Завдання закладів вищої освіти Міністерства внутрішніх справ України як суб'єктів реалізації освітньої функції держави

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеський державний університет внутрішніх справ

Завдання закладів вищої освіти Міністерства внутрішніх справ України як суб'єктів реалізації освітньої функції держави

В'ячеслав Аброськін, канд. юрид. наук, ректор

Постановка проблеми. Суттєві зміни у перебудові Міністерства внутрішніх справ були пов'язані із реалізацією «Стратегії розвитку органів внутрішніх справ України», затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2014 року № 1118-р. Саме внаслідок розпочатих тоді змін МВС України стало багатопрофільним цивільним відомством європейського типу, що формує правоохоронну та безпекову політику [1]. Отже, фокусування із караючої та мілітаризованої функцій було зміщене у бік сервісного підходу, що не могло не відбитися на діяльності із провадження вищої освіти. Нині «Стратегією розвитку органів системи Міністерства внутрішніх справ на період до 2020 року» передбачено, що: «забезпечення належного функціонування органів системи МВС здійснюють заклади вищої освіти зі специфічними умовами навчання, <...> науково-дослідні експертно-криміналістичні центри та наукові установи, що належать до сфери управління МВС». А вдосконалення «кадрового потенціалу та соціальний захист працівників пов'язуються зазначеною Стратегією із розвитком відомчої системи освіти та підготовки кадрів, яка відповідає професійним потребам персоналу органів системи МВС і сприяє формуванню його загальних цінностей; розробленням механізмів забезпечення прозорості відбору кадрів і кар'єрного зростання; розробленням і впровадженням програм безперервного професійного розвитку персоналу.» [2]. Отже, заклади вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що перебувають у сфері управління Міністерства внутрішніх справ, є важливою складовою частиною системи підготовки та потужним засобом забезпечення кадрами правоохоронних органів України.

Як зазначають науковці та практики з правничої діяльності, на сучасному етапі виділилися два основні напрями розвитку відомчої освіти МВС в Україні. Один із них задекларовано у наказі МВС України від 25 листопада 2016 року № 1252 «Про затвердження Концепції реформування освіти в Міністерстві внутрішніх справ України» [3], три етапи якої були розраховані для реалізації до 2019 року та результати якої вже визначають побудову діяльності ЗВО МВС. А інший напрям пов'язаний із проєктами Концепції вдосконалення юридичної освіти, розробленими відповідно до світових напрацювань провадження вищої освіти у правничій професії, обговорення та розбудова яких досі тривають.

Аналіз останніх досліджень. Вивченням проблематики відомчої вищої освіти займалися багато науковців та практиків. Оскільки питання вищої освіти виходять за межі не лише окремої галузі права, а й юридичної царини взагалі, то цілком природним є інтерес до зазначеного кола досліджень з боку не лише юристів, але й учених з галузей педагогіки, філософії, соціології, історії. Крім того, практичні аспекти організації системи вищої освіти збагачені напрацюваннями економістів, державних управлінців, учених у галузі менеджменту тощо.

Питанням відомчої освіти дослідження присвятили багато провідних адміністративістів та правників. Серед них - В. Авер'янов, А. Андреєв, О. Андрійко, В. Астахов, О. Бандурка, О. Безпалова, Ю. Битяк, А. Бондаренко, В. Буга, В. Волкова, В. Глуховеря, Губерська, Б. Деревянко, О. Джафарова, М. Іншин, Т. Кагановська, Р. Калюжний, М. Каплюк, Т. Коломоєць, В. Колпаков, А. Комзюк, О. Кузьменко, М. Легенький, Литвин, А. Манжула, О. Миколенко, Т. Мінка, В. Олефір, В. Пєтков, Д. Приймаченко, О. Рябченко, І. Савельєва, О. Салманова, О. Сезонова, М. Тищенко, Ю. Фролов, О. Харитонова, С. Шатрава, Ю. Шемшученко, Х. Ярмакі, П. Ясько, М. Ярош, а також багато інших провідних учених.

З огляду на інтенсивне одночасне реформування систем вищої освіти в Україні та системи МВС України, що в сукупності призводить до необхідності якісного розв'язання нагальних проблем забезпечення вищої освіти, маємо засвідчити недостатню вивченість усього наявного на поточний час спектра проблем відомчої вищої освіти. Хоча питання, що виникають, за своєю сутністю не нові, але їх вирішення потребує проведення додаткових досліджень та аналізу.

Нині система відомчої освіти в черговий раз стикається із проблемами, які вже вирішувала у минулому: якого рівня освіти, якої спеціалізації та у якій кількості готувати кадри для системи МВС України? Проте якщо раніше ці питання випливали із потреб самого МВС, то сьогодні їх актуальність викликана перебудовою галузі вищої освіти загалом.

Отже, вже зараз потребує уточнення питання: чи відбудеться в разі обговорюваних реформ зміна функцій і завдань закладів вищої освіти МВС України? З'ясуванням зазначеної проблеми і обґрунтовується актуальність вибраної теми дослідження.

Мета наукової роботи полягає у розкритті змісту завдань ЗВО МВС у контексті реалізації освітньої функції держави. Досягнення цієї мети передбачає виконання низки завдань, а саме: проаналізувати, розкрити зміст та порівняти поняття «завдання», «права», «обов'язки», «повноваження», «напрями діяльності» ЗВО МВС; розкрити особливості їх нормативно-правової регламентації, класифікувати завдання закладів вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що перебувають у підпорядкуванні МВС України тощо.

Виклад основного матеріалу

Одразу зазначимо, що поняття «завдання» використовується в національній нормативно-правовій базі між іншим і як термін, тобто має своє нормативно закріплене визначення. У найбільш узагальненому значенні термін «завдання» був закріплений як «комплекс заходів, які випливають із головної мети і підлягають вирішенню для її досягнення, конкретизують цілі органу і становлять цільову функцію структурного підрозділу [4]. Крім того, у чинних нормативно-правових актах «завдання» розцінюються як «напрями діяльності, що забезпечують досягнення головної мети функціонування державного органу чи структурного підрозділу» [4].

Словник української мови за редакцією І. Білодіда визначає більш узагальнений зміст слова «завдання», розуміючи під ним «наперед визначений, запланований для виконання обсяг роботи або справи» [5]. Публічний електронний словник української мови ототожнює «завдання» з метою, до якої прагнуть, тобто тим, що хочуть здійснити [6]. Вільна енциклопедія тлумачить «завдання» як синонім слова «задача», наводячи його у широкому та вузькому визначенні, сформульованому біофізиком-системологом Ю. Вороном: «проблемна ситуація з чітко визначеною ідеєю мети, яку необхідно досягти...» [7].

Отже, фактично всі наведені визначення тим чи іншим чином пов'язують сутність «завдання» із категорією «мета». Оцінюючи співвідношення цих понять, наголосимо на ступені більшого узагальнення, яке притаманне терміну «мета». Остання, на відміну від «завдання», не дає детального опису бажаного результату, зазначаючи лише його кінцевий результат. «Завдання» ж, своєю чергою, дає змогу виділити та сформулювати окремі кроки для досягнення загальної мети, які можуть оцінюватись не лише в сукупності, а й поодинці, мають цінність отримання певного бажаного обсягу виконаних робіт. Відмінною рисою завдань є можливість їх як послідовного, так і паралельного (одночасного) виконання.

Аналізуючи нормативно-правові акти національного законодавства, маємо відзначити спрямованість законотворця під час визначення завдань йти шляхом їх конкретизації та перерахування, що зумовлене практичним призначенням правових норм. освітній юридичний правовий

Отже, докладне визначення завдань закладів вищої освіти наведене у розділі VI Закону України «Про вищу освіту». Стаття 26 зазначеного Закону визначає 10 завдань [8], спрямованих на: провадження освітньої, наукової та інноваційної діяльності на високому рівні, сприяння забезпеченню суспільного та економічного розвитку держави шляхом формування людського капіталу та реалізації учасниками освітнього процесу їхніх здібностей і талантів, виховання відповідних якостей та здібностей тощо. Зазначені завдання одночасно стверджують права та обов'язки закладів вищої освіти. Зміст закріплених завдань охоплює діяльність ЗВО щодо взаємодії зі здобувачами вищої освіти, учасниками освітнього процесу, суспільством та відповідними міжнародними організаціями.

З часу набуття чинності Законом України «Про вищу освіту» у вересні 2014 року до переліку завдань ЗВО була внесена лише одна правка. Вона стосувалася змін до пункту 10 частини 1 статті 26 та передбачала сприяння ЗВО працевлаштуванню випускників [9, п. 2 ч. 1]. Зазначимо, що зроблене уточнення стосовно відомчих ЗВО носить скоріше констатуючий характер, адже всі здобувачі вищої освіти, надання якої в ЗВО МВС здійснюється за кошт державного бюджету, зобов'язані відпрацювати певний час на робочих місцях у системі МВС, направлення на які вони отримують у обов'язковому порядку. Отже, відомчі ЗВО МВС перебували та перебувають попереду цивільних ЗВО з питання реалізації зазначеного завдання.

Маємо зазначити, що Закон «Про вищу освіту», закріплюючи термін «вищий військовий навчальний заклад», дає лише загальне визначення сутності закладів відомчої освіти. «ЗВО зі специфічними умовами навчання» характеризуються зазначеним терміном як: «заклад вищої освіти державної форми власності, який здійснює на певних рівнях вищої освіти підготовку курсантів (слухачів, студентів), ад'юнктів для подальшої служби на посадах офіцерського (сержантського, старшинського) або начальницького складу з метою задоволення потреб . (зокрема, МВС України) [8]. Отже, законодавством однозначно обмежується лише форма власності ЗВО МВС, що ж до напрямів та рівнів освіти, необхідних для посад майбутніх службовців, то вони визначаються виходячи із потреб відомства, тобто самого МВС. Таким чином, цілком природним та очікуваним є уточнення переліку завдань ЗВО зі специфічними умовами навчання на рівні підзаконних нормативно-правових актів МВС.

Таким підзаконним нормативно-правовим актом, зокрема, є чинний наказ МВС України «Про затвердження Положення про вищі навчальні заклади МВС» від 2008 року (зі змінами 2013, 2014 та 2015 років). Відзначаючи деяку застарілість термінології, використаної у зазначеному Положенні (зокрема, оперування терміном ВНЗ замість ЗВО - п. 1.1.;посилання на нормативно-правові акти, що втратили чинність, наприклад, стосовно переліку напрямів підготовки та спеціальностей, за якими здійснюється освітня функція ЗВО МВС, - п. 1.8. тощо), звернемо увагу на закріплення цим нормативно-правовим актом завдань, прав та обов'язків ВНЗ, згрупованих в одну структурну частину Положення.

Аналізуючи таку особливість, перш за все необхідно розтлумачити поєднане використання нормотворцем одразу трьох перелічених понять (термінів). Для цього дослідимо сутність понять «обов'язок» та «право» (як терміна, що закріплює можливості особи).

Нині, не заглиблюючись у історичні, філософські, економічні, управлінські та інші передумови й основи виникнення термінів (оскільки ця тема є більш ніж змістовною), зазначимо, що визначення поняття «права особи» має своє закріплення у чинній національній законодавчій базі.

Законотворець оперує такими термінами, як «академічні права», «професійні права», «виборчі права», «податкові права» тощо. При цьому розкриваючи сутність саме сфери, якої стосується сукупність певних прав. Крім того, в нормативно-правових актах закріплені терміни щодо права: вимоги, доступу, перевезення тощо. У визначенні цих понять увага зосереджується на сукупності дій, які може реалізовувати особа.

Найбільш узагальненим визначенням поняття «права особи», що розкриває його зміст, реалізованим на підзаконному нормативно-правовому рівні, на нашу думку, є перша частина терміна (до слів «під час проходження державної служби»), закріпленого у Наказі Національного агентства України з питань державної служби від 11.09.2019 року № 172-19. Отже, нормативно-правовий акт зазначає: «права - (це) можливість вчиняти дії чи бездіяльність...» [10, п. 2 ч. 1]. Маємо доповнити це положення важливим, на наш погляд, уточненням. А саме вчиняти: на законних підставах та у відповідності до чинних правових норм.

Загальновідомо, що виникнення прав, як правило, пов'язане із одночасним виникненням і обов'язків. Отже, ці терміни доцільно розглядати разом. Закріплюючи сутність поняття «обов'язки», законодавство (подібно до випадку визначення «прав») оперує термінами: «службові обов'язки», «посадові обов'язки», «адміністративно-господарські обов'язки» тощо. Тож підхід законотворця до визначення терміна «обов'язки» схожий до вже розібраного нами вище.

Безпосереднє розкриття змісту поняття «обов'язки», так само як і «права особи», реалізоване на підзаконному рівні. Наказ Міністерства інфраструктури України від 01.04.2011 року № 27 визначає «обов'язки» як: «нормативно закріплене коло дій, покладених на органи управління або працівників, які слід безумовно виконувати» [11, п. 1.4. ч. 1]. Отже, замістивши у цьому визначенні слова «органи управління або працівників» на «осіб» ми отримуємо нормативно підкріплений зміст терміна «обов'язки», що дозволяє проводити подальший аналіз.

«Обов'язки», на відміну від «прав», не є можливістю, а являють собою дії, які мають бути виконані згідно з відповідним чином закріпленими правовими вимогами (нормами). Отже, логічне поєднання цих двох термінів у одну змістову структуру є доцільним для окреслення всієї сукупності умов діяльності певної особи (посадової, фізичної або юридичної). Поняттям, що виконує цю задачу, є термін «повноваження».

Нормативно-правове визначення терміна «повноваження», яке дає змогу аналізувати зміст цього поняття, було здійснене у рамках ініціювання адміністративної реформи в Україні, розпочатої відповідним Указом Президента України у 1998 році. Згідно з термінологічним словником Концепції зазначеної реформи під «повноваженнями органу виконавчої влади» слід розуміти: «закріплені за органом виконавчої влади права і обов'язки (в тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень - так звані «юрисдикційні» обов'язки). Для визначення певного обсягу повноважень, закріпленого за кожним органом виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій, застосовується поняття «компетенція».» [12, розділ VII].

Таким чином, наведене визначення наглядно демонструє практику поєднання понять «права» та «обов'язки», а також свідчить про використання узагальнюючого терміна «повноваження» як бази для побудови й інших правових термінів. Окрім того, саме існування зазначених понять дає змогу додатково виокремити зміст терміна «завдання» серед інших вимог нормативно-правових актів, а також відокремити його від «прав» та «обов'язків».

Звернемо увагу на те, що «повноваження», «права» та «обов'язки», як і «завдання» ЗВО, певним чином випливають із «мети» закладу вищої освіти й спрямовані на забезпечення її досягнення. Але якщо «завдання» завжди являють собою складники «мети», то повноваження стосуються скоріше забезпечення умов, необхідних для її досягнення. Але при цьому «повноваження» органічно доповнюють зміст «завдань» і дозволяють зрозуміти, завдяки чому і яким саме чином вони мають виконуватись. Тісний зв'язок зазначених понять дає змогу стверджувати, що аналіз сукупності повноважень здатен: по-перше, надавати досить чітке уявлення про завдання ЗВО; а по-друге, придатний для виявлення і обґрунтування «завдань» закладу вищої освіти, які не знайшли закріплення у окремих правових нормах. Отже, цими властивостями і пояснюється, чому Положення про ВНЗ МВС викладає норми щодо завдань, прав та обов'язків, об'єднавши їх у пунктах 2.1.-2.5. частини 2 Положення.

Продовжуючи аналіз завдань відомчих ЗВО, закріплених у пункті 2.1. «Положення про вищі навчальні заклади МВС», звернемо увагу на те, що підзаконний акт розкриває, конкретизує та уточнює зміст норм Закону «Про вищу освіту».

Так, п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону, у якому йдеться про «провадження на високому рівні освітньої діяльності.», розкривається через здійснення «підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та спеціалізації фахівців відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів згідно зі стандартами вищої освіти» [13].

Пункт 2 ч. 1 ст. 26 Закону, у якій зокрема визначена вимога до «підготовки наукових кадрів вищої кваліфікації», уточняється через закріплення завдання з «підготовки наукових та науково-педагогічних кадрів для МВС та їх атестації» [13].

Пункт 5 ч. 1 ст. 26 Закону щодо «забезпечення органічного поєднання в освітньому процесі освітньої, наукової та інноваційної діяльності» конкретизується через пункт Положення, яким передбачена «наукова, науково-педагогічна, науково-практична, науково-технічна і культурно-виховна діяльність» [13].

У Положенні окремо акцентована увага на таких завданнях, як: «виконання державного замовлення та угод на підготовку фахівців з вищою освітою; спеціальна курсова підготовка; довузівська профорієнтаційна підготовка учнів шкіл, ліцеїв, гімназій та інших загальноосвітніх навчальних закладів, а також інших осіб, які мають право вступу до ВНЗ» [13].

Порівнявши зміст завдань ЗВО та закладів відомчої вищої освіти МВС України, можна аргументовано стверджувати, що підзаконна нормативно-правова база МВС відповідає (не суперечить) переліку завдань ВНЗ, закріпленому на рівні законодавства і, крім того, розширює цей перелік шляхом конкретизації й уточнення завдань, а також шляхом додавання завдань, важливих для ЗВО МВС, але не формалізованих на рівні закону. Схожа закономірність спостерігається й у разі визначення прав і обов'язків.

Зроблений нами висновок підтверджується й аналізом Статутів ЗВО МВС, які являють собою такий рівень підзаконних нормативно-правових актів, що регламентують діяльність відомчих закладів вищої освіти. Прикладом наведемо: Статут Одеського державного університету внутрішніх справ (частина 7 розділу I статуту якого закріплює основні завдання університету [14]), Статут Харківського національного університету внутрішніх справ (визначає основні завдання університету, перелічені у частині 8 розділу I статуту [15]), Статут Національної академії внутрішніх справ (основні завдання якої перелічені у частині 7 розділу I [16]).

Висновки

Завдання ЗВО МВС можна класифікувати: за специфікою закладу - типові для всіх ЗВО та такі, що віддзеркалюють потреби відомства та окремого державного органу; а також за змістом завдань: 1) ті, що містять вимоги до якості рівня освіти; 2) ті, що містять завдання щодо організації управління закладом, тобто відомості щодо ступенів, форм та інших особливостей провадження освітньої діяльності; 3) ті, що містять вимоги до інших функцій, пов'язаних з освітою (таких як профорієнтація тощо); 4) а також ті, що містять інші завдання.

Аналіз нормативно-правових актів усіх найважливіших рівнів юридичної сили свідчить про схильність авторів закріплювати лише «основні» завдання. Тим самим, по-перше, роблячи перелік завдань невичерпним; а по-друге, сприяючи розширенню переліку завдань на рівні нормативно-правових актів меншої юридичної сили. Щодо ж до визначення повноважень, то вони, як правило, викладені на рівні Статутів ЗВО, але здебільшого зорієнтовані на визначення прав та обов'язків засновників і керівників закладів вищої освіти, а не ЗВО загалом.

Отже, беручи до уваги зазначені особливості, кожен відомчий заклад вищої освіти теоретично може мати перелік завдань, прав та обов'язків з індивідуальними, лише йому властивими особливостями. І хоча на практиці такі відмінності досить незначні (звісно ж, за винятком специфіки, пов'язаної з особливостями органу, для якого здійснюється підготовка кадрів, та профілю за рівнем підготовки, яку забезпечує заклад), проте має існувати й додатковий критерій, який дає змогу співставляти між собою нормативні підстави діяльності відомчих ЗВО у їх сукупності, а також контролювати їх певні стандарти і спрямованість. Таким критерієм може бути поняття «функції закладів вищої освіти», що становить предмет подальшого наукового дослідження.

Список використаних джерел

1. Міністерство внутрішніх справ України (офіційний сайт), «Стратегія 2020». URL: https:// mvs.gov.ua/ua/pages/strategiya_2020.htm.

2. Про схвалення Стратегії розвитку органів системи Міністерства внутрішніх справ на період до 2020 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.11.2017 р. № 1023-р. uRl: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/1023-2017-р#Text.

3. Про затвердження Концепції реформування освіти в Міністерстві внутрішніх справ України: наказ Міністерства внутрішніх справ України від 25.11.2016 р. № 1252. URL: http://consultant.parus. ua/?doc=0AMQ2E07D1.

4. Верховна Рада України (офіційний сайт), Термінологія законодавства «Завдання». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/term/8984.

5. Академічний тлумачний словник - словник української мови (СУМ): в 11 томах / АН УРСР. Інститут мовознавства; за ред. І.К. Білодіда. Київ: Наукова думка, 1970-1980. Том 3, 1972. С. 40. URL: http://sum.in.ua/p/3/40/2.

6. Публічний електронний словник української мови «УКРЛІТ.ORG», «Завдання». URL: http://ukrlit.org/slovnyk/завдання.

7. Вікіпедія: вільна енциклопедія. «Завдання». URL: https://uk.wikipedia.org/wiki/завдання.

8. Про вищу освіту: Закон України від 01.07.2014 р. № 1556-VII. URL: https://zakon.rada. gov.ua/ laws/ show/1556-18#Text.

9. Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» щодо працевлаштування випускників: Закон України від 06.10.2016 р. № 1662- VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1662-19#Text.

10. Про затвердження Порядку розроблення посадових інструкцій державних службовців категорій «Б» та «В»: наказ Національного агентства України з питань державної служби від 11.09.2019 р. № 172-19. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/z1077-19#Text.

11. Про затвердження Положення про систему управління безпекою руху поїздів у Державній адміністрації залізничного транспорту України: наказ Міністерства інфраструктури України від 01.01.2011 р. № 27. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/z0729-11#Text.

12. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/ show/810/98#Text.

13. Про затвердження Положення про вищі навчальні заклади МВС: наказ Міністерства внутрішніх справ України від 14.02.2008 р. № 62. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/z0193-08#Text.

14. Статут Одеського державного університету внутрішніх справ: наказ Міністерства внутрішніх справ України від 15.05.2012 р. № 429. Дата оновлення: 01.03.2018. URL: http://oduvs. edu.ua/wp-content/uploads/2016/06/Statut-zi-zminami-2018.pdf.

15. Статут Харківського національного університету внутрішніх справ (нова редакція): наказ Міністерства внутрішніх справ України від 15.05.2012 р. № 429. URL: http://univd.edu.ua/ files/generaldocs/regulations.pdf?ver=2019.

16. Статут Національної академії внутрішніх справ (нова редакція): наказ Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2010 р. № 555. URL: https://www.naiau.kiev.ua/pravoustanovchi- dokumenti/zrazki-dokumentiv/statut-nacionalnoyi- akademiyi-vnutrishnih-sprav.pdfpdf.

Размещено на Allbest.ru