Основні напрями модернізації адміністративно-територіального устрою в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основні напрями модернізації адміністративно-територіального устрою в Україні

Одним із центральних, системоутворювальних елементів держави, що виступає об'єктом сучасних системних перетворень, є адміністративно-територіальний устрій. Проблематика його визнається одним із тих основних чинників, що спрямовують розвиток державності. Майбутнє держави, її спроможність до економічного, соціального, культурного зростання залежать від того, наскільки ефективно будуть розв'язані проблеми територіальної структури публічно-владного управління. Безумовно, не всі проблеми в цій сфері мали і мають конституційно- правовий характер, але можна стверджувати, що конституційно-правова проблематика адміністративно-територіального устрою зокрема і територіального устрою в цілому завжди посідала особливе місце в політико- правовому розвитку країни, характеризувалася особливою гостротою, а з часом її наукова та практична значущість лише зростає.

У сучасній державно-правовій практиці реалізації реформи децентралізації влади зміни в адміністративно-територіальному устрої помилково пов'язують із добровільним об'єднанням територіальних громад. Громади не є адміністративно-територіальними одиницями в розумінні чинної Конституції України. Більше того, виступаючи елементами системи місцевого самоврядування за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», вони не мають необхідної конституційної основи свого формування. Вирішуючи питання реорганізації муніципального управління без зміни територіальної основи, добровільні об'єднання територіальних громад не приводять до змін статусу адміністративно-територіальних одиниць.

З огляду на те, що на сьогодні відсутні необхідна конституційна основа і законодавчі механізми вирішення питань адміністративно-територіального устрою, держава вимушена використовувати інші, «опосеред- кувальні» правові механізми, передбачені земельним та муніципальним законодавством. Неврегульованість матеріально-правових та процедурно-процесуальних аспектів реорганізації населених пунктів шляхом їх об'єднання змушує використовувати такий механізм, як зміна меж населених пунктів шляхом передачі земель у відання іншої місцевої ради. А відсутність конституціоналізації базової, укрупненої адміністративно- територіальної одиниці (громада) призводить до намагання підміни її добровільним об'єднанням територіальних громад. Але застосування будь-якого з названих механізмів не забезпечує досягнення поставленої мети оновлення адміністративно-територіального устрою, має опосередкований та половинчастий характер.

Це свідчить про те, що реалізувати адміністративно-територіальну реформу без внесення відповідних змін до Конституції України неможливо. У зв'язку з цим постають питання про межі, концептуальні засади та предмет оновленого конституційно-правового регулювання інституту адміністративно-територіального устрою.

З огляду на те, що адміністративно-територіальний устрій визначає територіальну організацію публічної влади в сукупності її системно- структурних та функціональних складових, закладає передумови соціально-економічного і культурного розвитку територій, механізму надання адміністративних послуг, забезпечення та захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, європейська правова доктрина традиційно визнає за ним ту суспільно-політичну значущість, яка зумовлює визнання адміністративно-територіального устрою обов'язковим об'єктом конституційно-правового регулювання. Як свідчить аналіз конституційних текстів зарубіжних держав, адміністративно-територіальний устрій характеризується істотною специфікою нормативно-правового опосередкування. Закріплення його з техніко-юридичної точки зору здійснюється за допомогою різних юридичних форм та з різним ступенем деталізації.

Наприклад, конституційно-правові норми, присвячені регулюванню відносин адміністративно-територіального устрою, можуть:

а) виокремлюватися у спеціальний розділ основного закону (конституції Бельгії від 17 лютого 1994 р. (частина 1 «Про Бельгійську Федерацію, її складові частини і територію»), Італійської Республіки від 22 грудня 1947 р. (глава V «Регіони, провінції, комуни»), Королівства Іспанія від 27 грудня 1978 р. (розділ 8 «Про територіальний устрій держави»);

б) включатися до розділу конституції, присвяченого загальним положенням: конституції Швеції (Форма правління. прийнята 27 лютого 1974 р. (глава 1 «Основи державного ладу»), Латвійської Республіки від 15 лютого 1922 р. (частина І «Загальні положення»); Угорщини від 25 квітня 2011 р.);

в) міститися в розділі основного закону, що визначає статус місцевого самоврядування (конституції Польщі від 17.10.1992 р. (глава 5 «Місцеве самоврядування»), Французької Республіки від 4 жовтня 1958 р. (розділ XII «Про територіальні колективи»), Хорватії від 22 грудня 1990 р. (VI «Організація місцевого самоврядування та управління»), Словаччини від 1 вересня 1992 р. (частина 4 «Органи місцевого самоврядування»); Чехії (розділ 7 «Місцеве самоврядування»), Естонії від 28 червня 1992 р. (глава 14 «Місцеве самоврядування»), Болгарії від 12.07.1991 р. (глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація»), Македонії від 17 листопада 1991 р. («V. Місцеве самоврядування»); Молдови від 29 червня 1994 р. (глава VIII «Публічне управління»). Конституції Словенії та Литви містять відповідні норми як у розділах щодо загальних положень, так і організації місцевого самоврядування (Конституція Словенії від 23 грудня 1991 р. (частина 1 «Вступ» та частина V «Самоврядування»); Конституція Литви від 25 жовтня 1992 р. (глава 1 «Литовська держава» та глава X «Місцеве самоврядування та управління»).

Як відомо, регулюванню відносин територіального устрою України присвячено Розділ ІХ Конституції України 1996 р. Будучи найменшим за обсягом розділом Основного Закону, він породжує питання достатності конституційно-правового регулювання, яке в науці конституційного права має дискусійний характер. Безумовно, конституційні приписи не можуть і не повинні детально регламентувати всі матеріально-правові та процесуально-правові відносини у сфері адміністративно-територіального устрою, але вони мають закладати конституційну основу правової політики, законодавчого та підзаконного регулювання, державно-правової практики у відповідній сфері. На сьогоднішній день потенціал чинної Конституції України не спрацював повною мірою - так і не було прийнято, усупереч прямій вказівці конституційних норм, закони про територіальний устрій України, про статус міста Севастополь, а вирішення питань у цій сфері здійснюється на підставі застарілого Положення, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р. № 1654-Х.

Поряд із цим і самі чинні конституційні норми містять недоліки концептуального, термінологічного та системно-структурного характеру.

так, по-перше, встановлені у конституційному тексті принципи територіального устрою україни, закладаючи підвалини територіальної організації державної влади, найменшою мірою спрямовані на гарантування територіальних основ місцевого самоврядування, що відповідали б стандартам, визначеним Європейською хартією місцевого самоврядування. унаслідок цього запроваджена ще за радянських часів система адміністративно-територіального устрою держави, що була зорієнтована на принципи демократичного централізму, адміністративно-командного управління та плановості економіки, у сучасних умовах проявляє нездатність створити необхідні умови для реалізації принципів оптимальної децентралізації, субсидіарності, повсюдності місцевого самоврядування, а також забезпечення регіонального розвитку та сталого розвитку населених пунктів.

по-друге, спостерігається термінологічна нечіткість понять «територіальний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт». у результаті спрощується поняття територіального устрою та необгрунтовано підмінюються поняття «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт». доктринальна, на перший погляд, проблема має вкрай актуальний практичний аспект щодо визначення територіальної юрисдикції органів публічної влади.

по-третє, конституційно закріплена система адміністративно-територіального устрою має неоднорідний характер. Нечіткість конституційного визначення адміністративно-територіальної одиниці первинного рівня, ототожнення її з населеним пунктом призводять до обмеження території юрисдикції територіальних громад межами населених пунктів, а також наявності територій, які перебувають поза юрисдикцією суб'єктів місцевого самоврядування.

Кількість адміністративно-територіальних одиниць у державі відбивають дані Геопорталу адміністративно-територіального устрою України (станом на 20 серпня 2020 р.) (див. нижче табл. зображення) Геопортал «Адміністративно-територіального устрою України». Міністерство розвитку громад та територій України..

У практичному аспекті система адміністративно-територіального устрою України є низько впорядкованою, громіздкою та значно застарілою. Вона характеризується наявністю істотних структурних вад: складністю системно-структурної організації, існуванням одиниць, не передбачених конституцією україни, так званих «територіальних колізій», що пов'язані з розміщенням у межах одних адміністративно-територіальних одиниць інших та анклавів. Це унеможливлює чітке розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади, що функціонують у різних адміністративно-територіальних одиницях, призводить до дублювання їх повноважень, ускладнює земельні та бюджетно-фінансові відносини, розмежування об'єктів комунальної власності, призводить до неточного (а в деяких випадках і відсутності) визначення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць. За таких умов ускладнюється реалізація європейських стандартів щодо повсюдності місцевого самоврядування, повноти та виключності його повноважень.

Нечіткість порядку утворення та застарілість критеріїв правового статусу адміністративно-територіальних одиниць породжує значні кількісні та якісні диспропорції в межах видів адміністративно-територіальних одиниць, відсутність єдиної їх класифікації та невідповідність до європейської уніфікованої статистичної номенклатури територіальних одиниць (NUTS). На сьогодні нормативні критерії статусу адміністративно-територіальних одиниць не відповідають вимогам територіальних соціально-економічних систем, систем розселення, обслуговування, соціально-економічного районування та регіоналізації. Аналіз демографічних показників за часи незалежності україни вказує на поглиблення процесів нерівномірного розвитку, масової урбанізації територій в умовах скорочення загальної чисельності населення.

по-четверте, конституційно вживане поняття «регіон» не співвіднесено з системою адміністративно-територіального устрою, що створює проблеми для визначення територіальної основи організації та діяльності органів публічної влади регіонального рівня. крім того, проблемною залишається реалізація гарантованого конституцією україни принципу територіального устрою україни щодо збалансованості й соціально-економічного розвитку регіонів, які мають здійснюватися з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. основними проблемами регіонального розвитку є зростання регіональних диспропорцій; незадовільний стан соціально-виробничої інфраструктури; недостатній рівень інвестиційної привабливості та інноваційної активності регіонів; різка диференційованість рівня життя населення; незадовільний стан основних фондів житлово-комунального господарства тощо.

по-п'яте, конституція україни яка містить вичерпний перелік адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу україни, не визначаючи їх правовий статус, фактично консервує чинну систему регіонального поділу в повноті наявних у ній системно-функціональних проблем. адміністративний територіальний влада юридичний

Означені недоліки ставлять завдання удосконалення конституційно-правового регулювання адміністративно-територіального устрою. Воно має ґрунтуватися на положеннях сучасного конституціоналізму, Європейської хартії місцевого самоврядування та інших міжнародно- правових актів і здійснюватися на засадах єдності та цілісності державної території, законності та верховенства права, децентралізації, узгодження загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, субсидіарності, повсюдності місцевого самоврядування, самодостатності територіальних громад.

Конституційно-правове забезпечення удосконалення адміністративно-територіального устрою, сталого територіального розвитку, наближення територіальної організації публічної влади до європейських стандартів вимагає:

оновлення конституційно-правових засад територіального устрою з урахуванням положень Європейської хартії місцевого самоврядування та інших міжнародно-правових актів, вітчизняного досвіду державного та муніципального будівництва;

раціоналізація конституційної системи адміністративно-територіального устрою;

запровадження конституційно-правових гарантій повсюдності місцевого самоврядування;

створення конституційно-правових умов формування дієздатних та самодостатніх територіальних громад;

забезпечення динамічного, збалансованого територіального розвитку.

На етапі модернізації територіальної організації публічної влади в Україні все більш очевидним стає той факт, що цілеспрямований та комплексний характер державотворчих перетворень не може бути забезпечений поза чіткою та всебічно обґрунтованою концептуальною основою. Без такої концептуальної визначеності держава ризикує залишитися у вихорі стихійних процесів політичної ситуативності, без необхідних смислових орієнтирів і ефективних правових форм регуляції Нерсесянц В. С. Процессы универсализации права и государства в глобализирующемся мире. Государство и право. 2005. № 5. С. 39.

Одним з результатів концептуалізації наукових знань щодо стратегії й тактики перетворень адміністративно-територіального устрою стала концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333-р від 1 квітня 2014 р. Це перший за роки незалежності України документ, що закладає науково-методологічну основу цілеспрямованого, системного та комплексного реформування адміністративно- територіального устрою, місцевого самоврядування та організації державної влади на територіальному рівні. У цілому цей документ отримав схвальну оцінку та підтримку наукового середовища.

Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в україні на основі аналізу наявних проблем та недоліків системи територіальної організації влади були визначені шляхи і способи їх вирішення (усунення) через поетапне проведення реформи як системи місцевого самоврядування, державного управління на територіальному рівні, так і адміністративно-територіального устрою. уперше україна проголосила як один із напрямів реформ імплементацію в національне законодавство найважливіших принципів місцевого самоврядування, проголошених Європейською хартією місцевого самоврядування, - повсюдність місцевого самоврядування, його правову, організаційну та матеріально-фінансову спроможність, субсидіарність, забезпечення доступності та належної якості публічних послуг. Це ті концептуальні ідеї, які визначають пріоритети і спрямованість реформи адміністративно-територіального устрою і мають знайти своє закріплення на конституційному рівні.

Так, вважаємо за необхідне розширення конституційно-правових засад адміністративно-територіального устрою України принципами, що мають гарантувати належну та відповідну європейським стандартам територіальну основу організації публічної влади - децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку всіх адміністративно-територіальних одиниць. Закріплення на конституційному рівні цих принципів із наступним запровадженням законодавчого механізму їх реалізації, по-перше, дозволяє зробити кроки щодо посилення матеріально-фінансової самостійності територіальних громад; по-друге, вимагає здійснення місцевого самоврядування на територіях, відмежованих одна від одної, що потребує реорганізації так званих адміністративно-територіальних анклавів та ексклавів; по-третє, гарантує здійснення місцевого самоврядування на всій території країни без будь-яких обмежень, на території не лише населених пунктів, але й на прилеглих до них територіях; по-четверте, дозволяє відповідно до європейських стандартів раціоналізувати розподіл компетенції між рівнями територіальної організації публічної влади, виключивши значну кількість потенційних публічно-владних конфліктів, та забезпечити усталеність і комплексність територіального розвитку.

Крім того, слід урахувати пропозицію Венеціанської комісії (п. 21 попереднього висновку № 803/2015 від 24 червня 2015 р. щодо запропонованих конституційних змін про територіальний устрій та місцеве самоврядування в україні) включити до ст. 132 принцип субсидіарності. Як відзначається у висновку, у законопроєкті 2217а «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», попередньо схваленому Верховною Радою України 31 серпня 2015 р., принцип субсидіар- ності був передбачений тільки для органів місцевого самоврядування, що значно звужує його зміст і не відповідає доктринальному тлумаченню субсидіарності в європейській правовій практиці. Включення принципу субсидіарності до ст. 132 дає можливість підкреслити, що розмежування повноважень у всій системі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою здійснюється за засадами субсидіарності.

Доцільно також до конституційно-правових засад адміністративно- територіального устрою України включити принцип доступності для жителів послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Це виступатиме вагомою конституційною гарантією для людей у процесі реформування адміністративно-територіального устрою України.

Оновлення конституційних засад адміністративно-територіального устрою нерозривно пов'язано зі зміною підходів до визначення системи такого устрою та характеру її елементів. Слід підтримати запровадження нової системи адміністративно-територіального поділу: громада, район, регіон. Така система не лише упорядкує коло та статус адміністративно- територіальних одиниць, але й сформує рівні адміністративно-територіального устрою, що вкрай необхідно з точки зору побудови територіальної організації влади та розмежування функцій і предметів відання «по поверхах» публічного управління.

передусім система адміністративно-територіального устрою вимагає конституційного закріплення нової первинної адміністративно-територіальної одиниці, що, забезпечуючи територіальну основу організації та здійснення місцевого самоврядування на засадах його повсюдності, дозволить відмежувати категорії «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт». Якщо базові адміністративно-територіальні одиниці, що існуюють, організовуються за такими критеріями, як типи економічної, соціально-культурної інфраструктури, виробництва, забудови, чисельність населення, категорії зайнятості населення, характер та темпи демографічних процесів, адміністративне управління, то оновлена система вимагатиме врахування історичної соціально-економічної спільності поселень, оптимального розміщення продуктивних сил, наявності умов і можливостей для надання населенню соціально-культурних, побутових, адміністративних послуг, забезпечення належної їх якості та доступності, оптимізації системно-структурної організації муніципального управління.

Значна критика експертів, науковців та практиків місцевого самоврядування щодо законопроєкту 2217а «про внесення змін до конституції україни (щодо децентралізації влади)» була пов'язана з одночасним існуванням двох термінів - «територіальна громада», під яким розуміють мешканців поселення (поселень), і «громада» як первинна адміністративно-територіальна одиниця.

Але ще більш неприйнятним слід вважати полізмістовність терміна «громада» як адмінтеродиниці, спільноти жителів і юридичної особи, що не тільки породжує термінологічну плутанину, але і ставить питання щодо первинного суб'єкта місцевого самоврядування як форми публічної влади, суб'єкта права комунальної власності, носія функцій і повноважень та ін. крім того, запропонована позиція визнання за громадою статусу юридичної особи не є властивою вітчизняний державно-правовій практиці. Цей статус використовується в окремих західноєвропейських державах, але передбачається здебільшого на рівні поточного законодавства (ФРН, Нідерланди, Грузія, Молдова, Бразилія та інші країни).

Закріплення статусу громади як юридичної особи у тексті Конституції не тільки не підсилює гарантії місцевого самоврядування, а, скоріше, створюватиме додаткові перепони в його здійсненні, оскільки породжуватиме проблеми:

організаційно-правової форми цієї юридичної особи, аналогів якої у вітчизняному законодавстві немає;

порядку формування громади як юридичної особи публічного права, що вимагатиме наявності відповідного розпорядчого акта органу державної влади або органу місцевого самоврядування. А це суперечить сутності громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування;

членства у даній юридичній особі, наслідки його набуття, а також вибуття зі складу громади;

статусу комунальної форми власності, що передбачений у тому числі й Розділом І Конституції України, а саме ст. 13. На сьогоднішній день чинним законодавством України повністю вирішені питання щодо власника об'єктів комунальної власності, підстав та порядку реєстрації права власності на об'єкти комунального майна;

здійснення представництва даної юридичної особи, яке може конкурувати з представницькою діяльністю місцевих рад, що породжуватиме серйозні внутрішні конфлікти в громадах. На сьогодні і за відсутності статусу юридичної особи територіальним громадам надано право захищати свої інтереси в судовому порядку. При цьому законодавством визначені питання представництва територіальних громад у судових органах, а також в органах державної влади, правоохоронних та інших органах, у взаємодії з суб'єктами господарювання;

надання статусу юридичних осіб й іншим публічним спільнотам - народу України, регіональній та субрегіональній спільнотам жителів.

крім того, слід враховувати, що статути територіальних громад не відіграють тієї установчої ролі, яку виконує статут при створенні юридичної особи. Наявність цього акта дозволяє врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, забезпечити необхідний організаційно-правовий механізм реалізації окремих форм локальної демократії (місцевих ініціатив, загальних зборів, громадських слухань), але не ставить питання легітимності існування та функціонування територіальних громад.

Тому закріплення положення щодо статусу громад (адміністративно- територіальних одиниць та територіальних спільнот) як юридичних осіб є не тільки недоцільним, а й може перетворитися на суто декларативну норму або ж викликати істотні конфлікти та складнощі реалізації за відсутності будь-яких переваг.

тому вважаємо оптимальним конституційно закріпити як адміністративно-територіальну одиницю базового рівня громаду. При цьому доцільно конкретизувати, що є громадою - одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з вказівкою на прилеглі до поселень території, оскільки це потрібно для забезпечення реалізації принципу повсюдності та спроможності місцевого самоврядування.

При цьому недоцільним вважаємо закріплення системи або окремих видів громад. так, на сьогоднішній день розглядається питання конституювання агломерації як виду адміністративно-територіальної одиниці. Аналіз зарубіжного досвіду свідчить про декілька моделей правового статусу міських агломерацій:

агломерація визначається як самостійний елемент адміністративно-територіального устрою з власною системно-структурною організацією муніципальної влади. при цьому суб'єкти місцевого самоврядування тих територіальних одиниць, що утворили агломерацію, втрачають самостійний статус;

вона може створюватися як додатковий рівень адміністративно- територіального устрою. Сформованим на цьому рівні муніципальним органам влади відповідні функції та повноваження надаються законодавчим або договірним способом;

агломерація може набувати статусу субрегіональної адміністративно-територіальної одиниці з передачею відповідних муніципальних функцій та повноважень;

вона може визнаватися договірною формою співробітництва муніципалітетів із можливістю формування спеціалізованих округів і запровадження інституційних форм співробітництва.

Невластивість строкових договірних адміністративно-територіальних одиниць вітчизняному адміністративно-територіальному устрою не дозволяє віднести до його елементів агломерації. У сучасних умовах формування добровільних об'єднань територіальних громад і запровадження в майбутньому такої адмінтеродиниці, як громада, останні фактично «поглинатимуть» формування агломерацій як адміністративно-територіальних одиниць.

Поряд із цим наявність стійких економічних, соціальних, культурно- побутових, демографічних, трудових, господарських, рекреаційних та інших зв'язків між системоутворюючим містом та прилеглими до нього іншими населеними пунктами характеризує агломерацію як форму співробітництва територіальних громад. І такий підхід є найбільш поширеним у європейських країнах. З огляду на те, що агломерації є однією з форм співробітництва територіальних громад, закріплення їх на конституційному рівні вбачається надмірною деталізацією правового регулювання, а тому має бути віднесене на законодавчий рівень регламентації.

На сьогодні не викликає сумнівів потреба збереження районного рівня адміністративно-територіального устрою. це є важливим для забезпечення відповідності адміністративно-територіальних одиниць європейським стандартам, зокрема Номенклатурі територіальних одиниць для статистики (NUTS), з точки зору збору та обробки статистичних даних, розподілу структурних фондів Єс. крім того, цілісність системно- структурної організації влади на територіальному рівні вимагає збереження основи функціонування контрольно-наглядових органів державної влади, системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади, органів охорони правопорядку, судової влади тощо.

разом із цим дискусійним є питання назви відповідної адміністративно-територіальної одиниці субрегіонального рівня - «район», «повіт», «округ» та ін. На наш погляд, якщо назва «повіт» має архаїчний характер, то використання терміна «округ» для позначення адміністративно-територіальної одиниці є не досить вдалим, оскільки призведе до змішування адмінтеродиниці та функціонального округу (медичні, освітні, госпітальні, пожежної охорони, виборчі та ін.), які мають різні межі, порядки формування та статуси. Тому вважаємо доцільним збереження назви «район» для другого (субрегіонального) рівня адміністративно-територіального устрою, а для позначення складових устрою міст можливо використати термін «міський округ».

На конституційному рівні також важливо закріпити, що район становлять декілька громад. це дозволить виключити ситуацію, за якої до складу району входить лише одна громада, та одночасно підкреслюватиме, що не може бути територій поза межами громад, як одну з гарантій реалізації принципу повсюдності місцевого самоврядування.

Оновлення системи адміністративно-територіального устрою передбачає і конституювання регіону як самостійного рівня адміністративно- територіального устрою з чітким визначенням тих одиниць, які відносяться до цього рівня. це відповідає тенденціям регіонального розвитку в сучасній Європі, де відбувається нова хвиля регіоналізму, пов'язана зі зміцненням правового статусу регіонів, перерозподілом функціонально- компетенційної сфери в напрямі збільшення владних правоможливостей регіонального рівня влади. У західноєвропейських країнах створення регіонального рівня територіальної організації стимульовано також і втручанням наднаціональних органів ЄС, адже багато європейських програм в обов'язковому порядку передбачають наявність регіонів, що відповідають певним географічним характеристикам. Запровадження даного рівня адміністративно-територіального устрою відповідатиме принципам декларації з регіоналізму в Європі, ухваленої Асамблеєю регіонів Європи 4 грудня 1996 р.

при цьому, звертаючися до досвіду європейських держав, маємо відзначити, що поіменний перелік адміністративно-територіальних одиниць, як правило, на конституційному рівні не визначається, оскільки це консервує таку систему та ускладнює утворення, реорганізацію та ліквідацію одиниць. виняток становлять конституції окремих держав, що закріплюють окремі адміністративно-територіальні одиниці регіонального рівня, які утворюють так званий «каркас» адміністративно-територіального устрою (конституції Французької республіки, Італійської республіки, Бельгії, австрійської республіки (Федеративний конституційний закон від 10 листопада 1920 р.).

На конституційному рівні вважаємо за необхідне закріпити, що автономна республіка крим та області є регіонами україни. включення цієї норми надасть чітке уявлення, що розуміється під регіоном. крім того, має бути збережено статус міста києва як столиці україни, що кореспондує нормі ст. 20 конституції україни, де чітко визначено статус києва як міста, а також слід до конституційного тексту включити норму стосовно особливостей міст києва та севастополя саме у системі адміністративно-територіального устрою україни, а не стосовно їх спеціального статусу.

венеціанська комісія у висновку CDL-AD(2014)037 негативно оцінила конституційне закріплення вичерпного переліку областей, вказавши, що конституційне закріплення та «цементування» існуючих регіонів не здається абсолютно необхідним. І відповідно у попередньому висновку .№ 803/2015 від 24 червня 2015 р. щодо запропонованих конституційних змін про територіальний устрій та місцеве самоврядування в україні схвально поставилася до конституційно-проєктної пропозиції щодо скасування переліку регіонів, вказавши, що воно має бути підтримане. разом із тим за існуючої громадсько-політичної ситуації в україні збереження переліку регіонів україни дає змогу на найвищому законодавчому рівні зафіксувати, що автономна республіка крим, донецька, луганська області, місто севастополь поряд з іншими регіонами входять до складу України. А тому такий підхід слід вважати виправданим та доцільним.

Імплементації положення ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування слугуватиме встановлення конституційної вимоги, щодо зміни меж, найменування і перейменування громад та поселень виключно з урахуванням думки їх жителів у порядку, визначеному законом. це є важливою гарантією права територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення та універсальною вимогою, що має обмежувати органи державної та муніципальної влади під час прийняття ними рішень, пов'язаних із розширенням або звуженням просторової сфери здійснення місцевого самоврядування. У цьому сенсі дана конституційна гарантія має розглядатися як вираження нормативного змісту колективного права на здійснення місцевого самоврядування, проявляючи себе як невід'ємна правомочність цього права.

Оновлення конституційно-правової моделі адміністративно-територіального устрою має бути синхронізовано із законодавчим забезпеченням деталізації конституційно-правового регулювання та реалізації положень Основного Закону. Конституція України має виступати фундаментом для формування якісно нового законодавства у сфері адміністративно-територіального устрою. Формування й реалізація конституційно-правової політики передбачає, як слушно зауважує А. Р. Крусян, послідовну, структуровану систему конституційного законодавства, що відрізняється оптимальним поєднанням стабільності й гнучкості, що можливо лише при чіткому визначенні предмета регулювання з боку найважливішого нормативного акта в цій системі після Конституції - конституційного закону Крусян А. Р. Сучасний український конституціоналізм. Київ : Юрінком Інтер, 2010. С. 135..

Так, на конституційному рівні слід закріпити необхідність законодавчого врегулювання питань адміністративно-територіального устрою України, зокрема визначення порядку утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування й перейменування громад, районів, областей, а також порядок утворення, найменування та перейменування і віднесення поселень до відповідної категорії.

Такий підхід відповідатиме і сучасній конституційно-правовій практиці європейських країн, де конституційна регламентація порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою здебільшого має звужений характер. Закріплюючи окремі, загального характеру вимоги, у тому числі й можливість утворення об'єднаних адміністративних одиниць, у процедурно-процесуальних аспектах, конституція, як правило, відсилає до спеціального закону (конституції Французької Республіки, Польщі, Естонії, Болгарії, Фінляндії, Словенії, Хорватії, Чехії). Лише в основних законах деяких держав встановлюються критерії та порядок формування та реорганізації адміністративно-територіальних одиниць (Основний закон Федеративної Республіки Німеччина).

підбиваючи підсумок, слід констатувати, що вітчизняний адміністративно-територіальний устрій як сфера правової дійсності насичений значними недоліками як у кількісному, так і в якісному відношеннях. правова політика в цій сфері тривалий час мала уповільнений характер, характеризуючися відсутністю концептуальних засад, цілеспрямованості, системності та комплексності. За роки незалежності держава так і не вжила дієвих заходів щодо правового забезпечення та становлення дієвої системи адміністративно-територіального устрою. Оновлення ж конституційно-правової інституціоналізації його має започаткувати новий етап у здійсненні такої політики та одночасно стати важливим кроком на шляху реалізації реформ із децентралізації влади.

Размещено на Allbest.ru