового стану монопрофільних міст -- застосування елементів державно-приватного партнерства, механізмів «індустріальна диверсифікація», «стабільне мономісто», «кероване стиснення», створення інвестиційного паспорта міста -- надає можливості для саморозвитку населених пунктів та їхньої гнучкої адаптації до зміни довкілля без постійного звернення до ресурсів держави, для покращення якості життя населення [5, с. 42].

Правильно зазначає й О.Ю. Ілларіонов, що екологічна шкода від незваженої та, у багатьох випадках без урахування довготривалих процесів впливу на навколишнє середовище, ліквідації гірничих об'єктів, безвідповідальне ставлення суб'єктів господарювання приватної форми власності до еколого-економічних проблем за результатами їх господарської діяльності на Донбасі вже є проблемою номер один, до вирішення якої необхідно залучити ринкові механізми з відповідним правовим забезпеченням [6, с. 70].

Д.Ю. Череватський запропонував концептуальний підхід до інвестування у розвиток збиткових вугільних підприємств, який є відмінним від традиційних створенням організаційно-економічних умов участі у виробничому процесі суб'єкта господарської діяльності -- власника необхідного устаткування, що позбавляє підприємство, яке потребує капіталовкладень, від притаманних традиційним формам інвестування ускладнень [7, с. 4].

На думку авторів наукової доповіді, вкрай низька якість життя, важкість і небезпечність праці більшості населення міст Донбасу вже з початку їх заснування, убоге існування у так званих мономістах, несумісне з нормами міського стилю життя, позбавлене будь-якого вибору стало чинниками формування у населення саме цінностей виживання [8, с. 30].

Розглядаючи процеси реструктуризації вугільної промисловості та вплив цих процесів на ринок праці шахтарських мономіст, автори іншої публікації вважають, що державне регулювання щодо скорочення безробіття для забезпечення належного рівня життя та соціального захисту населення в мономістах повинно здійснюватися за допомогою комплексу механізмів, головними з яких є: правові, податкові, кредитні, бюджетні, організаційні [9, с. 31].

Автори історичного монографічного дослідження вважають, що в кінці ХІХ -- початку ХХ ст. Донбас був місцем вдалих міжнародних бізнес-проєктів, а в ХХ ст. багато мономіст успішно трансформувалися в більші поліфункціональні центри, тому регіон може мати потенціал для майбутнього -- потрібно просто шукати можливості виробництва з доданою вартістю, відходячи від виснаження природних ресурсів [10, с. 5].

Ці та інші результати досліджень свідчать про неабияку гостроту проблеми, якій притаманні європейські, урбаністичні, гірничі, енергетичні аспекти. Водночас важливість окресленого дослідницького напряму спонукає до подальшого розвитку поглядів, аналізу та формулювання пропозицій, які б сприяли виробленню механізму муніципальної медіації у специфічних державно-приватних відносинах енергетичної трансформації.

Мета статті полягає в дослідженні та розкритті стану правової урегульованості відносин трансформації містоутворювальних вугільних шахт України та виявленні доступного до реалізації європейського досвіду збереження життєдіяльності мономіст в умовах енергетичної трансформації.

Виклад основного матеріалу

Правові засади трансформації вугільних шахт України. Меморандум про взаєморозуміння щодо співробітництва в енергетичній галузі між Україною та ЄС, укладений 01.12.2005 (втратив чинність на підставі Меморандуму від 24.11.2016) [11], визначив фундаментальні принципи стратегії співпраці між цими двома сторонами впродовж наступних десяти років. Протягом зазначеного періоду були досягнуті значні успіхи у реалізації п'яти дорожніх карт, визначених цим документом, зокрема й у сфері вугільної галузі. Завдяки цьому значно підвищився рівень інтеграції енергетичних ринків України та ЄС [12].

Проте варто зауважити, що декарбонізація енергетики, яка є складовою ЄЗК, набуває більшого впливу з точки зору запобігання зміни клімату, що впливає на формування балансу енергогенерувальих потужностей. Набуття чинності Паризької угоди вимагає від міжнародної спільноти вживання рішучих консолідованих заходів із протидії процесу глобального потепління на Землі. Національна Енергостратегія-2035 [13] передбачає, що заходи із закриття / консервації збиткових державних шахт завершуватимуться до 2025 р., щодо кожного об'єкта буде розроблено план пом'якшення соціальних та екологічних наслідків.

Зелена Енергоконцепція-2050 [14] передбачає, що видобувні компанії у секторах викопного палива (передусім вуглецемісткого) та компанії, що працюють у суміжних до них секторах, використовуючи ці види палива, зокрема для виробництва електроенергії та теплової енергії, матимуть поступово згортати виробничу діяльність та, за власної ініціативи, переорієнтовувати свою діяльність на сфери, що є сумісними з цілями, передбаченими політикою та положеннями цієї Концепції.

Про необхідність закриття більшості українських вугільних шахт йшлося й на щорічній кліматичній конференції ООН COP-25 (грудень 2019 р., м. Мадрид) [15]. Так, з 1990 р. занепад вітчизняної вугільної галузі демонструють такі показники: 1) обсяг видобутку вугілля зменшився в 5 разів; 2) кількість зайнятих шахтарів скоротилася більш ніж у 20 разів; 3) до початку збройного конфлікту на Сході України (весна 2014 р.) видобуток вугілля здійснювали 148 шахт, з яких 102 перебували у державній власності, а 46 -- у приватній; 4) на сьогодні із 102 шахт, підпорядкованих Міністерству енергетики та захисту довкілля України, 69 шахт перебувають на тимчасово окупованій території, 33 -- поза зоною ведення бойових дій; 5) з 33 державних шахт, що діють на підконтрольній Україні території, лише 4 шахти -- прибуткові (12 %).

Отже, ситуація у вугільній галузі нашої держави стабільно погіршується, і закриття шахт, а відтак і скорочення шахтарів, не уникнути. Тому на тлі очевидних соціальних та екологічних проблем, що супроводжуватимуть трансформацію вугледобувних регіонів, актуальним постає й питання про правове врегулювання статусу суб'єктів та режиму об'єктів, залучених до комплексу відносин, що виникатиме у процесі її реалізації.

Якщо зазначені положення Енергостратегії-2035 акцентували увагу на суб'єктному складі реконверсійних відносин, до яких варто було б додати й питання пенсійного та освітнього забезпечення, то об'єктне коло, після повної відмови від вугілля в енергетиці та припинення будь-яких дотації у цей сектор, вимагає, по-перше, узгодження структурних змін з усіма зацікавленими сторонами, зокрема й місцевим населенням.

По-друге, плани диверсифікації економіки, реструктуризації вугільної галузі, розвитку інфраструктури поствугільних регіонів мають базуватися на відповідному фінансовому забезпеченні, створенні цільових фондів, які об'єднають державну, приватну та міжнародну допомогу різних рівнів.

По-третє, трансформація збиткових шахт і, насамперед, як цілісного технічно та організаційно відокремленого (єдиного) майнового комплексу (далі ЄМК) засобів і ресурсів для видобутку корисних копалин, будівництва та експлуатації об'єктів із застосуванням гірничих технологій (шахти, рудники, копальні, кар'єри, розрізи, збагачувальні фабрики тощо), під яким Гірничий закон України від 06.10.1999 № 1127-ХІУ (далі ГЗУ) розуміє гірниче підприємство.

Одним із видів гірничих підприємств, відповідно до ст. 1 спеціального приватизаційного закону -- Закону України від 12.04.2012 № 4650-УІ «Про особливості приватизації вугледобувних підприємств», розглядається вугледобувне підприємство (далі ВДП) як гірниче підприємство, основним видом економічної діяльності якого є підземне або відкрите добування вугілля, до складу якого можуть входити шахти, шахтоуправління, розрізи та інші відокремлені підрозділи, що виконують допоміжні функції.

Натомість, окрема гірнича виробка (система гірничих виробок) або виробка, що входить до складу гірничого чи іншого підприємства та використовується для видобутку корисних копалин та інших цілей, а також будівлі (споруди), які технологічно пов'язані з ними, охоплюються поняттям «гірничий об'єкт» (ст. 1 Гірничого закону України від 12.04.2012 № 4650-УІ «Про особливості приватизації вугледобувних підприємств»).

Пропозиція уряду виходить з того, що під час реформування державних підприємств вугільної галузі передбачається шахтний фонд розподілити за такими групами (див.: розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 733-р. «Про схвалення Концепції реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року»):

1) перспективні шахти, які мають: а) значний обсяг промислових запасів вугілля; б) можливість у найкоротший строк виходу на беззбитковий рівень роботи;

2) неперспективні шахти, які розподіляються на дві підгрупи:

2.1) шахти, що підлягають консервації (у разі відсутності покупця під час проведення приватизації та за умови визначення техніко-економічного обґрунтування можливості відновлення їхньої діяльності у короткостроковій перспективі на прибутковому рівні без залучення державної підтримки), -- це шахти з: а) низькими техніко-економічними показниками; б) високим рівнем зношення шахтного фонду; в) необхідним значним обсягом капітальних інвестицій для виведення шахти на беззбитковий рівень роботи; г) великим обсягом запасів вугілля;

2.2) шахти, що підлягають ліквідації, -- це шахти, які: а) відпрацьовують залишкові обсяги промислових запасів; б) не мають можливості виходу на беззбитковий рівень роботи.

Чергове завдання Кабінету Міністрів України полягало у розробленні та затвердженні в установленому порядку, до 30.04.2020 концепції реформування вугільної галузі та плану заходів щодо її реалізації, передбачивши, зокрема, здійснення підготовчих заходів та проведення: а) приватизації перспективних вугільних шахт, б) реструктуризації (консервації) безперспективних вугільних шахт на виконання Указу Президента України від 08.11.2019 № 837/2019 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави». Утім, станом на кінець квітня 2021 р. такої концепції й досі немає, а Уряд, перманентно доопрацьовуючи зміст і форму цього документа, проголосив про наміри ухвалення Концепції реформування вугільної галузі та вугільних регіонів і Національної програми з трансформації вугільних регіонів до 2027 року.

Щодо першої групи, то тут слід мати на увазі об'єктний склад приватизації, до якого на підставі ст. 4 Закону України від 12.04.2012 № 4650-УІ «Про особливості приватизації вугледобувних підприємств» належать: 1) ВДП як ЄМК; 2) шахти (шахтоуправління) як ЄМК;

3) розрізи як ЄМК; 4) акції, які належать державі у статутних капіталах акціонерних товариств, утворених у процесі приватизації чи корпоратизації державних ВДП.

Відносно другої групи пропоную врахувати поняття, наведене в одному з інвестиційних законів (Закон України від 15.07.1999 № 970-ХІУ «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Луганській області»), а саме -- «реструктуризація підприємства» -- здійснення організаційно-економічних, правових, технічних заходів, спрямованих на зміну структури підприємства, його управління, форми власності, організаційно-правової форми, з метою фінансового оздоровлення підприємства, збільшення обсягів випуску конкурентоспроможної продукції, підвищення ефективності виробництва.

Якщо порівняти його з поняттям «консервація», під яким ГЗУ (ст. 1) розуміє припинення діяльності гірничого підприємства на не- визначений строк з можливістю подальшого поновлення його роботи, то очевидною стає відсутність у цих поняттях ознаки тотожності. Тому, положення Указу Президента України від 08.11.2019 № 837/2019 щодо безперспективних вугільних шахт слід трактувати або як реструктуризацію, або як консервацію. До того ж, виходячи зі змісту поняття «реструктуризація», яке охоплює, зокрема, можливість зміни форми власності з державної, комунальної до приватної і навпаки, потенційно можна припустити проведення як процесу приватизації, так і націоналізації.

На прикладі територій пріоритетного розвитку в Луганській області та на підставі ст. 2 Закону України від 15.07.1999 № 970-XIV «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Луганській області» сформульовано мету запровадження спеціального режиму інвестиційної діяльності, що полягає в: а) залученні інвестицій у пріоритетні галузі виробництва для створення нових робочих місць та працевлаштування працівників, які звільняються у зв'язку із закриттям, реструктуризацією та перепрофілюванням гірничодобувних та інших підприємств; б) упровадженні нових технологій; в) розвитку зовнішньоекономічних зв'язків, збільшенні поставок на внутрішній ринок високоякісних товарів і послуг; г) створенні сучасної виробничої, транспортної та ринкової інфраструктури; д) ефективному використанні природних ресурсів. вугільний монофункціональний місто

Під поняттям «перепрофілювання підприємства» у зазначеному Законі розуміється зміна технології виробничого процесу для випуску нової продукції (виконання робіт, надання послуг).

Окрім того, спираючись на синонімічний зв'язок прикметників «єдиний» та «цілісний» (який становить собою внутрішню єдність, сприймається як щось нерозривно зв'язане), пропонується розглядати згадані об'єкти приватизації (ЄМК) як цілісні майнові комплекси (далі ЦМК) -- об'єкти, сукупність активів яких забезпечує провадження окремої діяльності, що визначає загальнодержавне значення підприємства, на постійній і регулярній основі. ЦМК можуть мати структурні підрозділи, які в установленому порядку виокремлються в самостійні об'єкти (наказ Фонду державного майна України від 29.12.2010 № 1954 «Про порядок віднесення майна до такого, що включається до складу цілісного майнового комплексу державного підприємства»).

До майна, яке складає ЦМК державних підприємств, зокрема казенних підприємств, належать: 1) спеціалізовані необоротні активи (основні засоби, незавершені капітальні інвестиції в необоротні матеріальні активи, інші необоротні активи) і запаси, які безпосередньо використовуються в єдиному технологічному процесі виробництва продукції (надання послуг, виконання робіт), що визначає загальнодержавне значення підприємства, в обсязі, передбаченому технологічною документацією; 2) активи, що тимчасово не використовуються у виробничому процесі, законсервовані об'єкти -- за наявності на підприємстві проєкту плану розвитку підприємства (інвестиційної програми) з обґрунтуванням економічної доцільності їхнього подальшого ефективного використання в основній діяльності підприємства; 3) активи, які не задіяні в технологічному процесі, але віднесені до об'єктів загальнодержавного значення.

Перепрофілювання, консервація або припинення діяльності ВДП протягом строку дії умов договору купівлі-продажу здійснюються винятково після погодження з державними органами приватизації та органом, уповноваженим управляти державним майном, згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України (ст. 15 Закон України від 12.04.2012 № 4650-УІ «Про особливості приватизації вугледобувних підприємств»).

У цьому випадку, власник ВДП подає на розгляд Міненерговугілля (зараз Міністерство енергетики України, далі Міненерго) проєкт перепрофілювання, консервації чи ліквідації ВДП, який повинен відповідати вимогам ст. 16 та 45 ГЗУ. Розроблення та виконання проєкту здійснюється за кошти власника ВДП постанова Кабінету Міністрів України від 10.04.2013 № 375 «Про затвердження Порядку погодження перепрофілювання, консервації або при пи нення діяльності вугледобувних підприємств протягом строку дії умов договору купівлі-продажу таких підприємств»).

Окрім режимів приватизації й реструктуризації, безперспективні шахти можуть розглядатися як об'єкти державно-приватного партнерства, навіть на тлі тієї обставини, за якої пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їхнього видобування, на підставі Закону України від 03.10.2019 № 155-ІХ «Про концесію», вже не відносяться до сфери його застосування, адже остання залишається вагомою перспективою для цієї групи ВДП (положення Закону України від 01.07.2010 № 2404-УІ «Про державно-приватне партнерство»).

Ще одним правовим режимом господарської діяльності безперспективних шахт можна розглядати концесію з урахуванням таких положень: 1) концесія може застосовуватися для здійснення проєктів у будь-яких сферах господарської діяльності, крім об'єктів, щодо яких законом встановлено обмеження чи заборона щодо передачі їх у концесію; 2) дія концесійного закону не поширюється на проєкти, які передбачають пошук, розвідку родовищ та видобування корисних копалин (Закон України від 03.10.2019 № 155-ІХ «Про концесію»).

Господарська діяльність, яка охоплює комплекс технічних заходів, спрямованих на вилучення газу (метану) вугільних родовищ (далі ГВР) з вугільних пластів, що вміщують породи та підземні порожнини, у тому числі відпрацьованих вугільних родовищ, якщо вилучений газ (метан) призначається для подальшого використання як матеріальний та/або енергетичний ресурс, розглядається як видобування ГВР, а особливості надання спеціальних дозволів на здійснення такого виду господарської діяльності на відпрацьованих вугільних родовищах визначаються відповідно до Закону України від 21.05.2009 № 1392-УІ «Про газ (метан) вугільних родовищ».

Окремого аналізу, а так само й подальших досліджень і дискусій, потребує режим оренди, адже, якщо для цілей спеціального орендного Закону (Закон України від 08.07.2011 № 3687-УІ «Про особливості оренди об'єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності») термін «об'єкти паливно-енергетичного комплексу» вживається у такому значенні -- ЦМК або системи ЦМК підприємств, їхніх структурних підрозділів (філій, цехів, дільниць), які забезпечують (призначені) та достатні для провадження господарської діяльності у сфері видобування кам'яного вугілля та лігніту (бурого вугілля), його перероблення, а перелік майна, що входить до складу об'єкта паливно-енергетичного комплексу, що перебуває у державній власності і передається в оренду, визначається відповідним договором, то загальний орендний Закон (Закон України від 03.10.2019 № 157-ІХ «Про оренду державного та комунального майна») встановлює заборону, згідно із якою не можуть бути об'єктами оренди об'єкти права власності Українського народу, до яких відповідно до ст. 13 Конституції України належать і надра. Крім того, зазначеним Законом серед цієї групи об'єктів окремо виділено спеціально відведені місця чи об'єкти, призначені для захоронення відходів (ділянки надр тощо) (ч. 2 ст. 3 згаданого вище Закону України від 03.10.2019 № 157-ІХ).

Нарешті, слід враховувати дозвільний режим, за яким надра надаються у користування, відповідно до ст. 14 чинного Кодексу України про надра від 27.07.1994 № 132/94-ВР (далі КпН) у разі: 1) будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, зокрема споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; 2) створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); 3) задоволення інших потреб.

Ці положення КпН розвинуті у ст. 253 Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-УІ, в якій, по-перше, передбачено такі види господарської діяльності в надра: 1) зберігання природного газу, нафти, газоподібних та інших рідких нафтопродуктів; 2) витримування виноматеріалів, виробництво і зберігання винопродукції; 3) вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин; 4) зберігання харчових продуктів, промислових та інших товарів, речовин і матеріалів; 5) провадження інших видів господарської діяльності.

По-друге, об'єктом оподаткування рентною платою в даному випадку може виступати об'єм спеціально створених та наявних гірничих виробок (відпрацьованих і пристосованих) або площа їхнього підземного простору.

Вплив енергетичної трансформації на життєзабезпечення монофункціональних міст: європейський аспект. Визнаючи той факт, що економіка нашої країни є однією з найвуглецевоємних у світі, а також враховуючи, що загальною метою є низьковуглецевий розвиток, декарбонізація всіх її секторів, Україна та ЄС підтримують розроблення відповідних стратегій скорочення викидів ПГ та обмін ними, серед яких й стимулювання відновлення та використання метану з чинних і закритих вугільних шахт.

Останні, у своїй більшості, розташовані на Сході України, тобто регіоні, в якому до соціально-економічних проблем життєдіяльності вугільних мономіст додався вплив еколого-мілітаристських наслідків бойових дій. Тому подолання постконфліктного становища вугільних МУП, зокрема й правовими засобами, безумовно є актуальним напрямом дослідження, в якому питання складу цього виду правовідносин посідають провідне місце.

Тим більше, що сторони зазначеного Меморандуму [12] взяли на себе зобов'язання співпрацювати з метою сприяння повноцінній участі України у заходах, передбачених Дослідницькою програмою науково-дослідного фонду вугілля і сталі (Research Fundfor Coal and Steel -- RFCS) [16], а також іншими програмами, пов'язаними з дослідженнями у галузі енергетики та застосуванням наукового підходу до регулювання цієї галузі.

Відповідно до ЄЗК, подальша декарбонізація енергетичної системи має вирішальне значення для досягнення кліматичних цілей в 2030 і 2050 рр. Декарбонізація енергетичної системи також тягне за собою швидке припинення використання вугілля та декарбонізувального газу [17].

З метою забезпечення узгоджених дій центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо визначення механізмів реалізації державної політики з питань імплементації цілей сталого розвитку України, створення умов для забезпечення конкурентоспроможності українських виробників та підприємств під час реалізації ініціативи Європейської Комісії (далі ЄК) ЄЗК, збереження біорізноманіття, захисту здоров'я, добробуту громадян від ризиків та наслідків зміни клімату, в Україні утворена Міжвідомча робоча група (постанова Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 33 «Про утворення міжвідомчої робочої групи з питань координації подолання наслідків зміни клімату в рамках ініціативи Європейської Комісії “Європейський зелений курс”»).

Особливо гостро ці питання стоять для вугільних мономіст, що розташовані на пост- конфліктних територіях, адже на тлі ліквідації чи консервації МУП життєдіяльність цих населених пунктів здебільшого залежить не тільки від безпечності їхнього трансформаційного переходу, а й від системності відновлення інфраструктурного середовища, оскільки статус МУП наразі визначається у національному законодавстві двома показниками (наказ

Міністерства економіки України від 29.05.2009 № 518 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо прогнозування наслідків та оцінки впливу на стан економічної безпеки держави приватизації деяких категорій підприємств»):

1) це підприємство розташоване в містах обласного або районного підпорядкування; 2) кількість працівників цього підприємства (з урахуванням членів їхніх сімей) становить не менше половини населення адміністративно-територіальної одиниці, на території якої воно розташоване.

Водночас пропонується використати й наявний у ядерному законодавстві механізм соціально-економічної компенсації ризику для населення, яке проживає в зонах спостереження, -- територіях, на яких можливий радіаційний вплив ядерної установки та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, на населення, що проживає в цій зоні (Закон України від 08.02.1995 № 39/95-ВР «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»).

У випадку із вугільними мономістами, використовуючи термінологію щодо підприємств з видобування і переробки уранових руд, можна запропонувати таке визначення вугільних монофункціональних міст -- супутники підприємств з видобування і перероблення вугілля -- адміністративно-територіальні одиниці, спеціалізація праці населення в яких визначається вугледобувними підприємствами.

Останні, у розумінні Закону України від 12.04.2012 № 4650-УІ «Про особливості приватизації вугледобувних підприємств», -- це гірничі підприємства, основним видом економічної діяльності яких є підземне або відкрите добування вугілля, до складу яких можуть входити шахти, шахтоуправління, розрізи та інші відокремлені підрозділи, що виконують допоміжні функції.

Зазначеним суб'єктам господарювання у вугільній галузі може надаватися державна допомога, до критеріїв оцінки допустимості якої належить: недопущення суттєвої нерівності умов діяльності конкуруючих між собою суб'єктів господарювання у вугільній галузі; недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринках виробництва теплової та електричної енергії; зменшення впливу на навколишнє природне середовище (далі НПС) в результаті видобутку вугілля вугільними підприємствами, яким надається допомога на закриття (ліквідацію) (постанова Кабінету Міністрів України від 13.01.2021 № 38 «Про затвердження критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання у вугільній галузі»). Даний механізм розроблений Урядом відповідно до вимог Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».

Отже, суб'єктне коло правовідносин у сфері життєдіяльності вугільних мономіст на постконфліктних територіях, які, в межах своїх повноважень, є чи можуть бути учасниками цих відносин, пропонується диференціювати за відповідними рівнями так: 1) міжнародні суб'єкти; 2) іноземні суб'єкти; 3) вітчизняні суб'єкти (державні, галузеві, регіональні, виробничі, персональні).

Водночас останній рівень слід розглядати також у декількох аспектах, а саме: 3.1) суб'єкти, пов'язані правовідносинами із МУП; 3.2) суб'єкти, не пов'язані правовідносинами із МУП; 3.3) громадяни вугільних мономіст та їхнього об'єднання, які беруть участь у здійсненні заходів щодо забезпечення життєдіяльності населення та населеного пункту.

Саме останні, разом із елементами техно-, антропогенного та природного середовища складатимуть сукупність об'єктного складу відносин, що досліджуються. Його подальша конкретизація має стати наступним кроком пошуків у цій проблематиці.

Одним з важливих об'єктів впливу енергетичної трансформації на життєзабезпечення мономіст є викиди ПГ. На початку січня 2021 р. в Україні набрав чинності Закон України від 12.12.2019 № 377-ІХ «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів», ухвалений у рамках Угоди про асоціацію з ЄС, який передбачає створення національної системи торгівлі вуглецевими викидами. Дія цього закону поширюється на відносини, що виникають у сфері моніторингу, звітності та верифікації (далі МЗВ) викидів ПГ з установок, розташованих на території України.

Відповідно до п.п. 2--4 ч.1 ст. 6 зазначеного Закону Уряд ухвалив низку підзаконних актів, що конкретизують регулювання відносин МЗВ, зокрема: 1) перелік видів діяльності, викиди ПГ в результаті провадження яких підлягають МЗВ (постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 880 «Про затвердження переліку видів діяльності, викиди парникових газів в результаті провадження яких підлягають моніторингу, звітності та верифікації»); 2) порядок здійснення моніторингу та звітності щодо викидів ПГ (постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 960 «Про затвердження Порядку здійснення моніторингу та звітності щодо викидів парникових газів»); 3) порядок верифікації звіту оператора про викиди ПГ (постанова Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 959 «Про затвердження Порядку верифікації звіту оператора про викиди парникових газів»).

Отже, до 31.03.2022 суб'єкти господарювання мають надати перші звіти про моніторинг за 2021 р. Очікується, що така система МЗВ дозволить: отримувати точну інформацію про обсяги емісії ПГ від виробничих установок; забезпечити контроль за викидами та обмежувати їх; впровадити обов'язкову методику розрахунку емісії ПГ для всіх установок, з яких ці викиди здійснюються. Крім того, надзвичайно важливим завданням для України є впровадження системи торгівлі квотами ПГ, як передбачено Директивою ЄС 87/2003 [18], імплементація якої здійснюється відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС. У процесі створення в Україні ринку торгівлі квотами на викиди необхідно орієнтуватися на європейську модель Emission Trading System (EU-ETS) [18].

Слід визнати, що енергетичний перехід є однією з найбільших проблем, з якою стикаються малі та середні підприємства (далі МСП). Тому ЄК має уважно вивчити сукупний вплив нових (інвестиційних) зобов'язань для МСП, які походять з ЄЗК. Бізнес-асоціації та їхні члени, підтримуючи в цілому зелені амбіції ЄК, звертаються з проханням враховувати фінансово-економічну ситуацію багатьох МСП під час розроблення нових «зелених» політичних заходів, що на них впливатимуть. Особливо гостро це питання стоїть для МСП, що продовжують свою господарську діяльність в містах, де припинили чи є в стадії припинення експлуатації вугледобувні об'єкти.

Натомість, в ЄС є чітке усвідомлення того, що саме регіони та міста відіграють життєво важливу роль у досягненні національних і загальноєвропейських кліматичних та енергетичних цілей. Саме вони є головними виконавцями ЄЗК. Його успіх значною мірою залежатиме від спроможності місцевих та регіональних органів влади втілювати в життя політику, ухвалену на європейському рівні, а також від спроможності національних урядів та установ ЄС розуміти і враховувати конкретні потреби кожного регіону, кожної території [19].

Подібна позиція ґрунтується на тому, що реалізація ЄЗК в Україні має позитивно вплинути на енергетичний баланс та забезпечити розвиток сектору, зокрема зважаючи на необхідність: створення повноцінного конкурентного середовища на енергетичному ринку Україні; зміни теплової генерації ВДЕ та здійснення повноцінної трансформації вугільних регіонів, що означає поступове закриття нерентабельних підприємств з паралельним створенням у цих регіонах альтернативних робочих місць; забезпечення споживачів пропорційними тарифами; вибудовування пропорційної тарифної політики у сфері використання ВДЕ задля забезпечення зростання частки ВДЕ та збереження сприятливого інвестиційного клімату у цій сфері; збереження високої частки атомної генерації, враховуючи необхідність забезпечення дотримання граничних термінів експлуатації, безпеки та попередження техногенних ризиків.

Вирішення проблеми викидів ПГ в атмосферу залежить від ефективності діалогу між Україною та ЄС. Так, Енергетичне Співтовариство закликає Україну прискорити запуск системи торгівлі викидами СО₂ для того, щоб якомога швидше розпочати вихід на європейський рівень та інтеграцію у систему торгівлі EU-ETS. Проте перехід до європейського рівня цін на викиди та її інтеграцію до системи EU-ETS має відбуватися поступово (упродовж 15--20 років) й враховувати реальний стан і потреби економіки України. Наприклад, вимоги Директиви щодо промислових викидів з вугільних ТЕС [20] відтерміновано для нашої країни з 2018 р. до 2023 р., а виведення цін на викиди на європейський рівень, за прогнозами Енергетичного Співтовариства, -- до 2040 р. До того ж Концепція «зеленого» енергетичного переходу [14] також потребує вдосконалення, за яким економіка України має стати вуглецево-нейтральною до 2070 р. Ця амбітна мета передбачає підвищену потребу в інвестиціях, а процеси декарбонізації можуть вплинути на конкурентоспроможність продукції, тому вкрай важливо дотримуватися балансу між екологічними цілями і економічним зростанням [21].

ЄС безпосередньо залучає міста та регіони до розроблення та реалізації інвестицій, що стосуються ЄЗК, зокрема через Комітет регіонів ЄС. Це дає змогу посилити механізми згуртованості та регіональних фондів для міст та регіонів для отримання прямого доступу до ресурсів ЄС, оскільки саме місцеві та регіональні органи влади найкраще знають реальну ситуацію на місцях.

Так, у парламенті зареєстровано Законопроєкт про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження державного фонду декарбонізації [22], джерелом наповнення якого передбачено податок на викиди СО₂. Планується збільшення цього податку з 10 до 30 грн/т, 50 % податку спрямовуватиметься до загального фонду Держбюджету, де буде розподілятися на заходи із захисту довкілля; 50 % -- до Фонду декарбонізації. Кошти Фонду будуть спрямовуватися винятково на проєкти, що призводять до скорочення викидів СО₂. Наразі розглядаються сім напрямів: екомодернізація підприємств, зокрема генеруювали; модернізація тепломереж, водоканалів, вуличного освітлення; здешевлення проєктів із утилізації (перероблення) побутових відходів; електробуси для громадського транспорту; стимулювання використання електрокарів населенням; заміщення традиційних видів палива в бюджетній сфері; стимулювання виробництва та використання біоетанолу, біогазу.

Наразі в ЄС впроваджуються ініціативи для підтримки місцевих та регіональних органів влади, які бажають бути активними у впровадженні ЄЗК, зокрема: Угода мерів, Угода зелених міст, Виклик для 100 розумних міст, Декларація європейських міст з круговою економікою, Платформа справедливого переходу тощо. У червні 2020 р. Комітет регіонів ЄС створив нову робочу групу «Зелений курс йде на місцевий рівень» (Green Deal Going Local) з метою гарантувати безпосередню участь міст і регіонів ЄС у визначенні, реалізації та оцінці численних ініціатив, передбачених ЄЗК [21].

Не залишилися без європейської уваги й аналогічні вітчизняні проблеми. Наприклад, Глобальний союз IndustriAll та Європейська профспілка IndustriAll закликали ЄК звернутися до українського уряду щодо важкої кризи у вугільній промисловості України, справедливо вважаючи, що для нашої країни вкрай важливо встановити справжній соціальний діалог для розроблення та реалізації стійкої промислової політики для справедливого переходу у вугільній промисловості та регіонах [23].

Заради об'єктивності слід звернути увагу, що питання забезпечення соціального захисту працівників, які звільняються у зв'язку із закриттям шахт в Україні, в силу гострої реакції на подібну політику, були постійно у правовому полі чинної влади. Так, 1996 р. Уряд постановив профінансувати за рахунок бюджетних коштів, що виділяються на реструктуризацію вугільної промисловості, витрати на виплату працівникам, які звільняються у зв'язку із закриттям шахт: вихідної допомоги; сум відшкодування працівникам шкоди у разі ушкодження їхнього здоров'я; інших передбачених законодавством компенсаційних виплат; вартості вугілля, що безкоштовно видається працівникам і пенсіонерам цих підприємств (розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.10. 1996 № 650-р «Про заходи щодо забезпечення соціального захисту працівників, які вивільняються у зв'язку із закриттям шахт»).

Ще ґрунтовнішою була й наступна постанова Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 623 «Про заходи соціального захисту працівників, вивільнюваних у зв'язку із закриттям (ліквідацією) неперспективних вугледобувних та вуглепереробних підприємств Міністерства вугільної промисловості», розроблена відповідно до указів Президента України від 07.02.1996 № 116 «Про структурну перебудову вугільної промисловості» та від 09.01.1996 № 41/96 «Про додаткові заходи щодо матеріального і морального заохочення працівників вугільної промисловості», а також на виконання Програми закриття неперспективних вугільних шахт і розрізів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.1997 № 280 «Про хід структурної перебудови вугільної промисловості».

Утім, у зв'язку з ухваленням ГЗУ і ця постанова втратила чинність. Натомість, розкриваючи один із принципів державної політики в гірничодобувній промисловості, а саме -- забезпечення захисту прав та інтересів працівників гірничих підприємств (ст. 7), ГЗУ у своєму змісті здійснив спробу врегулювати, зокрема, й такі види відносин: права працівників (ст. 43);

порядок ліквідації або консервації гірничого підприємства (ст. 45); пільги та компенсації (ст. 46); порядок надання пільг і компенсацій (ст. 47); соціальні гарантії (ст. 48) тощо.

Нарешті, відзначу доволі амбіційну думку Уряду відносно того, що Донецька та Луганська області (далі ДЛО) мають стати територією для реалізації особливих економіко-правових умов з комплексного впровадження системи управління та організації економічних процесів, які у подальшому можуть бути масштабовані на всю територію України.

У напрямі реального сектору економіки, індустріалізації та інноваційного розвитку, зокрема, передбачено: трансформацію вугільної галузі ДЛО, зокрема шляхом створення енергетичних індустріальних парків на базі окремих державних вугільних шахт за участю міжнародних енергетичних корпорацій; технічне переоснащення та модернізація шахт, зокрема систем вентиляції і дегазації шахт для забезпечення безпеки гірників; реалізація комплексних програм та проєктів трансформації вугільних регіонів, які сприятимуть диверсифікації економіки шахтарських монофункціональних міст, та заходів щодо пом'якшення негативних соціально-економічних наслідків у разі закриття вугледобувних та вуглепереробних підприємств; упровадження інноваційних рішень у сфері видобутку вугілля на перспективних шахтах, використання супутніх ресурсів, зокрема шахтного газу метану, технології підземної газифікації вугілля, шахтних вод тощо (розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1660-р «Про схвалення Концепції економічного розвитку Донецької та Луганської областей»).

Тому, вирішуючи це надзвичайно актуальне питання, Україні має сенс вивчити та по можливості врахувати європейський досвід захисту всієї сукупності прав населення мономіст в умовах трансформації вугільних регіонів.

Досвід вугледобувних європейський країн у справедливій енергетичній трансформації. Щоб гідно відповісти на зумовлені згаданими змінами виклики, національна енергетика має бути трансформована з дотаційного й проблемного в економічно прибутковий, конкурентний і гнучкий сектор економіки, реалізувати нові можливості для пошуку та впровадження інноваційних розроблень у галузі видобування, перероблення, виробництва, трансформації, постачання та споживання паливно-енергетичних ресурсів.

Однак спостерігається ситуація, для якої характерним є підміна енергозбереженням підвищення рівня енергоефективності для населення, яке у Директиві 2012/27/ЄС означає підвищення рівня енергоефективності в результаті технічних, поведінкових та/або економічних змін [24].

Наразі в Україні склалася ситуація, за якої державний бюджет покриває витрати, пов'язані з: а) продовженням експлуатації збиткових шахт; б) видобуванням ^конкурентоздатного вугілля; в) наданням шахтарям оплачуваних робочих місць; г) стримуванням соціального невдоволення, що може бути спровоковано закриттям шахт.

Утім, глибокі фінансово-економічна, військово-політична та еколого-епідеміологічна кризи змусили уряд звернути увагу на питання модернізації вугільної галузі. У подібній ситуації перебували й певні європейські країни, і у всіх ця проблема не є до кінця вирішеною, проте накопичений досвід може бути корисний Україні [25, 26]:

1. Велика Британія (член ЄС до 31.01.2020):

а) вугільна галузь сформована на базі вугільних родовищ, навколо яких збудовані міста, де іншої роботи, окрім як на шахті, немає;

б) 1981 р. у вуглевидобувних районах проживало 5 млн осіб, або 8 % населення країни з рівнем безробіття 12--13 % унаслідок попереднього закриття шахт; в) заходи Уряду -- державні програми фінансової підтримки з перекваліфікації, міграції за межі регіону, стартапів, створення робочих місць поза вуглевидобуванням, стимулювання дострокового виходу на пенсію, оформлення інвалідності.

2. Польща: а) 2012 р. на вугілля припадало 55 % усього обсягу споживання первинної енергії, а вся вугільна промисловість сконцентрована в Сілезії, на південному заході країни; б) держава дотувала навіть експорт вугілля, компенсуючи третину його собівартості для підвищення конкурентоздатності на світових ринках; 1991--2004 рр. (до вступу в ЄС) уряд ухвалив 12 різних програм реструктуризації вугільної галузі, було ліквідовано 23 шахти; в) з 1997 р. запрацювала програма соціальних виплат «Гірничий соціальний пакет» (на шахти не приймали нових людей, а добровільне звільнення стимулювали грошовими виплатами); держава виплачувала прямі субсидії на поточну діяльність шахт для їхньої реструктуризації, укладалися довгострокові контракти між шахтами та споживачами вугілля, що суперечило політиці лібералізації, прийнятій в ЄС, тому контракти було розірвано, а замість них почали виплачувати спеціальну допомогу на інвестиції; г) обсяг підтримки за період 2005--2012 рр. щорічно складав 0,5 % ВВП; після вступу до ЄС було обмежено норми субсидування та зростання цін на вугілля, що допомогло відновити рентабельність.

3. Німеччина: а) має одні з найбільших запасів бурого вугілля у світі та останні 200 років розвивалася саме завдяки цьому ресурсу; б) 2018 р. закрила останню шахту, але повністю відмовитися від його споживання у країні планують до 2038 р.; в) для того, щоб зняти соціальну напругу та забезпечити роботою людей в трьох основних буровугільних басейнах, Уряд виділив 40 млрд євро; г) місцеве самоврядування та федеративний Уряд створили сприятливі умови вироблення рішень для відповідних регіонів на основі місцевої ініціативи.