Процеси децентралізації у країнах Європейського Союзу як орієнтир для України у виборі підходів до її регіонального розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Львівська політехніка»

Процеси децентралізації у країнах Європейського Союзу як орієнтир для України у виборі підходів до її регіонального розвитку

Білик Олена Іванівна,

кандидат економічних наук, доцент

Яремко Ірина Ігорівна,

кандидат економічних наук, доцент кафедри адміністративного та фінансового менеджменту

м. Львів

Анотація

Розглянуто зміст і характер інституціональних змін у системі державного управління в Україні, спрямовані на запровадження процесів децентралізації. Гіпотезою цього дослідження виступає припущення про доцільність запозичення окремих аспектів зарубіжних практик як орієнтирів для підвищення ефективності реформ у сфері державно-регіонального управління розвитком територій. Аргументовано важливість проведення поглибленого аналізу зарубіжного досвіду такого типу публічного управління для конкретизації змісту управлінських функцій в процесах децентралізації владних повноважень. У досліджуваних нами процесах акцент спрямовано на з'ясування основних принципів взаємодії механізмів державних інститутів та органів регіонального управління, які апробовані зарубіжним досвідом в рамках концепції сталого розвитку територій.

Розкрито існуючі проблеми формулювання чіткої формалізації ролі органів державної влади у забезпеченні стратегії сталого розвитку територій та наближення всієї вертикалі влади до громад в умовах української децентралізації. Для обґрунтування можливих шляхів подолання існуючих проблем у дослідженні проведено аналіз процесів запровадження адміністративно - територіальної реформи та побудови концепції розвитку територіальних громад у країнах Європейського Союзу та розкрито значимість окремих з них для ефективності проведення української децентралізації. Результати аналізу використані для наведення кращих практик та уникнення помилок у здійсненні зазначеної реформи в Україні. У статті наведено використання досвіду муніципальної кооперації, побудованої на основі результатів моніторингу суспільної думки.

Зроблено висновок, що якісне оновлення механізму державно-регіонального управління потребує врахування специфічних для українського суспільства зовнішніх та внутрішніх факторів, адаптації національної правової системи України до європейської правової системи. Обґрунтовано необхідність проведення низки державних та галузевих реформ. Ураховуючи досліджений європейський вектор для розвитку України запропоновано деякі складові механізмів державно-регіонального управління для вирішення проблеми територіального розвитку.

Ключові слова: адміністративно-територіальна реформа, децентралізація влади, місцеве самоврядування, зарубіжний досвід, регіональний розвиток.

Abstract

Decentralization processes in EU countries as a guide for Ukraine in choosing approaches to regional development

Bilyk Olena Ivanivna Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Lviv Polytechnic National University, S. Bandery st., 28a, Lviv

Yaremko Iryna Ihorivna Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Management, Lviv Polytechnic National University, S. Bandery st., 28a, Lviv

The content and nature of institutional changes in the system of public administration in Ukraine aimed at the introduction of decentralization processes are considered. The hypothesis of this study is the assumption of the feasibility of borrowing certain aspects of foreign practices as guidelines for improving the effectiveness of reforms in the field of state and regional management of territorial development.

The importance of conducting an in-depth analysis of foreign experience of this type of public administration to specify the content of management functions in the processes of decentralization of power is argued. In the processes we study, the emphasis is on clarifying the basic principles of interaction between the mechanisms of state institutions and regional government, which are tested by foreign experience in the concept of sustainable development of territories.

The existing problems of formulating a clear formalization of the role of public authorities in ensuring the strategy of sustainable development of territories andbringing the entire power vertical to the communities in the conditions of Ukrainian decentralization are revealed. To substantiate possible ways to overcome the existing problems, the study analyzes the implementation of administrative-territorial reform and the concept of development of territorial communities in the European Union and reveals the importance of some of them for the effectiveness of Ukrainian decentralization. The results of the analysis were used to present best practices and avoid mistakes in the implementation of this reform in Ukraine. The article presents the use of the experience of municipal cooperation, built on the results of public opinion monitoring.

It is concluded that a qualitative update of the mechanism of state and regional governance requires taking into account specific to Ukrainian society external and internal factors, adaptation of the national legal system of Ukraine to the European legal system. The need for a number of state and sectoral reforms is substantiated. Taking into account the studied European vector for the development of Ukraine, some components of the mechanisms of state-regional management for solving the problem of territorial development are proposed.

Keywords: administrative-territorial reform, decentralization of power, local selfgovernment, foreign experience, regional development.

Основна частина

Постановка проблеми. Актуальність дослідження розподілу владних повноважень, а також значної частини ресурсів від державних органів органам місцевого самоврядування зумовлюється реальними потребами практики. Ці процеси повинні узгоджуватися з визначеними орієнтирами європейської практики стосовно організації та діяльності місцевого самоврядування. Серед досліджуваних процесів децентралізації окреме і, водночас, головне місце займає проблематика формування парадигми публічного управління. Проблемним в українській практиці є організація ефективного контролю самоврядування з боку державних органів, а також координації спільних дій з регіональними органами виконавчої влади. Вони повинні бути адекватними реальному стану існуючих в державі суспільних відносин та очікувань територіальних громад.

У вітчизняній теорії і в процесах практичної апробації об'єктивно виникає потреба комплексного аналізу проблемних питань удосконалення державно - регіонального державотворення в системному взаємозв'язку «централізація - децентралізація». Базові засади розпочатих процесів ґрунтуються на зарубіжному досвіді розробки управлінських моделей. Апробована практикою європейська модель багаторівневого управління виступає орієнтиром проведення українських реформ, спрямовуючи її в русло положень Європейської хартії місцевого самоврядування. В дослідницьких працях (аналітичних оглядах) відзначається, що «побудова системи адміністративно-територіального устрою повинна узгоджуватись із рекомендованою директивами Європейського Союзу з врахуванням системи статистичних одиниць NUTS, що відповідає орієнтації України на євроінтеграцію» [1].

Актуальним завданням об'єктивно і надалі залишається дослідження і обґрунтоване формулювання ключових напрямів формування ефективного місцевого самоврядування та децентралізації влади. Подолання цих проблемних аспектів науковцями пропонується здійснювати з урахуванням зарубіжної практики децентралізації та реформування місцевого самоврядування. При цьому аргументується, що інтерес до теоретичного обґрунтування та практичного застосування дієвих механізмів для ефективної діяльності органів місцевого самоврядування серед інших органів виконавчої влади з часом лише посилиться [2, с. 101], що обґрунтовує актуальність пропонованого дослідження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Аналітичні огляди впроваджених процесів децентралізації розкривають низку проблемних питань, серед яких обґрунтованість самої парадигми публічного управління та урахування в ній економічних, екологічних та культурних особливостей при плануванні розвитку громад окремих територій. У наукових працях вітчизняних учених, а також експертних аналітичних оглядах наводяться різні за змістом і характером проблемні аспекти. При цьому в багатьох публікаціях обґрунтовується доцільність звернення до зарубіжного досвіду. За аргументаціями І. Юркевич у процесах «надання регіональному та муніципальному рівням публічного управління максимального обсягу повноважень та реальних можливостей їх реалізації слід враховувати важливість імплементації європейських стандартів децентралізації державної влади та інституціонального, функціонального, бюджетно-фінансового та матеріально-технічного посилення ролі місцевого самоврядування» [2, с. 102]. Подібного погляду дотримується й І. Архипенко, який відзначає, що «європейські суспільні практики децентралізація влади є одним з ефективних інструментів модернізації системи публічної влади, успішне здійснення якої створює необхідні організаційно - правові передумови для подальшої демократизації владних відносин в нашій державі» [3, с. 8].

На фоні відзначених позитивних моментів, наведемо й деякі негативні аспекти відзначені зарубіжними дослідниками. Так, наприклад, Б. Рейнальд та Б. Вербек звертають увагу на те, що «глобалізація зміцнила зв'язки між міжнародною та внутрішньою політикою та запропонувала засоби й інструменти для розвитку різних недержавних утворень, а також між внутрішньою та міжнародною сферами шляхом наближення до міжнародних організацій» [4]. Сформовані в такий спосіб процеси у глобалізаційному просторі самі по собі приводять до прийняття різних рішень в рамках державно - регіонального управління. Внаслідок цих рішень появляються як нові можливості, так і загрози для суспільства та економіки. На дію негативних факторів, спричинених глобалізаційними процесами, вказує Р. Куняр: «централізація прийняття рішень, що веде до односторонності, спричиняє зниження рівня демократії, поляризацію певних груп міжнародної спільноти, збільшення значення неурядових учасників міжнародних відносин» [4]. В останніх дослідженнях дедалі більше наголошується на тому, що окремі країни можуть втратити контроль на хід важливих для них економічних змін, з іншого боку стати бенефіціарами міжнародних зв'язків. Саме ці фактори повинні стати об'єктом поглиблених досліджень українських науковців.

Мета статті полягає у розкритті зарубіжного досвіду та наведенні реально існуючих проблемних аспектів у здійснюваних вітчизняних процесах формування державно-регіонального управління при децентралізації та на цій основі пропонування окремих інструментів та механізмів для підвищення ефективності управління регіональним розвитком громад.

Виклад основного матеріалу. Реформа децентралізації передбачає створення суттєво нової ланки в системі адміністративного устрою в Україні. У цій реформі децентралізація влади розглядається однією із найскладніших реформ, оскільки вона охоплює територіальну основу організації влади. В рамках цієї реформи проходить суттєва зміна повноважень органів державної влади й органів місцевого самоврядування з виходом на гуманітарну й соціальну сфери.

Результати оцінки і аналізу зарубіжного досвіду в різних сферах українських реформ стають орієнтирами для практичного впровадження у суспільно - економічне життя нашої держави. Виходячи з узвичаєних підходів до використання дієвих зарубіжних засадних основ і апробованих практик для орієнтирів побудови держави посилена увага стосується і вивчення та впровадження досвіду країн Європейського Союзу й при реформуванні вертикалі державного управління в Україні. Разом з тим слід ураховувати й те, що досвід децентралізаційних реформ у кожній із країн відображає специфіку її розвитку, у зв'язку з чим недоцільним є впровадження зарубіжного досвіду без урахування особливостей економічного та політичного розвитку нашої держави [3, с. 7].

Об'єктом українських наукових досліджень за таким спрямуванням стають європейські концепції державного управління, зокрема форми й механізми децентралізації влади і побудова вертикалі державного управління в Європейському Союзі. Базовими (магістральними) стають дві концептуальні моделі: «Європа регіонів» та «Європа через регіони», які були прийняті в основі децентралізації різними європейськими державами. При дослідженні цих моделей в українській теорії і практиці насамперед відслідковуються фактори, що мають істотний дезінтеграційний потенціал і можуть слугувати суттєвим чинником нестабільності та загрожувати територіальній цілісності національної держави. Відзначимо, що цей фактор останнім часом почав виділятися і в зарубіжних теоретичних дослідженнях; він став предметом обговорення на міжнародних конференціях та ін. подібних заходах.

В узагальненому вигляді формування місцевих територіальних (регіональних) громад об'єктивно пов'язано з формалізацією та юридично - правовим статусом законодавчо закріплених територіальних одиниць. Вони об'єднують громади мешканців, які в різній мірі ототожнюються з місцевістю та обраними органами місцевого самоврядування. Незважаючи на задекларовану у цій статті доцільність використання зарубіжних орієнтирів, все ж відзначимо, що останнім часом у розвинутих країнах світу дедалі частіше проявляються різнохарактерні виклики. Акцентом тут виступає наголос на тому, що багато з відомих негативних суспільно-соціальних та економічних процесів сфокусовуються на органи місцевого самоврядування. Тобто, соціально - економічні наслідки глобалізаційних процесів ускладнюють діяльність не тільки центральних органів влади, але й місцевого самоврядування. Для прикладу можна навести світовий досвід подолання пандемії Covid-19, який виразно показує переадресацію цілої низки проблем з державних (федеральних) інститутів влади на регіональні (муніципальні) органи.

В узагальненому поданні Сталий розвитку місцевих територіальних громад розглядається через досягнення оптимальних пропорцій між потребами та визнаними системами цінностей жителів певного регіону. У більш поглибленому варіанті в тематичних працях науковців наводяться й такі елементи оптимальних пропорцій розвитку територій, як міжрегіональна диверсифікація та набуття конкурентоспроможності й інвестиційної привабливості регіону, а також збереження його природнього й культурного середовища [5]. Світова і українська практика показує, що на зміст функціонування і характер співвідношення в системі державно-регіональної влади впливає діяльність чисельних міжнародних і національних громадських організацій. У межах таких координат й розробляються складові планування розвитку на рівні окремої територіальної громади і оприлюднюються в задекларованих ними стратегічних і планових програмах соціально-економічного розвитку територій. Вони готуються місцевою владою та програмують муніципальні витрати, що дозволяють ефективно здійснювати політику сталого розвитку.

У вітчизняних і переважній більшості зарубіжних аналітичних оглядах задекларовані зміст, характер і спрямованість реформи децентралізації управління. В Україні вони характеризуються зміною старої неефективної системи. Наголошується на можливості підвищення участі громад в управлінні державою. Ця складова в реальному житті знаходиться у дещо невизначеному стані, що, наприклад, демонструють процеси останніх виборів до місцевих органів. Поточні результати не дають підстав у найближчому майбутньому очікувати дієвих та якісних змін у системі державно - регіонального управління. Невизначеності додає ще й багатоваріантність очікуваної податкової реформи, яка безпосередньо впливатиме на наповнюваність місцевих бюджетів, розподілу фінансування державного і регіонального бюджетів.

Стосовно децентралізації управлінської вертикалі, то сама по собі вона не є абсолютною гарантією дієвих процесів, швидкого розвитку територій і, відповідно, покращення рівня якості життя населення у громадах. Разом з тим ця реформа суттєво розширює можливості для різних територіальних спільнот з точки зору їх забезпечення необхідними послугами та більш ефективного і раціонального використання місцевих ресурсів. Тому вибір тієї чи іншої моделі децентралізації, побудови адекватного варіанту найбільш відповідних особливостям країни є важливим завданням. Моделі реформи децентралізації можуть бути різними, а тому завданням є встановлення головних закономірностей такого типу перетворень у країнах-членах ЄС та використання їх для обґрунтування доцільних способів реалізації реформи децентралізації в Україні.

Наведемо узагальнюючу характеристику змісту і характеру подібних реформ у країн-членах ЄС, які провели свої реформи самоврядного управління за різними схемами з використанням у них різноваріантних організаційно-економічних заходів [6-8]. Починаючи з 1950 р. у Європі загальна кількість органів місцевого самоврядування відчутно скоротилась внаслідок процесів урбанізації та суто раціональних причин. Розглянемо у більш деталізованому виді досліджувані процеси. Так, наприклад, країни північної Європи першими укрупнили територіальні громади до оптимальних розмірів. Зокрема, в Данії починаючи з 2007 р. було проведено укрупнення територіальних одиниць (кількість комун зменшилася з 271 до 98). Вважається, що такі й споріднені заходи дали змогу місцевим громадам північноєвропейських країн отримувати більш надійні джерела надходжень, поліпшити обсяг і якість суспільних благ.

Відзначимо й те, що у процесах децентралізації в більшості європейських країн було проведено укрупнення не тільки громад, але й регіонів. Це дозволило такого типу регіональних утворенням увійти до групи регіонів рівня NUTS -2 (NUTS - у Європейському Союзі стандарт територіального поділу країн для статистичних цілей) та формалізації об'єктів регіональної політики згуртування ЄС.

Структура власних доходів бюджетів місцевого самоврядування Данії є подібною до України: 70% доходів формують надходження від податку на доходи громадян, 10% місцеві збори та платежі, 8% податок на майно тощо, а частка трансфертів і грантів становить 7% і вони в основному мають чітке цільове призначення безумовний характер [6]. З місцевих бюджетів фінансується 65% усіх бюджетних видатків (53% - з бюджетів місцевого самоврядування, а лише 12% з регіональних). Тобто, практично, головним рівнем управління є локальний.

Подібною за змістом і орієнтацією була реформа у Фінляндії (кількість муніципалітетів скоротилась із 450 до 320). Новостворені фінські муніципалітети були більшими за ісландські та норвезькі, проте меншими за датські (середня чисельність понад 50 тис.) та шведські (30 тис.). Загалом середній розмір муніципалітетів становить близько 17 тис. мешканців, проте є і значна кількість громад (майже половина) з населенням менше 6 тис. осіб. За рахунок збалансованості і взаємоузгодженості механізмів міжмуніципального співробітництва у Фінляндії на місцевому рівні сформована власна мережа надання значної кількості послуг.

В аналітичних оглядах наводиться інформація, що у цій країні функціонує 162 спільні медичні центри, здійснюється кооперація у сферах освіти, утилізації сміття, водопостачання тощо. У теоретико-дослідницьких працях вказується, що «за основу міжмуніципального співробітництва фіни взяли «модель муніципалітету господаря», це коли один муніципалітет є вузькоспеціалізованим і виконує низку функцій для групи муніципалітетів» [7]. Для участі у міжмуніципальному співробітництві визначено кількісні критерії щодо чисельності населення, зокрема у сфері охорони здоров'я - 20 тис. мешканців, професійної освіти - 50 тис. мешканців. Домінуючою статтею наповнення муніципальних бюджетів Фінляндії виступає податок з доходів (38%), а частка трансфертів становить 18%. Разом з тим муніципалітети мають високий рівень автономності у прийнятті рішень щодо їх витрачання.

Загалом впровадження у практику сформульованої концепції укрупнення громад показало інституційні можливості для розв'язання низки проблем. Дієвість інституційних механізмів підтверджується розширенням дохідної та майнової бази місцевого самоврядування і оптимізацією їх видатків. При цьому питання раціональності, пріоритетності й ефективності спрямування наявних ресурсів для забезпечення потреб місцевих громад покладається на органи місцевої влади. У Данії та Швеції з їх великими комунами також реалізуються механізми спільного забезпечення окремих місцевих функцій через міжмуніципальне співробітництво.

Для зіставлення підходів до побудови регіональних утворень наведемо приклад країни, у якій не було проведено укрупнення на локальному рівні. У Франції механізми міжмуніципального співробітництва стали єдиною можливістю виконувати широкий спектр послуг на місцях (кількість міжмуніципальних одиниць перевищує 2,5 тис., що становить 93% усіх комун). У цій країні система забезпечення населення необхідними суспільними послугами територіальних громад є значно складнішою, аніж через їх просте укрупнення. З погляду на розподіл фінансових ресурсів Франція вважається однією з найбільш централізованих країн ЄС. У цій країні через усі субнаціональні рівні (регіони, департаменти та муніципалітети) здійснюється лише близько 20% усіх публічних видатків і розподіляється близько 11% податкових надходжень. У дослідницьких працях наводяться статистичні дані, за якими у цій країні приблизно 50% місцевих доходів формується за рахунок їх власних податків: податки на власність (житло, земля) - 51,7% податкових надходжень; податки на бізнес - 32,5%; оподаткування окремих товарів і послуг - 12,7%; податки на використання специфічних товарів (акцизи) - 2,9% [8]. Уряд визначає діапазон, у якому ставки кожного з чотирьох основних податків можуть знижуватися, розподіляючись між різними рівнями управління.

Прикладом проведення процесів децентралізації без посилення локального рівня (регіональна децентралізація) є Іспанія. У цій країні основна спрямованість децентралізації сконцентрована на передачу повноважень від центрального уряду до урядів автономій (регіонів). Для прикладу вкажемо, що витрати автономій складають 35% від загального обсягу державних витрат Іспанії, а через муніципалітети фінансується лише 13% видатків. В розвиток наведеного вкажемо, що виходячи з реальних українських суспільно-економічних умов запровадження такого чи подібного типу моделі, на нашу думку, не може спровокувати виникнення сепаратизму у низці регіонів. Слід також звернути увагу, що в ЄС регіони (включаючи і муніципалітети чи комуни) є об'єктом не тільки державної чи регіональної політики, але й надзвичайно потужної політики згуртування ЄС, на яку виділяється третина бюджету співтовариства.

Наведена показує, що в рамках кожної з європейських країн процеси розподілу повноважень і ресурсів при управлінні може вирішуватися по різному. Разом з тим на рівні ЄС реалізуються масштабні процеси централізованого перерозподілу бюджетних ресурсів на цілі регіональної політики. У більшості випадків бенефіціарами допомоги є найменш розвинені регіони (табл.).

Розподіл коштів політики згуртування ЄС у 2014-2020 рр. за напрямами