Корупція та лобіювання: аспекти розмежування

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОРУПЦІЯ ТА ЛОБІЮВАННЯ: АСПЕКТИ РОЗМЕЖУВАННЯ

Цимбалюк М.М.

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України Народний депутат України, перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів

Парпан У. М.

доктор юридичних наук, доцент професор кафедри адміністративного та інформаційного права Навчально-науковий інститут права, психології та інноваційної освіти Національного університету «Львівська політехніка»

Сумало Н. М.

депутат Львівської обласної ради, аспірант Науково-дослідного інституту публічного права

Анотація

Стаття присвячена аспектам розмежування корупції та лобізму як соціальних феноменів. Вказано, що корупція та лобіювання часто поєднуються в суспільній свідомості. Хоча обидва явища націлені на досягнення сприятливого результату для суб'єкта права, проте обидві практики залишаються різними з погляду юриспруденції.

Доводиться, що корупція - це первинний фактор підриву економічної системи, яку необхідно розуміти як використання особою, наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей. Лобіювання - це організація групи однодумців, галузей чи організацій, щоб впливати на авторитетний орган чи законотворчу особу, часто через фінансові внески.

Виокремлено ознаки розмежування між лобізмом та корупцією: законність (легалізованість) / незаконність діяння (лобіювання - це спосіб пошуку законного впливу на управлінський суб'єкт, який прийнятний згідно чинного законодавства певної держави, а корупція як політико-правовий феномен завжди має незаконний характер; засоби, що використовуються для отримання впливу (фінансові засоби, що надходять до приватних осіб чи державного бюджету); ступінь відкритості правил реалізації діяння; суб'єкти до якого звернуто діяння при лобіюванні - це зазвичай особи, які мають нормотворчі повноваження); ступінь вирішення проблеми (корупція - тимчасовий характер, лобіювання комплексно вирішує суспільну проблему).

Констатовано, що лобіювання підтримується як частина демократії участі. Сильніші демократії мають дієві та сильні механізми стримування та противаги, виборці можуть відстежувати те, що відбувається на політичному рівні. Лобіювання надає доступ до законодавчих органів, чого не може сподіватися жодна окрема особа. Оскільки кількість завдань та питань, необхідних для законодавчого органу, постійно зростає, населення потребує лобіювання, щоб поставити вагоме питання на перше місце. Вказане позитивно і для органів влади, оскільки надає їх рішенням публічної підтримки.

Ключові слова: лобізм, корупція, публічна влада, вплив, розмежування, взаємодія.

корупція лобіювання економічний юриспруденція

Annotation

The article is devoted to the aspects of distinguishing between corruption and lobbying as social phenomena. We pointed out that corruption and lobbying are often combined in the public consciousness. Although both phenomena aim to achieve a favourable outcome for the subject of law, both practices remain different in jurisprudence.

It is argued that corruption is a primary factor in undermining the economic system, which should be understood as the use by a person of their official powers or related capabilities to obtain wrongful interference to induce that person to misuse their official powers or with their opportunities. Lobbying is the organization of a group of like-minded people, industries or organizations to influence an authoritative body or legislator, often through financial contributions.

The features of the distinction between lobbying and corruption are highlighted: legality (legalization) I illegality of an act - lobbying is a way to find a legal influence on a governing entity that is acceptable under current state legislation, and corruption as a political and legal phenomenon is always illegal; used to gain influence (funds received by individuals or the state budget), the degree of openness of the rules of the act; the subjects to whom the act is addressed in lobbying are usually persons who have rule-making powers); degree of problemsolving (corruption - temporary, lobbying comprehensively solves a social problem).

We stated that lobbying is supported as part of participatory democracy. Stronger democracies have effective and strong checks and balances, and voters can monitor what is happening at the political level. By grouping individual goals, lobbyists represent the interests of many and are more likely to be heard by the legislature than if they represented the opinion of a single voter. As the number of tasks and issues required by the legislature is constantly growing, the population needs to lobby to put the important issue first. This is also positive for the authorities, as it provides them with public support for their decisions.

Keywords: lobbying, corruption, public power, influence, delimitation, interaction.

Вступ

Лобізм та корупція - важливі риси публічного апарату у багатьох сучасних суспільствах і політичних системах, оскільки вони визначають суттєві засоби, крім голосування, за допомогою яких окремі особи можуть впливати на певні рішення державної влади та органів місцевого самоврядування.

Корупцію та лобіювання часто поєднують в суспільній свідомості: критики лобіювання припускають, що це «хабарництво під прикриттям», або «хабарництво в костюмі». Хоча обидва явища націлені на досягнення сприятливого результату для суб'єкта права, проте обидві практики залишаються різними з погляду юриспруденції.

Питання подолання проблем корупції має вагоме значення для розвитку економічно сприятливих умов господарювання і побудови держави відповідно до демократичних основ та умов європейської інтеграції. Не потребує доказів процвітання корупції в сучасному українському суспільстві, але і прихований лобізм існує також. Держава, законодавча влада не можуть уникати питання, яке має вагоме значення для великої групи населення. Одним з таких є актуальність законодавчого регулювання лобізму як механізму взаємодії влади та суспільства, способу участі громадськості у прийнятті державних рішень, комунікації публічного управління, населення і бізнесу.

На жаль, сьогодні не можна констатувати, що проблематика розмежування лобізму і корупції стала предметною увагою науковців. Питання причин, сутності, природи та протидії корупції досліджували багато фахівців. Щодо лобіювання, то ми знаходимо поодинокі доробки, серед авторів варто згадати Ю. С. Ганжурова, О. А. Мітчука, О. О. Одінцову, О. А. Стовпець.

Враховуючи легалізацію лобізму в низці інших держав проблему лобізму також розкрито у працях закордонних науковців, серед яких K. T. Berg, M. David Hart, R. Damania, P. G. Fredricksson, M. Mani. Однак проблема юридичного розуміння корупції та лобізму і розмежування цих понять предметно ще не ставала основою аналізу в правовій літературі.

Метою статті є з'ясування сутності таких суспільних феноменів як корупція та лобізм, подати чинники розмежування цих категорій та визначити їх значення в демократичній державі.

Результати

Корупція - це первинний чинник підриву економічної системи. Повільно, але неухильно формується корумпована паралельна система. Це створює неефективність та перешкоди в короткостроковій перспективі; з часом це руйнує економічний фундамент країни, завдаючи шкоди найбільш вразливим представникам суспільства та формуючи у населення почуттям безнадії та цинізму, зниження поваги до права.

Український нормотворець розуміє корупцію як використання особою, наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей [1].

Лобіювання - це організація групи однодумців, галузей чи організацій, щоб впливати на авторитетний орган чи законотворчу особу, часто через фінансові внески. Цим поняттям охоплюється діяльність суб'єкта, яка здійснюється не забороненими законодавством методами та способами, шляхом впливу на об'єкти лобіювання з метою забезпечення власних інтересів чи інтересів своїх клієнтів. Ця практика зазвичай виконується окремими особами або організаціями, які зареєстровані в законному порядку.

Варто звернути увагу, що в деяких країнах феномен лобіювання все більше розширює свій вплив. Так, за останніми аналітичними даними витрати на лобіювання у США зросли з 1,44 млрд. доларів у 1998 році до 3,53 млрд. доларів у 2020 році [2]. Тільки у 2019 році лобісти витратили 3,5 млрд. (!) доларів для впливу на політичну систему.

Узагальнивши наукові позиції сучасників доречно буде в межах цієї наукової статті привести ознаки розмежування між лобізмом та корупцією. Вони, на нашу думку, проявляються у такому.

Законність (легалізованість) / незаконність діяння.

Лобіювання - це спосіб пошуку законного впливу на управлінський суб'єкт, який прийнятний згідно чинного законодавства певної держави. Корупція як політико-правовий феномен завжди має незаконний характер. Таку основну відмінність критикують деякі науковці (наприклад професор Брістонського університету Франсеско Гіванноні вмотивовує, що вона не здається особливо корисною відмінністю, оскільки певні правові системи не визнають жодне з цих явищ законною дією [3]. Дійсно, не всі країни легалізували лобізм. На законодавчому рівні повномасштабно визначили правила такої діяльності США, Канада, Японія, окремі аспекти лобістських проявів в окремих сферах містяться в нормативних правилах Франції (Кодекс етики лобістів) та Німеччини (Положення «Про реєстрацію союзів та їх представників у Бундестазі»). Багато інших європейських країн не містять комплексного законодавства, проте дуже активно обговорюються питання про можливість законодавчого унормування цієї сфери. Тому тут скоріше необхідно говорити не про законність та незаконність, а про легалізовану (лобізм) та протиправну (корупція) діяльність.

Засоби, що використовуються для отримання впливу.

Лобіювання можна визначити як низку заходів, які впливають на прийняття рішень представниками держави, але які не забезпечують цим представникам прямих вигод. Корупція може бути репрезентована такими ж видам діяльності, які забезпечують правопорушникам пряму вигоду. Отже, фінансова плата за поради експертів для представників влади, щоб вони прийняли бажаний законодавчий акт вважається лобіюванням, в той же час оплата тим самим політикам за необхідне голосування буде визначатися як корупція.

Ступінь відкритості правил реалізації діяння.

Лобізм передбачає процес впливу на посадову особу усіма зацікавленими конкурентами і здійснюється за правилами, котрі відомі усім учасникам. «Приховані або додаткові платежі недопустимі. Жодна група не може поділити прибуток, отриманий іншою групою, оскільки клієнти та агенти не залежать один від одного» [4, с.71]. Практика США встановлює таке: «Лобісти зобов'язані зареєструватися у секретаря Сенату та секретаря Палати представників та подати інформацію про свою діяльність та витрати відповідно до Закону про розкриття інформації про лобіювання 1995 р.» [5] Натомість, корупція не може мати наперед встановлених правил поведінки.

Суб'єкти діяння.

Лобіювання, як правило, спрямоване на політиків, виборних чиновників, законодавців та працівників урядових установ, тоді як корупція стосується всіх представників публічної влади та громадських діячів на всіх рівнях, поширена і серед чиновників нижчої ланки, і на вищому рівні.

Ступінь вирішення проблеми.

Лобіювання сприймається як довгострокове або постійне вирішення проблеми. Корупційні діяння залучаються як тимчасове рішення для подолання перешкод або для прискорення вдосконалити бюрократичні процедури. Для більших і періодичних проблем корпорації мають змогу використовувати лобіювання. «Лобізм передбачає зацікавлення сторін у прямому чи опосередкованому впливові на рішення щодо заміни наявних підходів та стратегій на більш вузькі, які задовольнятимуть локальні групи замовників цих змін» [6, с. 17].

Проте існують науково аргументовані тези про те, що лобізм тягне за собою негативні юридичні наслідки. Деякі науковці стверджують, що лобізм доповнює корупцію, оскільки перший має засоби прямо редагувати закони, які підривають правоохоронну систему, послаблюють ефективність функціонування правоохоронних органів, таким чином полегшують шляхи для корупційних намірів [7]. Водночас, існує обґрунтування тези, що лобіювання і є корупцією, оскільки дозволяє «змінити правила гри, тим самим зробивши корупцію зайвою» [8], обидві практики є замінами одна одної, оскільки корупція спрямована на зміну правил, тоді як лобіювання повністю змінює ці правила, тим самим роблячи корупцію зайвою і непотрібною.

Ще одним питанням, на яке варто звернути увагу в контексті нашого дослідження - це значення вказаних інститутів в умовах демократії. Лобіювання підтримується як частина демократії участі. Сильніші демократії мають дієві та сильні механізми стримування та противаги, виборці можуть відстежувати те, що відбувається на політичному рівні. Лобіювання надає доступ до законодавчих органів, чого не може сподіватися жодна окрема особа.

«Лобізм до певної міри «конкурує» з органами державної влади, змушуючи їх постійно перебувати «у формі», сприяє їх динамічності та гнучкості. Лобізм виступає інструментом самоорганізації громадянського суспільства, за допомогою якого мобілізується суспільна підтримка або опозиція певному рішенню. Лобізм створює можливості для захисту інтересів меншості, виступаючи у специфічній формі політичного плюралізму, надає додаткові можливості різноманітним соціальним недержавним структурам-асоціаціям для досягнення їх цілей, є засобом активізації тих чи інших процесів у політиці, використовується як своєрідний соціально-політичний стимул, спрямований на реалізацію тих чи інших інтересів» [9]. Згрупувавши окремі цілі в єдину, лобісти представляють інтереси багатьох і з більшою ймовірністю будуть почуті законодавчими органами, ніж якщо б вони представляли думку одного окремого виборця. Оскільки кількість завдань і питань, необхідних для законодавчого органу, постійно зростає, населення потребує лобіювання, щоб поставити вагоме питання на перше місце. Вказане позитивно і для органів влади, оскільки надає їх рішенням публічної підтримки.

За кожним питанням, що доводиться до уваги законодавчої гілки влади, лобісти подають дослідження та факти щодо можливих проблем, а згодом намагаються переконати уряд вжити відповідних заходів. Крім того, лобісти експертно аналізують інформацію, а отже не витрачають на це кошти з державного бюджету. Політичні рішення, прийняті з якомога ширшою та якіснішою інформацією, є вигідними і для лобістських груп, і для виборців законодавчого органу загалом.

Спектр верховенства права сильніший при ефективній організації лобістської діяльності і тому при демократії, лобіювання як явище має максимальний розрив з корупцією. Лобіювання контролюється з боку правоохоронних органів з приводу дотримання встановлених правил. Проте, сама демократія може спричинити нові підстави для корупції, зокрема такі як підкуп виборців, що є зовсім непотрібним у тоталітарних та авторитарних режимах.

Проблематика законодавчого регулювання лобізму в Україні як засобу протидії корупції вже була предметом нормативних ініціатив, зокрема нині на розгляді у комітетах знаходяться аж чотири проєкти: № 3059 Проєкт Закону про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні від 11.02.2020 р. (надано на заміну); 3059-1 Проєкт Закону про лобізм від 28.02.2020 р. (повернуто на доопрацювання суб'єкту ініціативи); 3059-2 Проєкт Закону про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання від 02.03.2020 р. (надано на заміну); 3059-3 Проєкт Закону про лобістську діяльність від 03.03.2020 р. (повернуто на доопрацювання суб'єкту ініціативи). Вказане свідчить про посилену увагу до проблематики, проте жоден з проєктів досі не отримав схвального погодження Комітету з питань правової політики та не поданий на розгляд Верховної Ради України.

Висновки

Підсумовуючи викладене вище можемо констатувати, що корупція та лобіювання часто поєднуються в суспільній свідомості. Хоча обидва явища спрямовані на досягнення сприятливого результату для суб'єкта права, проте обидві практики залишаються різними з погляду юриспруденції.

Корупція - це первинний чинник підриву економічної системи, яку варто розуміти як використання особою, наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов'язаних з ними можливостей. Лобіювання - це організація групи однодумців, галузей чи організацій, щоб впливати на авторитетний орган чи законотворчу особу, переважно через фінансові внески.

Виокремлено ознаки розмежування між лобізмом та корупцією: законність (легалізованість) / незаконність діяння (лобіювання - це спосіб пошуку законного впливу на управлінський суб'єкт, який прийнятний згідно чинного законодавства певної держави, а корупція як політико-правовий феномен завжди має незаконний характер; засоби, що використовуються для отримання впливу (фінансові засоби, що надходять до приватних осіб чи державного бюджету); ступінь відкритості правил реалізації діяння; суб'єкти до якого звернуто діяння (при лобіюванні це зазвичай особи, які мають нормотворчі повноваження); ступінь вирішення проблеми (корупція носить тимчасовий характер, водночас, лобіювання комплексно вирішує суспільну проблему).

Список використаних джерел

1. Про запобігання корупції: закон України № 1700-VII від 14.10.2014 р. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 49. Ст. 2056.

2. Lobbying Data Summary. OpenSecrets.org. URL: https://www.opensecrets.org/federal- lobbying.

3. Giovannoni F. Lobbying versus Corruption. CESifo DICE Report 1. 2011 P. 12-16.

4. Jain A. K. Corruption: A review Journal of Economic Surveys. 2001. Vol 15, No. 1. P. 71. doi:10.1111/14676419.00133.

5. U.S. House of Representatives-Office Of the Clerk-Lobbying Disclosure. Lobbying Disclosure Act Guidance URL:https://lobbyingdisclosure.house.gov/amended_lda_guide.html

6. Бондар С. Соціально-філософські аспекти проблеми лобізму у владних структурах. Вісник Львівського університету. Серія філософсько-політологічні студії. 2020. Вип. 30. С. 16-22.

7. Damania R., Fredricksson P. G., M. Mani The Persistence of Corruption and Regulatory Compliance Failures: Theory and Evidence. Public Choice 2004. № 121. Р. 363-90.

8. Harstad B., Svensson J. Bribes, Lobbying and Development. American Political Science Review. 2011. Vol. 105. 18 р.

9. Пояснювальна записка до доопрацьованого проекту Закону України «Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні». URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68128.

Размещено на Allbest.ru