Особливості, історія та перспективи сучасного парламентаризму в Україні

The article is devoted to the problems of modern parliamentarism in Ukraine, namely the peculiarities of the functioning of the Verkhovna Rada of Ukraine at the present stage, the history of the formation ofparliamentarism, as well as its main problems and prospects.

The Verkhovna Rada of Ukraine is the highest legislative body that plays a key role in public administration. Therefore, the evolution of the phenomenon ofparliamentarism is important.

Parliamentarism has a long history in Ukraine. The basis of general democracy was laid in the Kyiv state in the form of a "council". Such democracy developed during the time of the Cossacks in the Zaporozhian Sich and the State of the Zaporozhian Army. During the years of the Ukrainian national revolution and liberation struggles of 1917-1921, Ukrainian society received the classic version ofparliamentary activity in the form of the Ukrainian Central Rada, the Ukrainian National Rada, and the Labor Congress. The last and most important stage in the development of parliamentarism is the period of Ukraine's independence.

At the present stage, Ukrainian parliamentarism acquires common European features, which is the result of organic development over the centuries in parallel with the European experience. The main principles and features of modern parliamentarism in Ukraine are the legitimacy of the legislature; independence and supremacy ofparliament; the balance ofpolitical forces in parliament and the presence of the opposition; accountability and control of the executive bodies of the parliament; political responsibility of the government.

The main problems, and therefore the main prospects of Ukrainian parliamentarism are to continue working on the legal framework of the legislature, to continue working in the fight against corruption at the highest level, de-oligarchization of political forces, increasing demands on parliamentarians, normalizing the status of parliamentary opposition and political culture. People's Deputies and the Staff of the Verkhovna Rada of Ukraine.

Key words: parliamentarism, parliament, the Verkhovna Rada of Ukraine, opposition, public administration.

Постановка проблеми

Актуальні цивілізаційні виклики, що стоять перед українським суспільством, вимагають переосмислити виключну роль кожного громадянина України у політичній, військовій та інформаційно-гуманітарній сферах. Військова агресія Російської Федерації у 2022 р. яскраво продемонструвала необхідність зрозуміти кожному українцю персональну відповідальність за своє минуле, актуальне та майбутнє.

Україна є молодою демократичною суверенною країною із тривалою державотворчою спадщиною. Важливе місце в українській політичній традиції займає явище парламентаризму у різних його проявах: віча, снеми у князівську добу, Кіш Запорозької Січі, Головна Руська Рада, Українська Центральна Рада, Українська Національна Рада та ін. Всі ці органи управління виконували представницькі, законодавчі, контрольні та установці функції.

Центральне місце в системі публічного управління в незалежній Україні займає Верховна Рада України - вищий представницький та законодавчий орган управління. Саме ця інституція закладає фундамент всій системі державного управління та місцевого самоврядування.

Велика Британія, Сполучені Штати Америки, Австрія, Німеччина, Швейцарія - це країни із тривалою, усталеною та постійно діючою системою парламентаризму, досвід яких може бути корисним для України, як парламентсько-президентської республіки.

З 2016 р. у Верховній Раді України триває «парламентська реформа», яка передбачає підвищення її інституційної спроможності та реформування Апарату Верховної Ради України, особливо його кадрового забезпечення.

Тож є актуальним визначити, якими є особливості сучасного українського парламентаризму, проблеми та можливі перспективи його розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Явище парламентаризму вже тривалий час є предметом дослідження багатьох українських та іноземних дослідників: Барабаш Ю., Георгіца А., Головатий М., Погорілко В., Рабінович С., Сте- цюк П., Шаповал В., Шемшученко Ю. та інші. Історія дослідження українського парламентаризму та його сучасний стан є об'єктом дослідження таких вчених: Азовський В., Данилевська В., Гончар В., Єрмолаєв В., Ільницька У, Кислий П., Журавський В., Окіншевич Л. та інші.

Мета статті - окреслити особливості та історію сучасного українського парламентаризму та визначити пріоритетні напрями удосконалення діяльності Верховної Ради України.

Виклад основного матеріалу

Демократичність будь-якого суспільства визначається рівнем дотримання прав і свобод людини та громадянина, а також функціонування принципу народовладдя. Тому виявлення волі народу через участь у прямих таємних рівних виборах своїх представників до законодавчого органу є важливим елементом демократії.

Однак функціонування в державі інституту парламенту не є прямим свідченням існування парламентаризму в цій країні. Автори та розробники дистанційного курсу «Парламентаризм та парламентська діяльність» спираються на визначенні парламентаризму, як «широке за змістом поняття, яке охоплює і форму організації державної влади, і конкретний спосіб управління державою, і механізм взаємодії парламенту з інститутами виконавчої і судової гілок влади, і систему взаємодії держави і суспільства» [3, с. 15]. А тому попереднє твердження є цілком справедливим. Явище парламентаризму передбачає ключову роль парламенту в державній політиці, але не виключну.

В Україні, як парламентсько-президентській республіці, провідну роль в політичному житті займає Верховна Рада України, однак залишається дискусійним існування загалом парламентаризму.

Важливе значення для існування такого явища як парламентаризм в будь-якій державі має її історико-політична традиція. Наприклад, історія парламентської діяльності родоначальниці парламентаризму в Європі - Великої Британії - налічує безперервних вісім століть. Класичної структури він почав набувати з XVII ст., коли у Англії було ухвалено Біль про права (1689 р.). Саме з того часу сформувались перші принципи англійської парламентської діяльності: законодавчою функцією наділений лише парламент; закон, який ухвалюється парламентом і затверджувався королем, мав найвищу юридичну силу; парламенту належить контролююча функція по відношенню до виконавчої влади; верхня палата - Палата лордів (перів) - одночасно є найвищою судовою інстанцією; парламент має право втручатись у зовнішню політику держави [2, с. 13].

Сучасними особливостями британського парламентаризму українська дослідниця Гончар Віта вважає: вплив парламенту на дії уряду та суспільну думку; верховенство права; високий рівень правової культури, толерантність; тісна взаємодія діяльності держави та громадянського суспільства; забезпечення прав і свобод людини та громадянина [2, с. 15]. Всі зазначені принципи та особливості можуть стати вдалим дороговказом для України.

Україна є молодою незалежною державою, але із тривалою державотворчою традицією, зокрема, діяльності еквівалентів парламентів.

Найдавнішим інститутом народовладдя на території України були «віче» Київської Держави. Однак, віче ніколи не мало функції народного представництва. Участь у його роботі вважалось правом усього вільного населення чоловічої статі без спеціальної процедури їх обрання. У Галицько-Волинській державі домінуюча роль віче обмежувалась Боярською радою. У XIV ст. українські землі потрапляють під контроль іноземних держав, та на певний час призупиняється парламентська традиція. Але українські князі, шляхта отримували право участі у політичному житті держав за умови виконання вимог, наприклад, прийняття католицизму. Так українці ставали членами боярської ради ВКЛ, господарської ради, земських сеймів та Пани-ради Речі Посполитої [3].

Важливим етапом українського парламентаризму припадає на період існування Запорозької Січі та Держави Війська Запорозького. Вищим органом влади на Запорізькій Січі була загальна військова рада, яка представляла вищий законодавчий орган Української козацької держави, що виникла у ході Національної революції українського народу середини XVII ст. Але ключове місце займала Генеральна Рада, яка мала традиційні функції парламентів XVII ст., зокрема англійського: обрання вищих посадових осіб (гетьмана і генеральної старшини, генерального уряду) та контроль за їх діяльністю, ухвалення законів, прийняття рішень з питань війни і миру, внутрішньої та зовнішньої політики, ратифікацію міждержавних угод, судівництво [5, с. 376]. На думку українського історика Михайла Грушевського, основними учасниками були «собранье всего народа», «великое множество всяких чинов людей», «казаков и мещан» [4, с. 256].

У кінці XVIII століття у результаті міждержавних угод та військових дій українські землі були включені до складу двох європейських великих імперій - Російської та Австрійської (Австро-Угорської).

Революційні події в Європі протягом 1848-1849 рр. («Весна народів») призвели до значних парламентських та конституційних зрушень в Австрійській імперії - було засновано двопалатний представницький орган рейхстаг, у якому українське населення представляли майже 40 депутатів. Окрім цього, 2 травня 1948 р. у Львові було засновано Головну Руську Раду, яка виконувала функції органу громадського самоврядування. Вона включала в себе 30 постійних членів, які представляли інтереси буржуазії, інтелігенції та церковних сановників. Особливе значення мало саме нижче духовенство, адже вони були носіями національної ідеї українського народу та виразниками інтересів селян та міщан [6, с. 101].

Досвід парламентської діяльності українців у складі Російської імперії набагато обмеженіший. Поштовхом до формування представницьких органів стали революційні події 1905-1907 рр. Своїм Маніфестом від 17 жовтня 1905 р. цар Микола II оголосив заснування парламенту та перетворення російського самодержавства на конституційну монархію. У 1906 р. запрацювала Державна Дума - перший демократично обраний представницький орган законодавчо-дорадчої влади. Від українських територій до складу Першої та Другої Державних Дум було обрано по 102 депутати, до Третьої - 100, до Четвертої - 97 [5, с. 377]. Однак, така кількість становила близько 25% від всього складу Державної Думи, а тому вирішити національні та соціально-економічні питання українські депутати можливості не мали [7].

Вагомим етапом формування парламентаризму в Україні стала діяльність Української Центральної Ради (УЦР). Саме вона стала першим національним законодавчим та представницьким органом державної влади на території України протягом березня 1917 по квітень 1918 р. Чотири Універсали УЦР стали джерелами дослідження українського державотворчого процесу перших революційних років: національні цілі та завдання, еволюція поглядів на самовизначення та дій по досягненню суверенітету, різні напрями політики - соціально-економічної, культурної, зовнішньополітичної тощо. Продовжував традицію УЦР Трудовий конгрес (1918-1919 рр.). Аналогічні функції до УЦР виконувала Українська Національна Рада Західноукраїнської народної республіки (1918-1919 рр.).

Включення України до складу Союзу Радянських Соціалістичних Республік (1922-1991 рр.) стало часом гальмування українського парламентаризму. Українські дослідники !льницька У та Крачковский Б. так охарактеризували цей період: «Верховні Ради радянських часів формально мали багато спільного з парламентами, однак за своєю суттю такими не були. Вони не діяли постійно, не існували автономно, сесії скликались двічі на рік на короткий термін. Хоча Верховна Рада радянського типу і формувалась шляхом виборів народних депутатів, однак ці вибори здійснювались при повному контролі партійних структур та на безальтернативній основі» [5, с. 379].

Таким чином, явище парламентської діяльності для українського суспільства не є новим. Основні принципи парламентаризму були закладені ще з періоду Середньовіччя, а свого розвитку вони набувають у козацький період XVII ст. та у перші два десятиліття ХХ ст.

Період незалежності України є кульмінацією формування парламентаризму відповідно до встановлених європейських вимог. Дослідниця Вікторія Дубас виокремлює наступні критерії: 1) легітимність законодавчого органу;

2) парламентарна незалежність; 3) баланс політичних сил в парламенті та наявність опозиції; 4) підзвітне правління [8, с. 61].

Дослідники Ільницька У та Крачковский Б. вважають, що сучасний парламентаризм в Україні «базується на таких європейських традиціях як незалежність та верховенство парламенту, його політична структурованість; підзвітність і під- контрольність парламенту виконавчо-розпорядчих органів; формування уряду на підставі співвідношення сил у парламенті; політична відповідальність уряду» [5, с. 380], тим самим визначають його особливості.

Вісім скликань протягом 1991-2019 рр. Верховної Ради України дали можливість виокремити певні негативні тенденції та особливості: довготривалість перебування на посаді одного і то ж народного депутата України (депутати Звягільський Ю., Кириленко І., Тимошенко ю. Джемілєв М., Пензеник В., Соболєв С. та ін); наявність родинних зав'язків серед депутатів України; формування цілих династій у складі Верховної Ради України (родини Чорноволів, Луценків, Довгих та ін.); практична незмінність комітетів Верховної Ради України [9].

У 2019 р. в Україні в результаті позачергових виборів була сформована Верховна Рада України ІХ скликання. Новий парламент характеризується низкою рис, які якісно відрізняють його від восьми попередніх: відсутність депутатської недоторканості; молодий склад парламенту (середній вік народних депутатів - 41 рік); наявність у переважної більшості депутатів вищої освіти за різними спеціальностями; наявність «монобільшості» [10], сформованої фракцією «Слуга народу»; значне оновлення депутатського корпусу - 80,4%; більше представництво жінок - більше 20%; зменшенням кількості представників великих бізнес-структур, збільшення кількості представників громадських організацій, мистецтва, культури, засобів масової інформації тощо [11].

Однак, українському парламентаризмові притаманні деякі недоліки, які окреслюють перспективи його подальшого розвитку. По-перше, реалізація принципу незалежності парламенту реалізується у співвідношенні із іншими гілками влади, однак зберігається залежність політичних партій від сторонніх джерел фінансування - олігархів, бізнес-структур, фінансово-промислових груп тощо, що у подальшому призводить до лобіювання інтересів цих інших осіб. Саме в такому випадку порушується принцип верховенства права, коли ухвалюються закони, що суперечать Конституції та іншим законам України.

По-друге, інституційне оформлення опозиції у парламенті. В Україні відсутній закон, який регламентує діяльність парламентської опозиції, тому традиційним став погляд на опозиційні сили як на «антивладу», як інститут, що протистоїть коаліції. Однак завдання опозиції не суперечити більшості, а контролювати її та корегувати її заходи, представляти інтереси меншості, підтримувати суспільно важливі проекти.

По-третє, українському законодавстві є певні дискусійні норми, що визначають конституційно-правовий статус народного депутата, його повноваження та загалом професійність українського парламенту.

Відповідно до Конституції та інших законів Україна є парламентсько-президентською республікою, а тому Верховна Рада України уособлює верховну владу в системі публічного управління. Саме вона формує та контролює уряд держави - Кабінет Міністрів України, а конституційно-правовий статус Президента є обмежений відповідно до статусу Парламенту.

В такому випадку виникає певна невідповідність вимог до особи Голови Верховної Ради України. Право бути обраним народним депутатом або Президентом України є обмеженим віковим «цензом». На пост народного депутата України має право претендувати лише дієздатний громадянин України, який досяг 21 року, на пост Президента - 35 років [12]. Виходить, що Головою Верховної Ради України може бути обрано особу 21 року, тоді як її посада вимагає наявності більшого професійного досвіду, освіченості та професійності, ніж навіть Президента України [13].

Ще одним казусом в українському законодавстві є відсутність вимоги наявності у претендента на пост народного депутата вищої освіти, тоді як їх помічники зобов'язані мати ступінь вищої освіти не нижче молодшого бакалавра або бакалавра [14]. Цікаво, що претендент на посаду державного службовця категорії «А» повинен мати освіту не нижче освітнього рівня магістр, володіти хоча б однією іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи та мати досвід роботи не менше 7 років, тоді як народним депутатом може бути обрана особа не тільки без досвіду роботи, а навіть без вищої освіти рівня молодший бакалавр [15].

Такий підхід до визначення вимог до кандидата на посаду народного депутата України є непрофесійним, а також може загрожувати сталому розвитку держави і, що є найважливішим, навіть її безпеці.

По-четверте, Україна продовжує потерпати від радянської політичної традиції, яка проявляється у відсутності політичної культури та толерантності, корупційності та непрофесійності значної частини депутатського корпусу, відсутності національного світогляду та поваги до України. Яскравим прикладом є дії деяких народних депутатів під час українсько-російської війни: значна частина виїхала за кордон, а дехто навіть зрадив інтереси України, ставши колаборантом (депутат, член фракції «Слуга народу» Олексій Ковальов).

Висновки

Україна належить до країн, які мають чітко окреслені ознаки парламентаризму. Цьому сприяє тривала історія формування та діяльності представницьких законодавчих органів управління, історико-політична традиція, на яку спирається сучасне українське суспільство. Верховна Рада Україна має всі традиційні ознаки парламенту та відповідає вимогам європейської конституційної спадщини. Однак суспільно-політичні та економічні проблеми українського суспільства, тривалий радянський вплив призводять до певних протиріч та недоліків у функціонуванні українського парламенту. А тому перспективними векторами діяльності Верховної Ради України є продовження роботи над нормативно-правовим забезпеченням роботи законодавчого органу, продовжувати роботу у боротьбі з корупцією на найвищому рівні, деолігархізація політичних сил, підвищення рівня вимог до парламентарів, унормування статусу парламентської опозиції та підвищення політичної культури народних депутатів та Апарату Верховної Ради України.

Список використаної літератури

1. Данилевська В., Азовський В. Парламентаризм та парламентська діяльність: дистанційний курс. 2020. 105 с.: https://eduhub.rn.ua/courses/parlamentarizm- ta-parlamentska-diyalmst-1

2. Гончар В. Становлення парламентаризму: досвід Великобританії для України. Державне управління та місцеве самоврядування, 2017. Вип 3(34). С. 12-16.

3. Єрмолаєв В. М. Історія вищих представницьких органів влади в Україні: навч. посібник. Х.: Право, 2007. 280 с.

4. Грушевський М. С. Історія України-Руси. К. Т. 9. Кн. 1. С. 736.

5. Ільницька У В., Крачковский Б. П. Становлення українського парламентаризму та особливості функціонування представницьких органів державної влади на різних етапах історичного розвитку. Науковий вісник Львівського національного університету ветеринарної медицини та біотехнологій імені С. З. Ґжицького, 2009. Том 11. № 3(42). Ч. 1. С. 373-381.

6. Кислий П. Становлення парламентаризму в Україні: на тлі світового досвіду. К.: Абрис, 2000. 414 с.

7. Український парламентаризм: минуле і сучасне / за ред. Ю. С. Шемшу- ченка. К., 1999. С. 62-63.

8. Дубас В. Європейські стандарти сучасного парламентаризму (за позиціями Європейської Комісії «За демократію через право»). Український часопис конституційного права. 2019. № 2. С. 60-73.

9. Журавський В. С. Український парламентаризм на сучасному етапі: теоре- тико-правовий аспект: монографія. К.: Ін-держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. С. 344.

10. Чабай Г Говорить монобільшість. Український тиждень. 2019. № 38. иИІ: https://tyzhden.ua/Politics/235455

11. «Портрет» нового парламенту: якою буде Верховна Рада України. Рада:https://rada.oporaua.org/novyny/novini/23591-portret-novogo-parlamentu-yakoyu-bude-verkhovna-rada-ukrajini-9-go-sklikannya

12. Конституція України. Відомості Верховної Ради України. 1996. иШ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text

13. Закон України «Про статус народного депутата України» від 16 листопада 1992 р. № 2790-ХІІ. иШ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/2790-12#Text

14. Постанова Верховної Ради України «Про внесення змін до Положення про помічника-консультанта народного депутата України та Постанови Верховної Ради України «Про фінансове забезпечення діяльності народних депутатів України» від 03.12.2020 № 1062-ІХ. иШ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1062-20#Text

15. Типові вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А», затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 р. № 448 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2020 р. № 98). иИЬ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/448-2016-%D0%BF#Text

References

1. Danylevska V., Azovskyi V Parlamentaryzm ta parlamentska diialnist: dystantsiinyi Ыта. 2020. 105 s. иШ: https://eduhub.in.ua/courses/parlamentarizm-ta- parlamentska-diyalnist-1

2. Honchar V. Stanovlennia parlamentaryzmu: dosvid Velykobrytanii dlia Ukrainy. Derzhavne upravlinnia ta mistseve samovriaduvannia, 2017. Vyp 3(34). S. 12-16.

3. Iermolaiev V. М. Istoriia vyshchykh predstavnytskykh orhaniv vlady v Ukraini: navch. posibnyk. КЪ.: Pravo, 2007. 280 s.

4. Hrushevskyi М. S. Istoriia ^гату-Яшу. К. T. 9. Кп. 1. S. 736.

5. Hnytska и. V, Krachkovskyi В. Р. Stanovlennia ukrainskoho parlamentaryzmu ta osoblyvosti funktsionuvannia predstavnytskykh orhaniv derzhavnoi vlady м riznykh etapakh istorychnoho rozvytku. Яаи^ууі visnyk Lvivskoho natsionalnoho universytetu veterynamoi medytsyny ta Ъiotekhnolohii ітепі S. 2. Gzhytskoho. 2009. %т 11. № 3(42). СЬ. 1. S. 373-381.

6. Kyslyi Р. Stanovlennia parlamentaryzmu v Ukraini: na Ш svitovoho dosvidu. К.: 2000. 414 s.

7. Ukrainskyi parlamentaryzm: mynule і suchasne / za red. Yu. S. Shemshuchenka. К., 1999. S. 62-63.

8. Dubas V. Yevropeiski standarty suchasnoho parlamentaryzmu (za pozytsiiamy Yevropeiskoi ^тші «Za demokratiiu cherez pravo»). и^аіткуі chasopys konstytutsiinohoргауа, 2019. № 2. S. 60-73.

9. Zhuravskyi В.С. Ukrainskyi parlamentaryzm na suchasnomu etapi: teoretyko- pravovyi aspekt: monohrafiia. К.: In-derzhavy і prava іт. V. М. Koretskoho КАК Штату, 2001. S. 344.

10. . Chabai Н. Hovoryt monobilshist. и^аіткуі tyzhden. 2019. № 38. иШ: https://tyzhden.ua/Politics/235455

11. «Portret» novoho parlamentu: yakoiu bude Verkhovna Rada Ukrainy. Rada. URL: https://rada.oporaua.org/novyny/novini/23591-portret-novogo-parlamentu-ya-koyu-bude-verkhovna-rada-ukrajini-9-go-sklikannya

12. Konstytutsiia Ukrainy. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 1996. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80tfText

13. Zakon Ukrainy «Pro status narodnoho deputata Ukrainy» vid 16 lystopada 1992 r. № 2790-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2790-12tfText

14. Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy «Pro vnesennia zmin do Polozhennia pro pomichnyka-konsultanta narodnoho deputata Ukrainy ta Postanovy Verkhovnoi Rady Ukrainy «Pro finansove zabezpechennia diialnosti narodnykh deputativ Ukrainy» vid 03.12.2020 № 1062-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1062-20tfText

15. Typovi vymohy do osib, yaki pretenduiut na zainiattia posad derzhavnoi sluzhby katehorii «A», zatverdzheni Postanovoiu Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 22 lypnia 2016 r. № 448 (v redaktsii postanovy Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 12 liutoho 2020 r. № 98). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/448-2016-%D0%BFtfText

Размещено на Allbest.ru