К вопросу планирования и анализа разрабатываемых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с использованием систем искусственного интеллекта

Размещено на http://www.allbest.ru

К вопросу планирования и анализа разрабатываемых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с использованием систем искусственного интеллекта

Веселов Ю.Г., магистрант ИГСУ РАНХиГС Россия, г. Москва



Аннотация

Статья посвящена проблемам нормотворчества, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти. Рассматривается актуальная тема, затрагивающая особенности разработки и принятия ведомственных правовых актов и возникающих коллизий при их разработке и применении. Кроме того, поднимается вопрос автоматизации с использованием интеллектуальных технологий процесса выявления различных коллизий в ведомственном нормативном правотворчестве. Проводится сравнение специализированного отечественного и зарубежного программного обеспечений, реализующего автоматизированные методы анализа нормативных правовых актов на основе систем искусственного интеллекта. Делается вывод об ффективности использования интеллектуальных технологий в нормотворческой деятельности.

Ключевые слова: ведомственные правовые акты, искусственный интеллект, государственное управление, коллизии, федеральные органы исполнительной власти.

ведомственный акт федеральный



Annotation

The article is devoted to the problems of rule-making carried out by federal executive authorities. The current topic is considered, affecting the specifics of the development and adoption of departmental legal acts and emerging conflicts in their development and application. In addition, the issue of automation with the use of intelligent technologies of the process of identifying various conflicts in departmental regulatory lawmaking is raised. The comparison of specialized domestic and foreign software implementing automated methods of analysis of regulatory legal acts based on artificial intelligence systems is carried out. The conclusion is made about the effectiveness of the use of intelligent technologies in standard-setting activities.

Key words: departmental legal acts, artificial intelligence, public

administration, conflicts, federal executive authorities.



Акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Это постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Их издают на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также по инициативе самих органов [1, 2, 3, 4, 5].

Посредством права, выраженного в форме нормативных договоров (международных и внутренних), законов и различных по предмету правового регулирования, органу принятия, а значит по видам и по юридической силе подзаконных нормативных правовых актов, государственная власть оживляет статичные предписания, вдыхает в них жизнь, когда осуществляет свою внутреннюю и внешнюю публичную политику государства. Это объясняется тем, что цели и задачи государственной власти не могут осуществляться только с помощью федеральных программ, проводимой политической деятельности и освящении ее результатов в средствах массовой информации, важную роль в модернизации институтов государства играет нормотворчество и, непосредственно, его результаты (нормативные документы), на основе которых в процессе применения права принимаются различные правовые акты (указы, приказы, распоряжения и. т.п.).

При этом существует два взаимосвязанных вида правовой политики, т.е. нормотворческой, ее еще называю правотворческой и правоприменительной, которые с общетеоретических позиций следует отнести к структурным элементам механизма правового регулирования в виде средств -действий, выводящих из статичного состояния такие инструментальные средства правового регулирования общественных отношений, какими являются нормы права. В данном случае речь идет преимущественно о материальных нормах, закрепляющих права и юридические обязанности субъектов правоотношений. Какие-же органы власти в государстве формируют правовую политику?

На первый взгляд может показаться, что такая задача - это исключительная прерогатива федеральных законодателей, поскольку предметы их ведения и полномочия, закреплены в 18 пунктах ст. 71 Конституции. Анализ этой статьи приводит к выводу о том, что федеральный законодатель правомочен осуществлять следующие виды правовой политики: конституционную (это вытекает из пунктов "а", "б" и "в" данной статьи), финансовую, таможенную (это следует из содержания пунктов "ж" и "з" ст. 71), судебную, уголовную, уголовно-процессуальную, уголовноисполнительную, гражданскую, гражданско-процессуальную (на это указывает пункт "о" анализируемой статьи). Конституция не оставила без внимания и органы законодательной власти субъектов РФ. На это указывает ст. 72 Конституции, в которой содержится перечень полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Здесь справедливым будет задать вопрос: что другие ветви государственной власти получаются отстраненными от формирования правовой политики государства?

С этим вряд ли можно согласиться, поскольку такие высшие судебные органы власти, как Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, а также Конституционный Суд Российской Федерации, согласно ст. 104 Конституции обладают правом законодательной инициативы. Указанные инстанции, в случаях, определенных законодательством, сами непосредственно участвуют в формировании правовой политики. Между тем пределы их участия в данном процессе ограничены установленными конституционными нормами "вопросами их ведения", то есть вопросами осуществления правосудия.

Президент Российской Федерации, хотя формально и не является главой исполнительной власти в государстве, обладает большими полномочиями в этой области. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что говорит о его руководящей роли по отношению к исполнительной власти. Что же касается его полномочий относительно формирования политики государства, то в ст. 104 Конституции говорится, что Президент определяет только "основные направления внутренней и внешней политики государства". Из анализа этой законодательной нормы следует, что

Конституция предоставляет возможность принимать участие в данном процессе и другим органам власти.

При этом, исполнительные органы власти тоже не находятся в стороне при реализации указанной проблемы. Это обусловлено, прежде всего, спецификой системы данных органов и ее структурным построением, а также их полномочиями, закрепленными посредством конституционных и других законодательных предписаний. В силу своей компетенции органы исполнительной власти участвуют в реализации как нормотворческой, так и правоприменительной правовой политики государства в различных сферах правовой жизни.

Что касается первой, то данное мнение основывается на том, что исполнительные органы власти принимают различные по юридической силе нормы права. Такое положение дел может навести на мысль о несоблюдении ими конституционного принципа разделения властей. Однако данный принцип не следует понимать буквально и осуществление нормотворческих функции, направленных на развитие положений норм законов в нынешних условиях усложнения социума вполне оправдано.

В настоящее время важным является синтез властей, при этом их разделение не должно быть очень жестким. Они должны взаимодействовать, что способствует более эффективной деятельности государства.

Нормативные акты органов исполнительной власти на современном этапе модернизации государства и права являются такими же необходимыми правовыми средствами в работе механизма правового регулирования, как и федеральные законы, поскольку они выражают волю того или иного органа власти, осуществляя при этом различные нормотворческие функции.

На сегодняшний день функции нормативно -правового регулирования реализуют в основном федеральные министерства, поскольку в норме - дефиниции, содержащейся в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" говорится, что "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности". Из данной нормы-дефиниции вытекает, что федеральные органы исполнительной власти правомочны не просто принимать ведомственные нормативные акты, но и определять правовую политику "в установленной сфере деятельности". Как же можно увязать между собой эти две функции? Есть ли между ними взаимосвязь?

Здесь следует отметить, что данные функции не являются полностью самостоятельными направлениями деятельности федерального органа исполнительной власти, так как они взаимообусловлены и напрямую взаимосвязаны. Указанные функции в сегодняшних условиях выступают определенными составляющими политической системы современного социума, в которую, по нашему мнению, входят не только партии, партийные блоки, фракции, но и нормы, регулирующие их деятельность и другие императивы, реализующие правовую политику, а также общественные отношения, которые возникают на основе этих норм. Следовательно, можно говорить о том, что функции федеральных органов исполнительной власти непосредственно связаны с реализацией политических программ, идей, замыслов. Данное утверждение исходит из того, что они закреплены государством в лице Президента в ходе определения им структуры данных органов (это его конституционная обязанность). Поэтому, их необходимо относить к элементам осуществления государственной политики.

Ведомственные нормативные правовые акты, как результаты осуществления функции правового регулирования, в силу своей специфики, всегда выступают правовыми инструментами в реализации политики Президента и Правительства Российской Федерации в различных сферах жизни общества.

Как свидетельствует история, вектор в осуществлении направлений того или иного вида правовой политики практически всегда зависел от целого ряда обстоятельств. Это и субъективный фактор, т.е. те силы, которые реально, а не декларировано находятся у власти в государстве, уровень правового сознания, правовой культуры лидеров государства, это и объективный фактор, определенный общественно-экономической формацией, приоритетом в осуществлении целей и задач государства, обусловленных существующим политическим режимом.

Поэтому, в силу своей специфики, ведомственное нормотворчество и его результаты, нормативные документы (акты и договоры) часто подвергались справедливой критике.

В-первую очередь, это объясняется тем, что в советское время ведомственные нормативные акты часто подменяли собой законы, а не служили средством реализации законов.

Во-вторых, негативное отношение к ведомственным нормативным актам связано с их неимоверным количеством. По данным Минюста России на сегодняшний день действуют более 104 тыс. ведомственных нормативных правовых актов. Помимо этого, не отменены такие акты, в которые внесено более 50 различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них довольно сложно, даже высоко квалифицированным юристам. Поэтому, в целях повышения эффективности системы ведомственных нормативных правовых актов, следует провести ревизию данной группы документов посредством отмены устаревших актов, а также их систематизации (кодификации, консолидации) и согласования.

В-третьих, ведомственные нормативные правовые акты не всегда являются образцом законности, что в свою очередь затрудняет осуществление правовой политики государства в определенных сферах правовой жизни. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие ведомственные акты, явно противоречащие нормам российского законодательства. То есть имеют место юридические коллизии.

Довольно часто в ведомственных актах отсутствует механизм выполнения, содержащихся в них норм права. Остается значительным объем актов, противоречащих правилам нормотворческой юридической техники. В этой связи следует указать на необходимость осуществления постоянного наблюдения, так называемого мониторинга, за всеми без исключения элементами системы нормативных правовых актов и их применением, что, несомненно, будет способствовать реализации различных видов правовой политики государства. Для этих целей во многих органах власти создаются специальные управления, департаменты, отделы, осуществляющие такой мониторинг (отделы правового мониторинга, аналитические отделы и т.п.).

Учесть и устранить такие коллизии в условиях большого объема и разнообразия рассматриваемых нормативных правовых актов достаточно сложно. Эффективно решить такую проблему возможно посредством использования современных интеллектуальных технологий.

Таким образом, в статье рассматривается актуальная тема, затрагивающая особенности сущности, разработки и принятия ведомственных правовых актов и возникающих коллизий при их разработке и применении. Кроме того, поднимается вопрос автоматизации с использованием интеллектуальных технологий процесса выявления различных коллизий в ведомственном нормативном правотворчестве.

Сущность ведомственных нормативных правовых актов

Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих "первичные" правила поведения [6, 7].

В Российской Федерации существуют три точки зрения, относительно формирования нормотворческого процесса [8]:

Нормотворческий процесс понимается, как широкое понятие, включающее в себя неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Ведомственный нормотворческий процесс в первую очередь начинается с принятия решения о необходимости разработки и создания ведомственного нормативного акта [9, 10]. Данное решение могут принимать федеральные министры, руководители различных ведомств, высшие органы государственной власти, руководители федеральных органов исполнительной власти, или лица, которые исполняют его обязанности.

В соответствии с п.9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации

Ведомственный нормотворческий проект начинается на этапе нормотворческой инициативы. Необходимо отметить, что подобная инициатива в ведомствах и министерствах имеет свои особенности.

Опираясь на вышеприведенные три точки зрения, можно сделать следующий вывод: наиболее оптимизированной и юридически-обоснованной является статья три. Первая точка зрения содержит информацию относительно определенного этапа обсуждения плюс отсутствие деятельности. Вторая точка зрения содержит информацию об определенных решениях, но также конкретная деятельность отсутствует.

В федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства [10].

Существуют ведомственные нормативные акты внутреннего и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Существует несколько форм нормотворческой инициативы: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

При этом важно различать инициативы по воссозданию нормативных актов, которые исходят от государственных органов, а также отдельных лиц, которые наделены правом законодательной инициативы, а так же правовой инициативы, которая исходит непосредственно от граждан и организаций, не наделенных указанным правом.

На сегодняшний день субъектами нормотворческой инициативы могут являться не только юридические и физические лица, а также их структурные подразделения и ведомственные объединения.

Необходимо помнить, что решение, относительно издания нормативного акта приводит в исполнение одно из должностных лиц, несмотря на то, что ведомственная нормотворческая инициатива в априори может быть от разных субъектов правовых отношений. Далее начинается один из самых сложных процессов в ведомственном нормотворчестве - подготовка проекта нормативного акта. Перед этим органы государственной власти, опираясь на нормативный акт органа высшей государственной власти или собственной волей принимают решения о разработке и непосредственном принятии нормативного акта. Оно направлено на регулирование общественных отношений.

Обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества. Сегодня субъектом выступают вышеупомянутые подразделения.

Отметим, что в самой системе правового регулирования существует та необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов, о которой идет речь.

Важно отметить, что работа федеральных органов исполнительной власти ориентируется на закон, который не способен регулировать каждую ситуацию, а также не способен устанавливать прочие процедуры для всех государственных служащих, организаций и граждан РФ.

Особенности разработки и принятия ведомственных правовых актов

Подготовка и принятие ведомственных нормативных актов - дело творческое. Несмотря на это, необходимо соблюдать определенную процедуру, состоящую из последовательных стадий. В результате их прохождения ведомственный акт начинает официально действовать.

В рамках процедуры ведомственного правотворчества действуют требования, выполнение которых является обязательным [11]:

Определение оснований издания ведомственного акта

Речь идет о правотворческой инициативе и принятии решения о подготовке ведомственного акта. При этом она может исходить как от подразделения и служащих министерства, службы, так и от граждан. Однако решение об издании ведомственного акта принимает руководитель ведомства или его заместитель.

Здесь следует указать на следующее правило: прежде чем принять такое решение, необходимо изучить вопрос о необходимости издания ведомственного акта (правовая неурегулированность вопроса, появление потребности в изменении правового регулирования, множественность ведомственных актов, делающая необходимым их систематизацию или консолидацию, несоответствие действующих нормативных актов требованиям дня и др.) и определить основания его издания (поручения вышестоящих органов, планы правотворческой работы ведомства, инициатива других органов).

Разработка концепции ведомственного акта

Концептуальные начала акта могут содержаться в законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, поручениях руководства ведомства. К составлению концепции может приступить и сама группа разработчиков проекта. После уяснения невозможности разрешения вопроса путем действующих правовых норм и наличия у ведомства полномочий по изданию акта по данному вопросу осуществляется разработка проекта акта.

Составление плана-проспекта и плана-графика подготовки ведомственного акта

В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного акта, раскрывается краткое содержание соответствующих разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы.

Определение срока подготовки ведомственного акта

Срок подготовки ведомственного акта, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлено иное.

Определение разработчиков ведомственного акта

Субъектами разработки нормативных актов чаще всего выступают заинтересованные подразделения министерств, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Из их состава выделяются должностные лица, ответственные за подготовительные работы. При необходимости привлекаются сторонние организации. Активное участие в этом принимают правовые подразделения ведомств.

Если акт затрагивает интересы нескольких подразделений, они берут его разработку на себя. Сложные нормативные акты, а тем более издаваемые совместно несколькими министерствами, могут готовиться рабочими комиссиями из числа наиболее опытных сотрудников. Крупные ведомственные акты выносятся на рассмотрение коллегий, совещаний либо экспертных советов министерств.

Сбор необходимой информации

Такая информация может содержаться в законах, указах, актах Правительства РФ, ведомственных актах. Изучается научная литература, периодическая печать, обобщается практика применения нормативных актов, данные социологических, статистических исследований, материалы заседаний коллегий, инспекторских проверок. Исследуются различные справочноинформационные документы: отчеты, справки, служебная переписка, письма граждан, зарубежный опыт.

Написание текста проекта нормативного акта

Прежде всего надо неукоснительно соблюдать правило законности и конституционности ведомственного акта, что означает соответствие проекта действующему законодательству. Проект должен также отвечать современным требованиям развития экономики и, конечно, правилам юридической техники. Определяющим моментом при разработке проекта должна быть ориентация на социальную справедливость, приоритет принципов и норм международного права, обеспечения прав и свобод граждан.

Проведение правовой экспертизы

Правовая экспертиза проводится юридической службой ведомства. Экспертиза предполагает исследование проекта по всем вопросам (компетенция ведомства, необходимость издания акта, его содержание и структура, правильность ссылок и т.д.).

Согласование проекта

Согласование проекта проводит заинтересованное структурное подразделение. Проект согласуется как внутри ведомства (с другими подразделениями), так и при необходимости с другими государственными органами и органами местного самоуправления. Обязательным во всех случаях является его визирование в юридическом отделе ведомства. При наличии замечаний к проекту после их устранения производится перевизирование.

Подписание ведомственного акта

Подписание осуществляет уполномоченное должностное лицо. Им является первое лицо (руководитель) ведомства.

К проекту прилагается пояснительная записка и расчеты, где раскрывается замысел проекта, разъясняются возможные источники финансирования.

Далее нормативный акт регистрируется в общем отделе ведомства, размножается и рассылается по списку.

Государственная регистрация ведомственного акта

Государственная регистрация касается только тех из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, правовой статус организаций или имеют межведомственный характер.

Рассмотренные основные этапы разработки и принятия ведомственных правовых актов определяют общую канву внутриведомственного правотворчества. При этом важно понимать, что в механизмах такого процесса существует целый ряд особенностей и проблем. Рассмотреть их подробнее возможно на примере Министерства науки и высшего образования РФ.

Правотворчество Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, особенности и проблемы

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, а также функции по нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере организации деятельности, осуществляемой подведомственными организациями, в том числе в области науки, образования, здравоохранения и агропромышленного комплекса.

В рамках этого этапа исследования внимательному растворению подвергнется вопрос связи подзаконных правовых актов (правовых актов органов исполнительной власти) с актами высшей юридической силы, изданные высшим органом власти в установленном порядке, а также имеющему место взаимному пересечению формируемых НПА, приводящему к юридической коллизии. При этом не редко возникают факты правовой безграмотности.

Справочно:

Юридическая коллизия (лат. collisio -- «столкновение») -- разногласия или противоречие между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения, а также между компетенцией органов власти. В международном частном праве рассматриваются как противоречие между гражданскими нормами различных государств. В теории государства и права рассматривается гораздо шире.

Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности,

политизированности, формам выражения и способам разрешения.

Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом.

Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред. Причем общий объем подзаконных актов продолжает расти.

Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Конституция - основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это - закон законов.

Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.

Далее в указанной статье зафиксировано: "Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". "В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации".

Коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными территориями (таковых соглашений на сегодня уже свыше 40), равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Разрешаются на основе положений общефедеральной Конституции (раздел 2, ч. 1, абз. 4 Конституции РФ).

Наконец, могут быть коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом. Приоритет имеют международные нормы. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Особенно это касается гуманитарной сферы.

Анализ нормативных правовых актов, выпускаемых Минобрнауки России показал, что они в основном, кроме общераспространённых, представлены перечнями, формами, различными номенклатурами, порядками, требованиями и положениями. Имеют место и специфические, профильные НПА, такие, например, как образовательные стандарты.

Вместе с тем существуют целый ряд решений различных комиссий, например, решения ВАК, а также конечно приказы и распоряжения.

Такая широкая номенклатура документов естественно не лишена проблем дублирования, противоречивости, пропусков и т.п. При этом организация и реализация процесса выявления таких проблем будет крайне трудозатратными. Снижение указанных затрат возможно посредством применения автоматизации, включая использование систем искусственного интеллекта.

Использование интеллектуальных систем в задачах анализа и учета

правовых актов

В настоящее время одним из самых перспективных и прорывных направлений развития различных сфер человеческой деятельности являются системы искусственного интеллекта (ИИ).

Области применения систем искусственного интеллекта с каждым днем расширяются, в данный момент эти системы применяются в идентификации изображений, понимании текстов, распознавании речи, составлении расписаний, постановке различных диагнозов, осуществлении прогнозов и т.д.

К настоящему времени технологии ИИ представлены двумя основными направлениями разработок.

К первому принято относить фундаментальные исследования, приведшие к созданию систем, основанных на знаниях (экспертных систем). Их характерной чертой является применение так называемых баз знаний, построенных на различных моделях представления, извлечения и структуризации информации, полученной от специалистов -экспертов в конкретной предметной области.

Второе направление связано с исследованиями в области искусственных нейронных сетей и разработкой методов машинного обучения. Здесь широкое практическое применение для решения разнообразного класса задач получило глубокое обучение.

Вместе с тем, проблемной стороной систем на основе искусственных нейронных сетей является их узконаправленность, то есть адекватное функционирование таких систем возможно только в конкретных условиях обстановки и зависит от качества обучающих материалов.

Перспективные интеллектуальные системы для повышения эффективности функционирования, очевидно, совместят в себе преимущества этих технологий и станут гибридными.

На сегодняшний день использование в юриспруденции и нормотворчестве интеллектуальных технологий находиться на начальном этапе.

Основной проблемой в этой сфере являются естественно -языковые интерфейсы и машинный перевод.

Разработка систем машинного перевода связана с проблемами компьютерной лингвистики. Системы машинного перевода строятся как интеллектуальные системы, в их основе лежит база знаний предметной области и модели, обеспечивающие трансляцию «исходный язык оригинала - язык смысла -- язык понятный ЭВМ». Данное направление включает разработку систем, обеспечивающих реализацию процесса общения человека с компьютером на естественном языке. В рамках этого направления выполняются анализ, синтез, понимание и оживление текстов, разрабатываются модели коммуникации.

Профессиональные юристы и «нормотворцы», активно следят за развитием интеллектуальных технологий и за решениями, которые предлагаются на рынке в качестве прорывных продуктов, способных, по заявлениям создателей, изменить традиционное представление о работе юриста. Но на самом деле в качестве прикладных интеллектуальных систем (в программной реализации) на отечественном рынке распространяются решения, которые очень далеки от содержательной автоматизации юридической функции и позволяют решать локальные задачи, не связанные с творческой и экспертной юриспруденцией. В то время, как инженеры активно применяют в повседневной работе решения, выполняющие сложные расчеты и рутинные операции, а сотрудники финансового сектора используют интеллектуальные цифровые платформы для построения финансовых моделей и оценки рисков, все, что есть у юристов -- чуть более продвинутые поисковые сервисы и шаблоны документов.

Весь доступный инструментарий для юриста сегодня это:

конструкторы документов, работающие на основе типовых и унифицированных шаблонов, в которых любое отклонение от формы требует ручной правки;

сервисы проверки контрагента, осуществляющие агрегацию общедоступной информации из публичных реестров (ЕГРЮЛ/ЕГРИП, Федресурс, КАД и др.), которые редко позволяют найти ценную информацию;

системы подбора судебной практики и справочно -правовые системы, осуществляющие базовый поиск по ключевым словам, фразам, тегам в открытой базе судебных решений и НПА, которые предоставляют все документы, содержащие искомое слово без учета контекста и др.;

системы управления проектами, задачами и документами (различные BPM/ERP/ECM-системы, заточенные на автоматизацию биллинга, учет времени и контроль за ресурсами).

Перечисленные инструменты ни на шаг не приближают нас к автоматизации творческой и экспертной юриспруденции. Они, безусловно, облегчают работу юриста, но только в вопросах поиска информации, а не в ее интеллектуальной обработке с точки зрения юридической логики. Практикующие юристы высокой квалификации согласятся с нами, что если бы можно было разрабатывать шаблонные документы, в которые встроены актуальные даты, особенности и наименования объектов, то профессии юриста уже бы не было. Ценность юриста заключается в его способности предвидеть ситуацию на несколько шагов вперед и предлагать нестандартные решения с минимальными рисками и издержками с точки зрения права.

Если говорить об особенностях предметной области, то при последовательном решении каждой отдельно взятой задачи проявляется профессионализм и экспертные навыки, которые формируются по мере работы юриста и накопления опыта. Одна из значимых компетенций юриста - это умение видеть в письменных документах все юридические факты, выделять наиболее значимые и соотносить их с нормами права для поиска возможных решений. Именно поэтому одной из ключевых и первостепенных задач, которую необходимо решить для создания действительно функционирующих инструментов автоматизации юридической работы, является обучение машины смысловому понимаю текста на уровне юриста- профессионала. Речь идет о полноценном семантическом анализе юридических текстов.

При обращении к вопросам автоматизации юридической функции и создания полноценного юридического искусственного интеллекта мы считаем, что без применения глубоких лингвистических технологий эти задачи решить не получится. Это, прежде всего, связано с необходимостью научить программные инструменты понимать не только отдельные сущности (категории) в тексте, но и анализировать текст, выделять все возможные смыслы и проводить логические взаимосвязи в его содержании. В первую очередь, при анализе документа юрист оценивает его содержание с точки зрения смыслов, которые в нем содержатся.

Уровень детализации смыслового содержания документов с помощью машинных инструментов невозможно добиться без воссоздания юридической «картины мира» путем разработки экспертных семантических концептов, созданных в тесном взаимодействии с погруженными в предметную область (как в теорию, так и в практику) специалистами.

Кроме того, с точки зрения внутренней структуры, документы, используемые в юриспруденции, могут быть классифицированы следующим образом:

высокоструктурированные документы, имеющие установленную законом строгую форму и упорядоченное содержание (выписки и справки из публичных реестров, документы на бланках строгой отчетности, управленческая документация и др.);

слабоструктурированные документы, имеющие, как правило, шаблонную форму, но содержащие некоторые творческие элементы (различные выписки и др.);

неструктурированные документы, не имеющие однородной формы и содержания и характеризующиеся высоким уровнем уникальности содержания (договоры, корпоративные акты, процессуальные документы, юридические заключения, меморандумы и др.).

И если для машинной обработки высокоструктурированных документов сложные лингвистические решения не требуются, то для слабоструктурированных и неструктурированных документов, которых в области права большинство, технологии NLP (Natural Language Processing - обработка естественного языка) являются единственным инструментом, способным справиться с данной задачей.

Однако, определив приоритетные задачи для создания юридического искусственного интеллекта, необходимо провести анализ рынка и тестированию существующих инструментов NLP.

Результаты анализа, полученные в ходе исследований, представленных в, позволяют сделать следующие заключения.

Результаты исследования существующих решений в области процессинга русскоязычного текста привели нас к выводу, что представленные на рынке инструменты имеют универсальный характер и неприменимы в существующем виде для достижения практических результатов в анализе слабоструктурированных и неструктурированных правовых документов. Причин тому несколько.

Основная проблема, присущая всем рассмотренным в решениям, заключается в том, что «продукты автоматизации» созданы не экспертами предметной области, в которой они применяется. Идея создания инструментов автоматизации юридической работы без участия юристов высокой квалификации изначально обречена на неудачу, поскольку без понимая терминологии, ее значений и классификаций, а также самых глубинных взаимосвязей невозможно воссоздать «юридическую картину мира». Во многом данная ситуация связана с тем, что на рынке доминируют подход, при котором идеологами проектов по созданию решений автоматизации выступают IT-разработчики и специалисты в области «data science», которые не знакомы на должном уровне с особенностями юридического мышления и не погружены в реальную практику, в которой может применяться то или иное решение.

Кроме того, при создании программных продуктов многими разработчиками преследуется логичная цель -- максимально широкая интеграция ПО в различные сферы. Наиболее простой подход для этого -- создание универсальной платформы, внедрение которой в новую предметную область потребует незначительных доработок. Данный подход имеет свои преимущества и недостатки, но в случае создания инструментов автоматизации работы юриста он неприменим. Для использования таких продуктов конечные пользователи (практикующие юристы) вынуждены подстраиваться и адаптироваться под их условия и особенности, а в данной сфере должно быть наоборот -- продукт изначально должен создаваться исходя из потребностей и задач пользователей. Только такой подход позволит добиться качественных результатов.

Следующим фактором, который до настоящего времени не позволил реализовать в полном объеме процессинг русскоязычных текстов на достаточном уровне, является недостаточность финансирования научных разработок и отсутствие государственных и частных инвестиций в данную область знаний. Существующие научные группы и институты благодаря собственной воле и энтузиазму достигли хороших практических результатов в создании инструментов обработки текста, однако ограниченность бюджета не позволяет им продвинуться дальше. Их зарубежные коллеги достигли гораздо больших результатов благодаря активному участию государства, финансирующего подобные проекты.

Государственная поддержка исследователей и проектов в области NLP и искусственного интеллекта позволит совершить настоящий прорыв в краткосрочной перспективе.

Тем более, что Высшее руководство Российской Федерации предпринимает необходимые меры, чтобы занять лидирующие позиции в области технологий ИИ. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 г. № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» была утверждена Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, которая определяет следующие приоритетные цели и задачи развития интеллектуальных систем:

поддержка научных исследований в целях обеспечения опережающего развития ИИ;

разработка и развитие программного обеспечения, в котором используются интеллектуальные технологии;

повышение доступности и качества данных;

повышение доступности аппаратного обеспечения, необходимого для решения задач в области ИИ;

повышение уровня обеспечения российского рынка интеллектуальных технологий квалифицированными кадрами и уровня информированности населения о возможных сферах использования таких технологий;

создание комплексной системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и использованием технологий ИИ.



Заключение

В работе рассмотрены сущность, виды, особенности разработки и принятия ведомственных правовых актов.

Показано, что нормативные акты органов исполнительной власти на современном этапе модернизации государства и права являются такими же необходимыми правовыми средствами в работе механизма правового регулирования, как и федеральные законы, поскольку они выражают волю того или иного органа власти, осуществляя при этом различные нормотворческие функции.

В качестве примера работе подробно рассмотрены различные виды НПА Министерства науки и высшего образования РФ. Проведен их анализ, показаны специфические (профильные) особенности.

Выявлены основные проблемы ведомственного нормотворчества. Установлено, что довольно часто в ведомственных актах отсутствует механизм выполнения, содержащихся в них норм права. Остается значительным объем актов, противоречащих правилам нормотворческой юридической техники (коллизии). В этой связи следует указать на необходимость осуществления постоянного наблюдения, так называемого мониторинга, за всеми без исключения элементами системы нормативных правовых актов и их применением, что, несомненно, будет способствовать реализации различных видов правовой политики государства. Для этих целей во многих органах власти создаются специальные управления, департаменты, отделы, осуществляющие такой мониторинг (отделы правового мониторинга, аналитические отделы и т.п.).

Учесть и устранить такие коллизии в условиях большого объема и разнообразия рассматриваемых нормативных правовых актов достаточно сложно.

Эффективно решить такую проблему представляется возможным посредством использования современных интеллектуальных технологий.

Проведённый анализ исследований, выполненных в этой области показал, что современный уровень развития прикладных систем искусственного интеллекта крайне низок и требует для его совершенствования привлечения дополнительных достаточно масштабных сил и средств с целью его доведения до рабочего состояния. В настоящее время семантический анализ текстов с использованием интеллектуальных технологий недостаточно эффективен.

В работе выявлены факторы, которые до настоящего времени не позволили реализовать в полном объеме процессинг русскоязычных текстов на достаточном уровне. Показано, что причиной этого является недостаточность финансирования научных разработок и отсутствие государственных и частных инвестиций в данную область знаний. Существующие научные группы и институты благодаря собственной воле и энтузиазму достигли хороших практических результатов в создании инструментов обработки текста, однако ограниченность бюджета не позволяет им продвинуться дальше. Их зарубежные коллеги достигли гораздо больших результатов благодаря активному участию государства, щедро финансирующего подобные проекты.

Государственная поддержка исследователей и проектов в области искусственного интеллекта позволит совершить настоящий прорыв в краткосрочной перспективе.

Тем более, что Высшее руководство Российской Федерации предпринимает необходимые меры, чтобы занять лидирующие позиции в области технологий ИИ. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 г. № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» была утверждена Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года.

Проведенный анализ в работе позволяет утверждать, что применение интеллектуальной автоматизации при разработке и анализе ведомственных НПА с целью выявления различных коллизий в ведомственном нормативном правотворчестве на сегодняшний день с должной эффективностью не представляется возможным. Такое положение дел в том числе связано с низким развитием специального программного обеспечения реализации таких интеллектуальных продуктов.

В заключении можно сделать вывод, что при существующем уровне развития прикладных интеллектуальных технологий юридический рынок в России (и, скорее всего, в мире) не имеет полноценных решений, способных заменить юриста в нормотворческой деятельности и автоматизировать хоть в сколько-нибудь значимой части такую юридическую функцию.



Использованные источники

Нормативные правовые акты и официальные документы

Конституция РФ от 12.12.1993 г. с изменениями от 01.07.2020 г. Российская газета, № 144, 04.07.2020 г.

Постановление Правительства РФ от 15 июня 2018 г. N 682 "Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (ред. от 03.03.2022) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 20.07.2021) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022).

Указ Президента РФ от 16.05.1997 N 490 "О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

Научная и учебно-методическая литература

Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. М.: Юрайт, 2016. С. 12-15.

Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПБ.: Юрид. центр Пресс, 2016. С. 23-25.

Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М.: Изд- во Моск. ун-та МВД России, 2020. С. 21-32.

Белюкин А.М., Хургин В.М. Ведомственные нормативные акты. - М., Информационное общество, 2009, №.2. С. 17-19.

Бахрах Д.Н. Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда / Д.Н. Бахрах // Законодательство 2014, № 11. С. 33 -43.

Соловьев А.А. Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел: Курс лекций / Под. ред. д.ю.н., проф. В.Н. Бутылина. - М.: Академия управления МВД России, 2005. С. 22-50.

Размещено на Allbest.ru