Еколого-правова політика: сучасні підходи до формування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Еколого-правова політика: сучасні підходи до формування

Гетьман Анатолій Павлович, д-р юрид. наук, проф., ректор; Анісімова Ганна Валеріївна, д-р юрид. наук, доц., доцент кафедри екологічного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

У статті еколого-правову політику розглянуто як складову, самостійний вид національної правової політики, а також державної й галузевої екологічної політики. Доведено існування корелятивного, взаємного впливу еколого-правової доктрини на формування відповідної політики. Обґрунтовано, що еколого-правова правова доктрина істотно впливає на сучасний стан державної екологічної політики (при цьому цей вплив є взаємним), формування екологічного законодавства та інтеграцію України до європейського правового простору. Констатовано, що Україні передусім потрібно активізувати правотворення, модернізувати положення еколого-правової доктрини, спираючись на концепти якої будуть переглянуті й оновлені положення державної політики, праворозуміння, а відтак і правозастосування. Подальша інституціоналізація засадничих положень еколого-правової доктрини в законодавстві стає необхідною умовою подальшого розвитку правотворення та державності.

Ключові слова: державна екологічна політика; еколого-правова політика; еколого-правова доктрина; екологічне законодавство; екологічні правовідносини.

Эколого-правовая политика: современные подходы к формированию

Гетьман А.П., д-р юрид. наук, проф., ректор Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, академік НАПрН України; Анисимова А.В., д-р юрид. наук, доц., доцент кафедри екологічного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

В статье эколого-правовая политика рассматривается как составляющая, самостоятельный вид национальной правовой политики, а также государственной и отраслевой экологической политики. Доказано существование коррелятивного, взаимного влияния эколого-правовой доктрины на формирование соответствующей политики. Обосновано, что эколого-правовая правовая доктрина существенно влияет на современное состояние государственной экологической политики (при этом данное влияние является взаимным), формирование экологического законодательства и интеграции Украины в европейское правовое пространство. Констатировано, что Украине прежде всего нужно активизировать правотворчество, модернизировать положения эколого-правовой доктрины, опираясь на концепты которой будут пересмотрены и обновлены положения государственной политики, правопонимания, следовательно и правоприменения. Дальнейшая институционализация основных положений эколого-правовой доктрины в законодательстве становится необходимым условием дальнейшего развития правотворчества и государственности.

Ключевые слова: государственная экологическая политика; эколого-правовая политика; эколого-правовая доктрина; экологическое законодательство; экологические правоотношения.

Environmental and legal policy: modern approaches to formation

Getman A.P., Doctor of Law, Full Professor, Rector of Yaroslav Mudryi National Law University, Аcademician of National Academy of Legal Sciences of Ukraine; Anisimova H.V., Doctor of Law, Associate Professor, Associate Professor of Department of Environmental Law, Yaroslav Mydryi National Law University

The article considers environmental law policy as a component, an independent type of national legal policy, as well as state and sectoral environmental policy. The existence of correlative, mutual influence of ecological and legal doctrine on formation of the corresponding policy is proved. It is substantiated that the ecological and legal legal doctrine significantly influences the current state of the state ecological policy (and this influence is mutual), formation of the ecological legislation and integration of Ukraine into the European legal space. It was stated that Ukraine first of all needs to intensify law-making, modernize the provisions of the environmental and legal doctrine, based on the concepts of which will be revised, updated provisions of public policy, legal understanding, and hence law enforcement. Further institutionalization of the basic provisions of the ecological and legal doctrine in the legislation becomes a necessary condition for the further development of law-making and statehood.

It is emphasized that the use of environmental and legal doctrine will speed up the lawmaking process, in particular due to the adaptation of regulations to European standards; formulate legislative definitions that will gradually become an important part of environmental regulations; develop a "road map" for the development of environmental policy and legislation, etc.

It is emphasized that the current state of the legal system requires a fuller use of the lawmaking potential of environmental law doctrine and the implementation of its main functions - stabilizing, guiding, heuristic, rule-making, evaluative and prognostic. Therefore, it is expedient to apply the ecological and legal doctrine as a methodological platform of the ecological and legal policy. The necessity of developing concepts of systematization of the ecological legislation, and also legal policy is proved.

Keywords: state ecological policy; environmental and legal policy; ecological and legal doctrine; environmental legislation; environmental relations.

Постановка проблеми та актуальність теми

В умовах сьогодення формування екологічної політики розглядається як суверенне право держави, інтегрований чинник соціально-економічного розвитку України, завдяки дії якого відбувається перехід до сталого розвитку економіки й запровадження еколого-збалансованої системи права природокористування. На нашу думку, напрацювання еколого-правової науки все ж мають передувати створенню наукових доктрин і концепцій модернізації екологічного законодавства та еколого-правової політики держави. Для того, аби вибудувати чіткі стратегії дій, визначити ключові вектори розвитку, принципи й ціннісні орієнтири, виробити довгострокову екологічну візію у будь-якій сфері й обрати найоптимальніші засоби та заходи, не менш важливо звернути увагу на закріплення в національному законодавстві засад державної політики (в тому числі й еколого-правової) як основного інструменту публічного управління, а також галузевих і регіональних політик у контексті сталого й еколого-збалансованого використання природно-ресурсного потенціалу, забезпечення екологічної безпеки, збереження довкілля, захисту екологічних прав та інтересів, екологізації господарської діяльності тощо. Відразу наголосимо, що державна екологічна політика не завжди є правовою, оскільки останній притаманні власні юридичні механізми реалізації, виникнення відповідних соціально-обумовлених правовідносин. Втім державна екологічна політика може мати відповідну правову форму. Зазначимо, що державна та публічна екологічна політика відрізняються й за суб'єктним складом.

Україна як демократична і правова держава нині, враховуючи реалії сьогодення, намагається реформувати більшість сфер суспільного буття, але робить це в межах старої парадигми, що є великою помилкою. Вбачається, що реформи без кардинальних змін моделей економічного розвитку та державного управління не принесуть бажаного результату. До цього варто додати ще й наявну (і, до речі, дуже гостру) проблему еколого-економічної диспропорції у рівні розвиненості переважної більшості регіонів, яку на цей час, на жаль, так і не вирішено. Виходячи з цього та з необхідності екологізації секторів економіки, модернізації підприємств у напрямі забезпечення зменшення шкідливих викидів, набувають актуальності реалізація екологічних проєктів, екологізація виробництва, що, звісно, потребує значного збільшення інвестицій. Незважаючи на це, останні десять років галузі економіки функціонували, як правило, в умовах дефіциту інвестиційних ресурсів. З огляду на це в Національній економічній стратегії на період до 2030 р. [16] проголошено взаємодію суспільства за принципами екологічності буття задля поширення і захисту загальновизнаних людських цінностей. Вказане є зайвим підтвердженням тези про те, що ведення непослідовної еколого-правової політики не дало змоги нашій країні створити дієву систему збереження природно-ресурсного потенціалу, відтворення (відновлення) природних ресурсів і комплексів, захисту екологічних прав та інтересів громадян, забезпечити як дотримання «розумного» балансу публічних й приватних інтересів, так і безпекову домінанту в процесі господарської діяльності.

Зважаючи на це, варто наголосити, що доцільно також дотримуватися принципу єдності, узгодженості галузевих правових політик в контексті їх екологізації, збалансування публічних і приватних екологічних інтересів. Безумовно, маючи значні запаси природних ресурсів, вигідне географічне положення й людський капітал, отримуючи завдяки цьому відчутні стратегічні переваги, вкрай важливо сформувати узгоджене державницьке бачення стратегічного екологічного курсу національної політики, чітко окреслити його вектори. Саме цьому й буде сприяти еколого-правова доктрина, побудована на європейських цінностях і стандартах.

Поки цього не буде досягнуто, ми посідатимемо останні місця у світових рейтингах. Так, згідно з комплексним Індексом екологічних показників (Environmental Performance Index) у 2018 р. наша країна була на 109 місці, щоправда у 2020 р. вона покращила свій показник й опинилася на 60 місці, поступившись найближчим сусідам - Словаччині (26 місце), Румунії (32 місце) і Польщі (37 місце). Крім того, Україна має найгірші показники у сфері якості життя, збереження біорізноманіття та екосистем. Виходячи з цього, стає зрозумілим, що існує нагальна потреба в удосконаленні, модернізації державної політики в галузі управління та охорони довкілля, природокористування, адаптації до зміни клімату і переходу до принципів «зеленої економіки» [11].

З огляду на наведене цілком логічним видається те, що в рішенні Ради національної безпеки і оборони України від 23.02.2021 р. до викликів і загроз в екологічній сфері віднесено високий рівень ризиків для природних екосистем і здоров'я населення, спричинений значним забрудненням довкілля через техногенне навантаження, нераціональне використання природно-ресурсного потенціалу, значні обсяги накопичених в Україні відходів, загострення екологічних і техногенних проблем у районах, прилеглих до зони конфлікту на Донбасі, недостатній рівень адаптаційних можливостей галузей економіки, систем життєзабезпечення до негативних процесів зміни клімату, неналежний стан системи державного моніторингу навколишнього природного середовища, єдиної державної системи захисту [23].

Мета статті - всебічне комплексне вивчення та аналіз норм законодавства з позицій формування екологічної політики, розгляд теоретико-методологічних засад еколого-правової доктрини, а також визначення особливостей її застосування при вдосконаленні національної еколого-правової політики й подальшій систематизації законодавства в умовах євроінтеграції та сталого розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Науково-теоретичну базу дослідження склали праці українських вчених, присвячені загальним проблемам формування еколого-правової політики й доктрини, а саме: В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, В.М. Єрмоленка, І.І. Каракаша, В.В. Костицького, М.В. Краснової, Н.Р. Малишевої, В.В. Носіка, Ю.С. Шемшученка та інших дослідників. Однак з огляду на те, що їх праці були присвячені вирішенню певних наукових завдань, проблема впливу еколого-правової доктрини на розвиток державної екологічної політики розглядалася в них побічно, опосередковано.

Додамо, що автори статті також неодноразово зверталися до цього питання, висловлювали власні міркування з цього приводу, окреслювали можливі шляхи його вирішення [2; 6]. Однак до цього часу, на жаль, не досягнуто компромісу, відсутня єдність поглядів науковців.

Виклад основного матеріалу

Приступаючи до висвітлення питання насамперед вкажемо, що на законодавчому рівні, точніше в Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р. № 2411-УІ, поряд із базовими принципами розбудови державності, розвитку місцевого самоврядування, формування інститутів громадянського суспільства, національної безпеки та інше, визначено й основи екологічної сфери та зовнішньої політики [14]. Так, ключові положення політики у сфері розбудови державності закріплено у ст. 3 згаданого Закону, а внутрішньої політики в екологічній сфері та сфері техногенної безпеки - у ст. 9. Серед них - забезпечення конституційних прав громадян на безпечне довкілля, створення екологічно й техногенно безпечних умов життєдіяльності населення, посилення просвітницької діяльності з інформування населення про екологічні норми і стандарти; збереження навколишнього природного середовища, вдосконалення національної екологічної політики, стимулювання розвитку екобезпечних технологій; впровадження системи екологічно збалансованого використання природних ресурсів тощо. Перераховані засади є керівними для розвитку галузевих політик, а не лише для державної екологічної.

Однак варто зазначити, що з моменту набуття Україною незалежності проблема розроблення виваженої, послідовної та дієвої державної екологічної політики, на жаль, не була вирішена, хоча певні кроки в цьому напрямі зроблено. Так, на законодавчому рівні прийнято чотири спеціальних нормативно-правових акти (два з яких за назвою позиціонуються як стратегії, хоча за змістом доцільно вести мову про три стратегії розвитку державної екологічної політики), в яких закріплено стратегічні цілі й завдання, концептуальні основи державної екологічної політики. Йдеться про такі документи, як-от: Постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 05.03.1998 р. № 188/98-Р [21] (перший); розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року» від 17.10.2007 р. № 880-р [9]; закони України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 р. № 2818-УІ [19] (другий) і «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» від 28.02.2019р. № 2697-УІІІ [20] (третій). Як уже наголошувалося, державна екологічна політика не є джерелом права, але має правову форму. Більш того, державна політика не завжди є правовою, особливо враховуючи те, що останній притаманні власні юридичні механізми її реалізації. Вказане зайвий раз підтверджує, що не треба ототожнювати такі правові категорії, як «державна політика» й «правова політика» в галузі екології.

Розглянемо згадані вище документи за послідовністю їх прийняття. Так, саме Постановою Верховної Ради України від 05.03.1998 р. [21] як першим спеціальним актом (як видно навіть із назви) у незалежній Україні національну екологічну політику офіційно проголошено на державному рівні, законодавчо закріплено її основні напрями у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки відповідно до ст. 16 Конституції України. Крім того, у цій Постанові робився наголос на тому, що ефективним засобом подолання екологічної кризи має стати правове забезпечення природоохоронної діяльності на основі практики застосування законодавства про охорону навколишнього середовища, а головні завдання вирішуватимуться за допомогою системи екологічного права. Як бачимо, законодавець робить акцент на розвитку еколого-правової науки, намаганні сформувати сучасну еколого-правову доктрину (як підґрунтя еколого-правової політики) й нормотворення.

У вказаному акті також було визнано за доцільне домогтися реального забезпечення екологічної безпеки і захисту екологічних прав громадян; здійснити узагальнення судової практики; посилити контроль за дотриманням екологічного законодавства і реалізацією екологічної політики та ін. Для цього передбачалося й проведення систематизації екологічного законодавства у формі кодифікації та інкорпорації з визначенням першочергових і перспективних законів, правових актів щодо вдосконалення системи екологічного законодавства. Примітно, що кодифікацію перспективних нормативно-правових актів законодавець пов'язує з науковим обґрунтуванням, розробкою й прийняттям Екологічного кодексу України (далі - ЕК України). Щоправда, у Постанові мінімально (у загальних рисах) була виписана дорожня карта еколого-правової політики. Відзначимо, що це не були якісь гасла, розлогі цілі. На жаль, такі підходи відсутні як у сучасних стратегіях розвитку, так і в основах державної екологічної політики.

Вбачається за доцільне додати, що до цього підґрунтям для формування й реалізації державної екологічної політики слугували Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (хоча й прийнятий він був 25.06.1991 р.), Декларація про державний суверенітет України (розділ VII. Екологічна безпека) (1990), Постанова Верховної Ради Української РСР «Про проголошення незалежності України» (1991) й, безумовно, Конституція України (1996). Звісно, що для повноти розгляду питання й розуміння ситуації варто зупинитися на їх ключових концептах.

Почнемо із Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991), у преамбулі якого проголошено, що Україна на своїй території провадить екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров'я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів. Зауважимо, що з цього приводу С.І. Васюта наголосив, що «лише в 1999 р. національну екологічну політику проголошено офіційно на державному рівні, чим завершився період її формування й осмислення в нових історичних умовах і розпочався етап подальшого розвитку й вдосконалення» [5, с. 13].

Із висловленою науковцем думкою важко погодитися. Пояснимо свою позицію. По-перше, виникає питання щодо року (а саме - 1999), по-друге, викликає сумніви завершення її формування. Безумовно, основоположні засади національної екологічної політики, як уже зазначалося вище, сформовано й закріплено на конституційному рівні, а також у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», Декларації про державний суверенітет України (розділ VII. Екологічна безпека), Постанові Верховної Ради Української РСР «Про проголошення незалежності України» (1991), Постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» (1998).

Охарактеризувавши перший із чотирьох спеціальних нормативно-правових актів щодо формування державної екологічної політики, перейдемо до аналізу приписів Стратегії-2020 (тобто Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 р. № 2818-МІ), якій передувала Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 р., схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України 17.10.2007 р. № 880-р [9].

Передусім зауважимо, що першопричини екологічних проблем, загрози, мета, засади, стратегічні цілі та завдання, принципи, інструменти тощо стосовно кожного етапу визначаються з урахуванням нагальних викликів, що є «реакцією» з боку держави, яка покликана, як правило, відмовитися від підпорядкованості екологічних пріоритетів економічній доцільності, погоджувати інтереси, знаходити консенсус, необхідний для сталого розвитку суспільства на певному часовому проміжку, на конкретні екологічні проблеми. Виходячи з цього, згідно з вказаним розпорядженням єдиним інструментом національної екологічної політики будо визнано опрацювання ЕК України, забезпечення прийняття й дотримання його основних вимог. Однак у Стратегії-2020 (2010) про прийняття Кодексу вже не згадувалося, як, на жаль, не йдеться про це й у прийнятому 28.02.2019 р. Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики на період до 2030 року». Стратегія-2020, до речі, розроблялася задля просування в напрямі євроінтеграції і складалася з чотирьох векторів руху, таких як: сталий розвиток країни; безпека держави, бізнесу і громадян; відповідальність і соціальна справедливість; гордість за Україну в Європі і світі з урахуванням економічного, соціального та екологічного факторів як детермінантів здійснення реформ.

Проаналізувавши текст, можемо констатувати, що Стратегія-2020 вибудована на принципах: а) посилення ролі екологічного управління в системі державного управління України з метою досягнення рівності трьох складових розвитку (економічної, екологічної, соціальної), що зумовлює орієнтування на пріоритети сталого розвитку; б) забезпечення екологічної безпеки й підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи; в) відповідальність нинішнього покоління за збереження довкілля для прийдешніх поколінь тощо. До стратегічних цілей і завдань екологічної політики відносено підвищення рівня суспільної екологічної свідомості шляхом включення питань формування екологічної культури, екологічної освіти до державних цільових, регіональних і місцевих програм розвитку.

Примітно, що ціллю 1 «Підвищення рівня суспільної екологічної свідомості» було передбачено створення до 2012 р. і впровадження до 2015 р. механізму забезпечення доступу громадськості до екологічної інформації та участі у прийнятті рішень відповідно до положень Конвенції про доступ до інформації, а. також її участь у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуської конвенції). Вказане набуває особливої ваги з огляду на те, що правозастосовчою діяльністю нині доведено неприпустимість обмеження тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки. Саме тому можна сміливо стверджувати, що процес зі створення дієвого правового механізму доступу до правосуддя з питань довкілля досі триває, про це свідчить те, що він і нині в національних стратегіях розвитку визначається як пріоритетний напрям або першочергове завдання.

На сьогодні діє вже «практично» третя стратегія державної екологічної політики України на період до 2030 р. [20] (до уваги зараз не беремо Концепцію національної екологічної політики України на період до 2020 р.), розроблена задля забезпечення виконання нашою державою Угоди про асоціацію з ЄС і концепції сталого розвитку. Зазначимо, що на формування еколого-правової доктрини й політики, як уже відмічалося, суттєво впливають євроінтеграційні процеси, метою державної екологічної політики за Законом України від 28.02.2019 р. № 2697-УШ визнано перегляд її основних стратегічних завдань, які визначаються перш за все з урахуванням виявлених ключових причин екологічних проблем України та її фінансової спроможності їх вирішення, а провідною ціллю сучасної національної державної екологічної політики проголошено забезпечення дотримання екологічних прав і обов'язків громадян, доступу громадськості до правосуддя з питань охорони навколишнього природного середовища й природокористування. Крім того, і це заслуговує на схвалення, у ній, серед іншого, наголошено на низькій пріоритетності питань захисту довкілля, що унеможливлює досягнення збалансованого (сталого) розвитку, а також визначено п'ять стратегічних цілей, які включають відповідні завдання.

Так, Ціль 1 «Формування в суспільстві екологічних цінностей та засад сталого споживання і виробництва» передбачає виконання п'яти стратегічних завдань (одним із яких є забезпечення дотримання екологічних прав і обов'язків громадян, доступу громадськості до правосуддя з питань охорони навколишнього природного середовища і природокористування), Ціль 2 «Забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу України» - 16, Ціль 3 «Забезпечення інтеграції екологічної політики в процес прийняття рішень щодо соціально-економічного розвитку України» - 7, Ціль 4 «Зниження екологічних ризиків для екосистем та здоров'я населення до соціально прийнятного рівня» - 11 (зокрема, запровадження управління екологічним ризиком на основі його моделювання в режимі реального часу із залученням новітніх інформаційних технологій з метою захисту природних екосистем, здоров'я і благополуччя населення), Ціль 5 «Удосконалення та розвиток державної системи природоохоронного управління» - 12. Однак не можна оминути увагою того, що згадана Стратегія є однією з тих, які найбільше критикуються й не сприймаються екологічною громадськістю та науковою спільнотою. До цього ми ще повернемось.

Додамо, що маркером зміни векторів державної екологічної політики виступають саме цілі й завдання цього акта, як-от: «підвищення рівня суспільної екологічної свідомості» (Стратегія-2020) і «формування в суспільстві екологічних цінностей і засад сталого споживання і виробництва» (Стратегія-2030). Остання є доволі дискусійною, хоча й привабливою. Крім того, вона, на наш погляд, прогресивна, але в той же час така, що вимагає суттєвого доопрацювання. Особливо актуальним вважаємо моніторинг ефективності реалізації окреслених цілей, здійснення контролю за дотриманням їх виконання задля їх своєчасного коригування.

Звісно, науковці та можновладці все це розуміють, а тому модернізація еколого-правової доктрини та політики зараз вибудовується на засадах виваженого підходу і переосмислення найвищих соціальних цінностей (верховенства права, національного суверенітету, безпеки суспільства, прав людини). Виходячи з наведеного, зауважимо, що кінець 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодні - це період інтенсивного розвитку нових напрямів еколого-правової науки на якісно новому підґрунті в умовах незалежної Української держави, який відзначається суттєвим розширенням системи науки екологічного права, її предмета та об'єктів, що сприяє появі правових інститутів, концептуальних наукових напрацювань, формуванню еколого-правової доктрини і політики. Якщо вести мову про зародження еколого-правової доктрини, бажано було б виокремити ознаки доктринальності наукових праць, їх вплив на формування екологічного законодавства, на стратегії розвитку державної екологічної політики, наукову обґрунтованість (достовірність) і на формально-логічну відповідність визнаним юридичною спільнотою загальним вихідним принципам і закономірностям правової науки з можливістю її подальшої легітимації в екологічній свідомості, а також офіційного визнання державою як напряму сучасної державної екологічної політки, закріпленого в Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» від 28.02.2019 р. № 2697-УШ [20].

Доречно звернути увагу й на те, що в чинній Стратегії-2030 цілі державної екологічної політики щодо забезпечення екологічної безпеки й нормативний захист довкілля були замінені на «забезпечення сталого розвитку і зниження екологічних ризиків». На нашу думку, остання теза дуже розлога. Вбачається, що агрегація цілей, а також перерозподіл у бік зменшення ключових завдань Стратегії, на жаль, не покращили її, крім того, існують й деякі проблеми з індикаторами, зазначеними у додатку до неї. У цьому контексті вбачається за доцільне вдатися до закордонного досвіду. Нами було встановлено, що в деяких державах розробляються уніфіковані методики «політики безпеки» й інтегровані методології прийняття рішень щодо зменшення сукупного екологічного ризику у промислових районах.

Так, країнам ЄС більш притаманна «концепція прийнятного ризику» та регіональна методологія його забезпечення. Як вважає О.А. Васюта, завдяки зазначеному європейському підходу «аналіз та управління ризиком на рівні промислових районів поступово стали в цих країнах важливим аспектом прийняття рішень щодо регламентування та захисту здоров'я населення, збереження доброї якості природного довкілля. Для забезпечення ефективного державного управління техногенно-природною безпекою в багатьох країнах світу створені державні системи запобігання та реагування на надзвичайні ситуації різноманітного характеру та захисту населення від їх наслідків» [4, с. 14].

Наведене вище дозволяє багатьом науковцям зробити висновок, що «на часі перехід від політики антропоцентризму до політики соціоекологічного поліцентризму», а отже, «є необхідність визнання рівнорангового балансу (паритетності) пріоритетів екологічної безпеки для існування суспільства та соціально-економічної безпеки для існування природного середовища, адекватне наукове, законодавче та політичне відображення цієї новітньої тенденції» [Там само]. Підтримуючи висловлену думку, вважаємо, що саме енвайроменталізм як одна із сучасних парадигм науки найбільш відповідає вимогам сьогодення, тож його варто розглядати як провідну ідеологію сталого розвитку передусім тому, що згідно із цією концепцією усуваються існуючі суперечності між антропоцентричним й екоцентричним підходами, співвідношення яких виступає ключовим питанням еколого-правової науки й доктрини. Тим більш, що реформування державної екологічної політики в умовах євроінтеграційних процесів, слідування європейським цінностям має відповідати зобов'язанням України за Угодою про асоціацію, як-от: розширення і зміцнення співробітництва з питань охорони навколишнього середовища й сприяння реалізації довгострокових цілей сталого розвитку і зеленої економіки (ст. 360), сприяння і заохочення торгівлі й прямих іноземних інвестицій в екологічно чисті товари, послуги й технології, використання збалансованих джерел відновлюваної енергії та енергозберігаючих продуктів і послуг, а також екологічного маркування, у тому числі шляхом усунення пов'язаних із цим нетарифних бар'єрів (ст. 293) тощо. При цьому визначальним вектором залишається управління довкіллям, збереження стійкості екосистем та інтеграції екологічної політики до інших галузевих політик. Тобто створення дієвих правових механізмів для забезпечення безпекового довкілля для життя ті здоров'я громадян.

Проте це лише один бік проблеми, адже при формуванні державної екологічної політики не варто забувати й про те, що нині національне законодавство, крім іншого, слід привести у відповідність до вимог ЄС, а керівними положеннями мають стати висновки, викладені в аналітичній записці «Аналіз досвіду Європейського співробітництва щодо формування і втілення інституцій та інструментів екологічної політики» [1]. Так, згідно з цим документом принципами екологічної політики ЄС визнано: 1) принцип субсидіарності (спільна діяльність у тих напрямах, в яких окрема країна самостійно впоратися не може, або більш ефективним буде скоординоване вирішення проблеми декількома державами, ніж однією); 2) принцип превентивних (попереджувальних) дій; 3) принцип обережності; 4) принцип відшкодування збитку навколишньому середовищу шляхом усунення шкоди на початковому етапі її виникнення; 5) принцип екологічної орієнтованості, коли будь-яка діяльність провадиться з урахуванням потреб навколишнього середовища; 6) принцип «забруднювач платить», дієвість якого суттєво підсилена у 2004 р. Директивою 2004/35/ЄС про цивільну відповідальність за забруднення довкілля; 7) принцип інтеграції екологічної політики в розробку і проведення всіх інших політик [1]. До речі, зараз вони впроваджуються в чинне національне екологічне законодавство.

Крім того, маємо констатувати, що за сучасних умов відбувається поступова екологізація державної політики. Звернемо увагу на те, що протягом останніх десятиліть прийнято велику кількість стратегій, концепцій, доктрин тощо. Так, останнім часом введено в дію такі стратегії: розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства [26], воєнної безпеки [24; 25], у сфері прав людини [18], національна молодіжна [17], національна економічна [16], цифрової трансформації соціальної сфери [32], національної безпеки України [22], регіонального розвитку [15], біологічної безпеки та біологічного захисту [28], розвитку експорту продукції сільського господарства, харчової та переробної промисловості [29], розвитку сфери інноваційної діяльності [30], сприяння залученню приватних інвестицій у сільське господарство [31] тощо.

Вивчення їх змісту дозволяє стверджувати, що саме екологізація розглядається як напрям сучасної державної політики, її основоположний принцип, а також метод. Проте вкрай не вистачає виваженої концепції систематизації як екологічного законодавства, так і еколого-правової політики. Наприклад, місія і мета Національної економічної стратегії на період до 2030 р. закріплені з урахуванням Цілей сталого розвитку й необхідності досягнення кліматичної нейтральності не пізніше 2060 р., одним із основоположних векторів якої визнано декарбонізація економіки (підвищення енергоефективності, розвиток відновлюваних джерел енергії, розвиток циркулярної економіки та синхронізація із ініціативою «Європейський зелений курс»), впровадження секторальних екологічних політик тощо [11]. Крім того, у документі запропоновано відокремлення господарських функцій природокористування від управлінських і контрольних у діяльності органів державної влади та ін. у контексті розвитку підприємницької культури, енергетичного сектору, агросектору, промисловості, управління державною власністю та ін.

У цілому Стратегія має чіткій вектор на екологізацію економічних відносин, що заслуговує на підтримку. Спираючись на наведене, вбачається за доцільне домогтися саме принципу узгодженості секторальних і галузевих стратегій в екологічній сфері. Усе вказане дозволяє зробити висновок про те, що сенс сталого розвитку визначається саме виходячи з необхідності досягнення балансу між потребами економіки і вимогами екологізації, екологічної доцільності в економічній сфері за допомогою законодавчо окреслених механізмів правового впливу, завдяки використанню яких має розробляється сучасна національна екологічна політика.

Відзначимо, що саме у стратегічній цілі 3 «Забезпечення безпечного довкілля для населення» у частині «Державне управління та контроль» наголошено на тому, що екологічний компонент не враховується під час розроблення державних і галузевих стратегій; між центральними органами виконавчої влади існує дублювання і поєднання повноважень із формування політики й управління господарською діяльністю; спостерігається низька ефективність державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища й раціональне використання природних ресурсів; низька інституційна спроможність Держекоінспекції тощо. З огляду на це завданнями у сфері контролю за дотриманням природоохоронного законодавства визначено: а) прийняття закону про державний екологічний контроль відповідно до кращих практик країн ЄС; б) приведення законодавства й інституційної спроможності Держекоінспекції у відповідність до державної екологічної політики; в) розбудова електронної системи управління даними щодо суб'єктів господарювання, дозволів, ліцензій, перевірок, результатів інструментально-лабораторного контролю, приписів Держекоінспекції; г) посилення відповідальності за порушення природоохоронного законодавства; д) усунення дублювання повноважень між різними органами влади; е) запровадження фінансових гарантій екологічної відповідальності; є) утворення в установленому порядку та забезпечення функціонування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику [11]. До речі, окреслене неодноразово і в різні роки було у центрі уваги стратегій державної екологічної політики.

Принагідно додати, що саме зараз триває процес реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища відповідно до прийнятої Концепції [10; 12], а станом на 18.05.2021 р. внесено на розгляд Верховної Ради України підготовлений на виконання Постанови Верховної Ради України від 19.02.2021 р. № 1265-ІХ доопрацьований народними депутатами України - членами комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування проєкт Закону України про державний екологічний контроль (реєстр. № 3091) [33], однак доступ до нього, на жаль, досі не надано.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України схвалено Концепцію проєктів Законів України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» і «Про внесення змін до Кримінального кодексу України» (далі - Концепція) задля забезпечення невідворотності відповідальності за порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища», метою якої є створення ефективної державної системи запобігання екологічним правопорушенням і злочинам проти довкілля, зниження рівня забруднення елементів довкілля і зменшення негативного впливу довкілля на життя й здоров'я людей. Передбачається, що це здійснюватиметься у період з 2021 по 2022 рр. [27].

Варто відмітити, що в цьому нормативно-правому акті зазначено (на що неодноразово зверталася увага науковців у галузі екологічного права), що з 2001 р. (з набрання чинності) до більшості статей розділу VIII «Кримінальні правопорушення проти довкілля» Особливої частини Кримінального кодексу України практично не вносилося змін, норми кримінального права, якими закріплені ознаки правопорушень, не повною мірою відповідають положенням Директиви від 19.11.2008 р. № 2008/99/ЄС «Про кримінально-правову охорону довкілля», відповідно до якої держави-члени повинні забезпечити визнання деяких діянь злочинами [8]. Водночас належна увага приділена Директиві від 21.04.2004 р. № 2004/35/ЄС Європейського Парламенту та Ради «Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди» [7], в якій передбачена необхідність встановлення відповідальності юридичних осіб за порушення вимог законодавства України про охорону навколишнього природного середовища й забезпечення імплементації принципу «забруднювач платить». Наприклад, за законодавством Республіки Хорватія за провадження діяльності без документа дозвільного характеру настає відповідальність у виді грошового стягнення в розмірі від 9000 до 27000 євро. Крім того, основні приписи Концепції пов'язані з необхідністю введення кримінальної відповідальності за виробництво озоноруйнуючих речовин і фторованих парникових газів (з урахуванням норм Закону України «Регулювання господарської діяльності з озоноруйнівними речовинами та фторованими парниковими газами»), а також доцільністю поширити дію норм розділу XIV «Заходи кримінального-правового характеру щодо юридичних осіб» Загальної частини Кримінального кодексу України, запровадивши кримінальну відповідальність для юридичних осіб.

Як бачимо, на законодавчому рівні, хоча поки лише в Концепції, але все ж таки досягнуто розуміння необхідності посилення юридичної відповідальності за екологічні правопорушення як складника системи гарантій забезпечення екологічних прав громадян. Доречною також є пропозиція підвищення ефективності роботи антикорупційної системи шляхом удосконалення законодавства з питань правового захисту викривачів, поширення поняття «викривач» на інші сфери, крім запобігання корупції, а саме порушення прав людини, екологію, безпеку харчових продуктів та предметів побуту, суспільних інтересів, узгодивши при цьому з Директивою ЄС приписи щодо їх правового захисту, посилення державного захисту, грошового стимулу (Шляхи досягнення стратегічної цілі 4 Національної економічної стратегії на період до 2030 р.) [11].

Це набуває особливої актуальності з огляду на виклики й проблеми, з якими стикається наша держава нині. Окреслене має вагоме значення в контексті притягнення до юридичної відповідальності за її неналежне виконання.

Виходячи з наведеного, вбачається, що поштовхом до здійснення подальших кроків має стати Указ Президента України № 111/2021 «Про рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 23 березня 2021 р. «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації» [23]. Тим більш, що саме проблемам в екологічній сфері, прийняттю виважених рішень був присвячений Всеукраїнський форум «Україна 30. Екологія» (7-9 травня 2021 р.) [3], який вважається дискусійним майданчиком, де представники влади всіх рівнів, експертного середовища, громадянського суспільства й міжнародної спільноти обговорюють актуальні й найболючіші питання. Додамо, що на форумі з метою забезпечення прав громадян на безпечне довкілля, сталого розвитку, належного захисту і відтворення лісів був підписаний Указ Президента України № 228/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» [13]. На наш погляд, у подальшому таку платформу доцільно використовувати для прийняття виважених і відповідальних стратегічних рішень, модернізації, узгодження й екстраполяції екологічної політики до галузевих. До речі, варто замислитись і над продовженням науково-практичної дискусії в межах V Харківського міжнародного юридичного форуму щодо створення умов для міжсекторальної співпраці, віднайдення дієвих механізмів і модернізації векторів державної екологічної політики.

еколого-правовий політика законодавство

Висновки

З огляду на наведені міркування можемо зробити такі висновки й узагальнення. Отже, еколого-правова правова доктрина істотно впливає на сучасний стан державної екологічної політики (при цьому цей вплив є взаємним), формування екологічного законодавства й інтеграцію України до європейського правового простору. Виходячи з цього, Україні передусім потрібно активізувати правотворення, модернізувати положення еколого- правової доктрини, спираючись на концепти якої будуть переглянуті, оновлені положення державної політики, праворозуміння, а отже, і правозастосування. Подальша інституціоналізація засадничих положень еколого-правової доктрини в законодавстві стає необхідною умовою подальшого розвитку правотворення та державності.

Водночас використання еколого-правової доктрини (в основі якої є природно-правова) дасть змогу: а) прискорити правотворчий процес, зокрема завдяки адаптації нормативно-правових актів до європейських стандартів; б) сформулювати законодавчі дефініції, які поступово будуть перетворюватися на важливу частину нормативних актів екологічної спрямованості; в) розробити «дорожню карту» розвитку екологічної політики й законодавства; г) у подальшому успішно провести кодифікацію екологічного законодавства тощо. Підсумовуючи, можемо стверджувати, що еколого-правову доктрину варто розглядати як галузеву юридичну, тобто як видове поняття стосовно правової доктрини. При цьому треба пам'ятати, що сучасний стан правової системи вимагає більш повного використання правоутворювального потенціалу еколого-правової доктрини й виконання її основних функцій - стабілізуючої, спрямовуючої, евристичної, нормоутворюючої, оціночної і прогностичної. Отже, еколого-правову доктрину доцільно застосовувати як методологічну платформу еколого-правової політики.

При цьому не слід забувати, що реалізація концептуальних положень еколого-правової доктрини здійснюється шляхом: включення доктринальних положень до тексту нормативно-правових актів або прямого посилання на них, урахування їх під час винесення відповідних рішень правозастосовними органами, а також фактичної дії еколого-правової доктрини як форми права. Більш того, подальша систематизація законодавства повинна відбуватися на підставі опрацювання єдиної наукової доктрини, що сприятиме правильному тлумаченню юридичних норм, подоланню суперечностей, колізій і прогалин в чинному законодавстві України.

Доведено, що державна екологічна політика - це категорія: а) «динамічна», пов'язана з інноваційним розвитком; б) спрямована на задоволення публічних і приватних інтересів; в) функціонально пов'язана з іншими пріоритетними напрямами державної політики; г) передбачає множинність видів суб'єктно-об'єктного складу; д) базується на конкурентних засад використання природно-ресурсного потенціалу; е) вимагає вжиття ефективних економіко-правових заходів використання природно-ресурсного потенціалу; є) має довгостроковий характер; ж) сприяє модернізації системи екологічного законодавства; з) забезпечує оптимізацію системи екологічного управління; и) має бути скерована на досягнення міжнародних стандартів якості довкілля, життя та добробуту людей та ін.

Виходячи з наведеного, вважаємо, що еколого-правову політику доцільно розглядати як складник і правової політики (елемент системи), і державної політики, її провідний екологічний вектор. З огляду на це вважаємо за доречне враховувати усталену практику країн ЄС і міжнародних організацій природоохоронного спрямування, згідно з якою кожні п'ять-шість років за результатами аналізу ефективності впровадження відбувається перегляд (коригування) стратегічних цілей екологічних політик. Вказане набуває особливої актуальності з огляду на те, що пройшло лише два роки з прийняття останньої Стратегії державної екологічної політики, а вже лунає чимало критики щодо її ефективності, бо агрегація цілей і перерозподіл у бік звуження її першочергових завдань, на жаль, не покращили її.

Ми підтримуємо пропозиції науковців щодо розробки концепцій систематизації екологічного законодавства, а також правової політики (із визначенням особливостей формування й забезпечення її галузевих складників, у т. ч. й еколого-правового, на підставі положень еколого-правової доктрини, з урахування розвитку національної правової системи та формування єдиного європейського правового простору).

Список літератури

1. Аналіз досвіду Європейського співробітництва щодо формування і втілення інституцій та інструментів екологічної політики : аналітична записка.

2. Анісімова Г.В. Теоретичні засади розвитку екологічного законодавства України в контексті природно-правової доктрини : монографія. Харків: Право, 2019. 672 с.

3. В Україні стартує екологічний проєкт «Зелена країна» - Президент.

4. Васюта О.А. Особливості та принципи функціонування екологічної безпеки. Екологічне право. 2020. № 3. С. 11-19.

5. Васюта С.І. Процесуальність екологічної політики та критерії її формування. Екологічне право. 2020. № 1. С. 12-21.

6. Гетьман А.П. Доктрина екологічного права та законодавства України : монорграфія. Харків : ТОВ «Оберіг», 2019. 336 с.;

7. Директива № 2004/35/ЄС Європейського Парламенту та Ради «Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди» від 21 квітня 2004 р.

8. Директива № 2008/99/ЕС Европейского Парламента и Совета об уголовно-правовой охране окружающей среды (текст в соответствии с ЕЭП) (Страсбург, 19 ноября 2008 г.).

9. Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 р. № 880-р.

10. Концепція реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища: розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 р. № 616-р.

11. Національна економічна стратегія на період до 2030 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 р. № 179.

12. Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища: Постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 р. № 102.

13. Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів: Указ Президента України № 228/2021.

14. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики : Закон України від 01.07.2010 р. № 2411-УІ

15. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2020 р. № 695.

16. Про затвердження Національної економічної стратегії на період до 2030 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 р. № 179.

17. Про національну молодіжну стратегію до 2030 року : Указ Президента України від 12.03.2021 р. № 94/2021

18. Про національну стратегію у сфері прав людини: Указ Президента України від 24.03.2021 р. № 119/2021.

19. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року : Закон України від 21.12.2010 р. № 2818-У

20. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року: Закон України від 28.02.2019 р. № 2697-УШ.

21. Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки : Постанова Верховної Ради України від 05.03.1998 р. № 188/98-Р.

22. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України» : Указ Президента України від 14.09.2020 р. № 392/2020.

23. Про рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 23 березня 2021 року «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації : Указ Президента України № 111/2021 від 23.03.2021 р.

24. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 березня 2021 року «Про Стратегію воєнної безпеки України» : Указ Президента України від 25.03.2021 р. № 121/2021.

25. Про стратегію воєнної безпеки України: рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25.03.2021 № 121/2021.

26. Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2031 : Указ Президента 11.06.2021 р. № 231/2021.

27. Про схвалення Концепції проектів Законів України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» та «Про внесення змін до Кримінального кодексу України»: розпорядження Кабінету Міністрів України від 28.04.2021 № 401-р.

28. Про схвалення Стратегії забезпечення біологічної безпеки та біологічного захисту за принципом «єдине здоров'я на період до 2025 року та затвердження плану заходів щодо її реалізації»: розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.11.2019 р. № 1416-р.

29. Про схвалення Стратегії розвитку експорту продукції сільського господарства, харчової промисловості та переробної промисловості України на період до 2026 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 10.07.2019 р. № 588-р.

30. Про схвалення Стратегії розвитку сфери інноваційної діяльності на період до 2030 року.