Участь територіальної громади м. Києва у здійсненні публічного управління містом

Місто Київ є столицею України, що накладає певні об'єктивні особливості на організацію суспільно-політичних процесів у ньому та детермінує форми практичної реалізації права на місцеве самоврядування. Відповідно до ч. 1-2 ст. 140 Конституції України «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах

Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України» [5]. Бланкетність положення ст. 140 Конституції України демонструє те, що місцеве самоврядування в м. Києві здійснюється в межах та на загальних засадах, визначених законодавством, але з певними особливостями, що походять із особливості адміністративно-правового статусу самого міста.

У цьому контексті звертає на себе увагу Рішення Конституційного суду України від 25.12.2003 № 21-рп/2003, відповідно до якого Конституційний Суд доходить низки ключових висновків про особливості здійснення місцевого самоврядування в м. Києві, а отже, про особливість ролі територіальної громади м. Києва у його здійсненні:

- особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві разом із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначив спеціальний Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ»;

- однією з особливостей здійснення місцевого самоврядування в місті Києві є зосередження в Київській міській державній адміністрації (далі - КМДА) функцій у сферах виконавчої влади й місцевого самоврядування. Функції місцевого самоврядування здійснюють посадові особи, зокрема заступники київського міського голови з питань здійснення самоврядних повноважень тощо;

- при здійсненні повноважень у сфері виконавчої влади КМДА є підзвітною та підконтрольною Кабінету Міністрів України. При здійсненні повноважень місцевого самоврядування - підконтрольною, підзвітною і відповідальною перед Київською міською радою [12].

Продовжуючи визначення особливостей здійснення місцевого самоврядування в м. Києві та статусу територіальної громади, Конституційний Суд у своєму рішенні від 13.10.2005 № 9-рп/2005 зробив ще два важливих висновки:

- форми здійснення місцевого самоврядування та порядок створення власних виконавчих органів у районних у місті Києві радах та Київській міській раді в організаційному відношенні встановлюються за єдиними правовими принципами;

- КМДА має очолювати лише особа, обрана київським міським головою, яка Президентом України призначається головою КМДА [11].

Таким чином, територіальна громада м. Києва відрізняється від будь-якої іншої територіальної громади в Україні тим, що фактично обирає міського голову, який у подальшому стає єдиною особою, яку Президент України може призначити головою КМДА. Це означає, що фактично Президент України отримує від територіальної громади м. Києва кандидатуру на посаду голови КМДА та зобов'язаний її затвердити на цій посаді.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон) територіальна громада визначається первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Що ж стосується форм реалізації місцевого самоврядування, то Закон чітко визначає такі:

- місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення (ст. 7 Закону);

- загальні збори громадян за місцем проживання (ст. 8 Закону);

- місцеві ініціативи - ініціювання розгляду в раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (ст. 9 Закону);

- вибори місцевих рад - представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ст. 10 Закону);

- вибори сільського, селищного, міського голови - головної посадової особи територіальної громади (ст. 12 Закону);

- громадські слухання - зустріч з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування з метою заслуховування їхніх звітів, порушення питань та внесення пропозицій органам місцевого самоврядування (ст. 13 Закону);

- створення органів самоорганізації населення за дозволом відповідної місцевої ради (ст. 14 Закону);

- добровільне об'єднання органів місцевого самоврядування (ст. 15 Закону) [8].

Таким чином, Закон передбачає можливість реалізації місцевого самоврядування у формах:

- безпосередньої демократії: місцевий референдум, загальні збори, місцеві ініціативи;

- представницької демократії: вибори місцевих рад та голів;

- змішаної демократії - за умови поєднання представницької (виборні посадові особи) та безпосередньої (волевиявлення громади): громадські слухання (де обов'язкова присутність представників органів місцевого самоврядування, сформованих відповідно до законодавства); створення органів самоорганізації (неможливе без дозволу виборного органу - місцевої ради); добровільне об'єднання представницьких органів місцевого самоврядування за наявності волевиявлення громади.

Враховуючи доволі великий вибір інструментарію реалізації громади місцевого самоврядування, вбачається за логічне передбачити, що в умовах м. Києва кожна з указаних форм, окрім уже дослідженої - вибори міського голови, повинна мати певні особливості, обумовлені конституційно-правовим статусом м. Києва.

Натомість аналізуючи положення Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» у контексті особливостей участі територіальної громади м. Києва в управлінні справами розвитку міста, ми робимо висновок, що спеціальне законодавство щодо цієї проблематики не містить жодних особливостей, окрім виборів міського голови та наявності потенційної можливості створювати районні в місті ради. Однак останнє на сьогодні відсутнє в розпорядженні територіальної громади в силу особливостей суспільно-політичних рішень, прийнятих владою. Що ж стосується участі громади у формуванні чи діяльності органів державної влади в м. Києві, то роль громади зводиться до подання звернень.

Відповідно до Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», який визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України та особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті, система місцевого самоврядування в місті Києві включає: територіальну громаду міста; міського голову; міську раду; виконавчий орган міської ради; районні ради (у разі їх утворення); виконавчі органи районних у місті рад; органи самоорганізації населення [10].

Системний аналіз положень цього закону розкриває ще й такі особливості участі територіальної громади м. Києва в публічному управлінні місцевим розвитком:

- оскільки відповідно до ст. 10 КМДА є виконавчим органом Київської міської ради та паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві, то відповідно до ч. 2 ст. 11 в разі відсутності районних у місті рад КМДА стає вищим органом в ієрархії органів публічного управління для районних місцевих державних адміністрацій, які в такому випадку фактично підпорядковуються інституції, яка поєднує функції держави та місцевого самоврядування. У випадку ж створення районних рад районні місцеві державні адміністрації виступають суто виконавчими органами представницьких органів у системі місцевого самоврядування та не підпорядковуються державі;

- окремо визначено статус Президії Київської міської ради, яка відповідно до ст. 12 є дорадчим органом ради, попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, які передбачено винести на розгляд ради.

Наведене вище підтверджує у своїх дослідженнях О. Скрипнюк, зазначаючи, що особливістю участі територіальної громади м. Києва у здійсненні публічного управління є те, що вона безпосередньо й через Київську міську раду, районні в місті ради утворює виконавчі органи на базі відповідних державних адміністрацій. При цьому саме Київська міська рада прийняла рішення про ліквідацію районних рад з 31.10.2010 р., що фактично призвело до ситуації, коли територіальна громада позбавилася повноти реалізації права на місцеве самоврядування, а районні міські адміністрації перейшли в підпорядкування КМДА [13, с. 15-18]. З одного боку, така ситуація не відповідає потребам громади, оскільки ліквідація однієї з ланок місцевого самоврядування зменшує обсяг можливостей для реалізації громадою свого права на самостійне вирішення питань розвитку міста.

Крім того, ми підтримуємо позицію вченого стосовно того, що у КМДА відбувається концентрація влади, причому виконавчої не тільки в розумінні реалізації рішень Київської міської ради, але й з погляду системи державного управління, враховуючи особливість адміністративно- правового статусу КМДА. самоуправління київ територіальна громада

Натомість О. Ю. Лебединська та Н.М. Гринчук акцентують увагу на іншому аспекті особливого статусу територіальної громади м. Києва під час здійснення публічного управління не лише розвитком самого міста, але й прилеглих територій. Зважаючи на те, що рішення про ліквідацію районних у місті рад тягне за собою досить радикальне переформатування управління містом, вчені вертають увагу, що м. Київ «може стати полігоном для відпрацювання інструментів взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на території. А тому окремої уваги заслуговує питання формування Столичного округу чи міжмуніципальної взаємодії між Києвом та містами-супутниками» [6]. У цьому контексті мова йде про фактичну реалізацію положень Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування для вирішення спільних проблем, зокрема у формах реалізації спільних проєктів або спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності.

Відсутність районних у місті рад перекладає обов'язок визначення форми та механізму взаємодії, як, власне, і самої доцільності взаємодії органів місцевого самоврядування м. Києва та міст-супутників, на Київську міську раду, а обов'язок практичного здійснення співробітництва - на районні в місті державні адміністрації.

Так, відповідно до вказаного вище закону «територіальні громади здійснюють співробітництво через сільські, селищні та міські ради. Співробітництво здійснюється у сферах спільних інтересів територіальних громад у межах повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом» [9]. Таким чином, приймаючи рішення про співробітництво, Київська міська рада як представницький орган місцевого самоврядування покладає певні обов'язки з реалізації таких рішень на виконавчий орган - КМДА, яка у свою чергу може делегувати певний обсяг повноважень та функцій на рівень районної в місті державної адміністрації, територія відповідальності якої є прилеглою до іншої територіальної громади.

Особливість участі територіальної громади в цьому контексті виявляється в ініціюванні рішення про співробітництво або легітимізації такого рішення в інший спосіб з урахуванням особливостей конкретних форм співробітництва.

У цьому контексті слушною є точка зору О.В. Берданова та В.М. Вакуленка, які вказують, що «залучення різних суб'єктів місцевого розвитку до процесу стратегічного планування структурує і організовує територіальну громаду. У процесі спільного обговорення загальних проблем і роботи над пошуком шляхів їх розв'язання люди і організації починають краще розуміти один одного. З'являється можливість зіставлення та узгодження своїх інтересів з інтересами інших груп і територіальних громад в цілому. За рахунок цього відбувається консолідація активної частини територіальних громад на основі усвідомлення загальних інтересів» [2, с. 55-58]. Про такий аспект співробітництва територіальної громади зазначає і О. Б. Довбня, акцентуючи увагу на тому, що «співпраця територіальних громад сприятиме зближенню мешканців, громадських організацій та представників місцевої влади. Це позитивно вплине не тільки на розвиток міст, але тим самим буде сприяти зближенню мешканців міста з представниками місцевих органів самоврядування та дозволить зміцнювати представницьку демократію на місцевому рівні» [4, с. 182-187]. Усе це сприяє активізації ролі територіальної громади м. Києва у вирішенні питань місцевого розвитку, а отже, у процесі формування органів публічного управління.

Це елемент партисипативної демократії, яка, на думку О. Бойко та Н. Васильєвої, останнім часом стає ключовим елементом реалізації територіальною громадою права на місцеве самоврядування [3, с. 99-102]. На наш погляд, реалізація територіальною громадою м. Києва принципів та засад партисипативної демократії стала одним із детермінант прийняття Статуту територіальної громади міста Києва.

О.В. Батанов та В.В. Кравченко взагалі вважають, що саме завдяки Статуту територіальної громади повинні вирішуватися основні питання практичної реалізації місцевого самоврядування в містах, а особливо в таких, які мають спеціальний статус, і зокрема, в м. Києві [1, с. 20-25]. Ми погоджуємося із тим, що Статут територіальної громади дійсно є не лише одним із засобів реалізації місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», але й важливим інструментом самоусвідомлення територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування, здатного вирішувати питання місцевого розвитку в межах, визначених законодавством, але обираючи максимально ефективні для цього практичні засоби та механізми.

Так, відповідно до ст. 19 наведеного закону представницький орган місцевого самоврядування може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування [8]. Статут територіальної громади м. Києва затверджено рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 р. № 371/1805 та прийнято з метою вирішення всіх питань місцевого значення, які пов'язані з життєдіяльністю членів територіальної громади міста Києва, а також розвитком міста Києва, які віднесені Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування, та з метою забезпечення належних умов для діяльності органів самоорганізації населення [7].

Аналізуючи положення Статуту територіальної громади міста Києва, слід звернути увагу на те, що він фактично дублює положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та номінально декларує й повторює особливість статусу міста Києва як столиці України відповідно до Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ». Натомість розробка та прийняття Статуту територіальної громади дає значно більше можливостей для детермінації конкретних механізмів реалізації тих форм здійснення місцевого самоврядування, які закріплені у відповідних законодавчих актах. Статут дає можливість уніфікувати та спеціалізувати механізми реалізації тієї чи тієї форми, враховуючи особливості територіальної громади, адміністративного статусу території такої громади, а також інші особливості суспільно-політичного чи соціально- економічного розвитку території. Однак Статут територіальної громади міста Києва є лише номінальним відображенням тих особливостей, які й так закріплені в законодавстві.

У свою чергу слід зауважити, що в Статуті не відображено навіть особливий статус та політичну роль територіальної громади в обранні голови КМДА. На нашу ж думку, з огляду на особливість адміністративно-територіального устрою м. Києва, особливого суспільно-політичного статусу (навіть не закріпленого напряму законодавством) територіальної громади міста Києва її Статут повинен містити, зокрема, таке:

- регламент процедур проведення зборів громадян з урахуванням районного поділу міста та встановлення граничної чисельності громадян кожного району, які можуть приймати на таких зборах рішення, обов'язкові для розгляду Київською міською радою;

- особливий статус голів районів у місті Києві або старост відповідних районів, статус яких доцільно прирівнювати до старост територіальних громад із меншою кількістю жителів, ніж громада м. Києва. У цьому контексті посада «старости» може виконувати функцію представницької демократії громади відповідного району міста, а сам «староста» виконуватиме роль консультанта, радника чи в інший спосіб представлятиме громаду у відносинах із органами місцевого самоврядування всього міста. При цьому ми не нівелюємо значення районної в місті ради, але створюємо додаткові можливості для реалізації громадою права на місцеве самоврядування;

- особливий статус та деталізовану процедуру реалізації місцевих ініціатив з урахуванням районування м. Києва, а тому потенційної можливості зменшення кількості осіб, що мають право звернутися із відповідними зверненнями безпосередньо до Київської міської ради. На сьогодні Статутом визначено мінімальну чисельність у 1000 мешканців м. Києва, але без урахування компактності проживання осіб. Тоді як доцільно спростити цю процедуру, визначивши меншу чисельність за умови проживання осіб у межах одного району м. Києва, минаючи при цьому розгляд такої ініціативи в районній у місті раді.

На нашу думку, районні в місті ради на цьому етапі розвитку місцевого самоврядування не відіграють тієї ролі, яку вони повинні виконувати в умовах м. Києва, оскільки на сьогодні не вирішено остаточно статус їх та їхніх виконавчих органів як самостійних розпорядників бюджетних коштів відповідного району. Тому прийняття деяких рішень за результатами місцевих ініціатив, громадських слухань тощо на рівні районної ради лише уповільнює реальне вирішення проблеми місцевого розвитку, оскільки у випадку неспроможності ради вирішити таку проблему самостійно вона так чи інакше звертається до Київської міської ради чи до київського міського голови чи до голови КМДА.

Більше того, існування такої ієрархії в процедурних аспектах свідчить про те, що на сьогодні в м. Києві номінально існує підпорядкування органів місцевого самоврядування один одному - районної в місті ради київській міській раді. Крім того, зміни до Статуту територіальної громади м. Києва є вкрай необхідними, оскільки на сьогодні не реалізується механізм районних у місті рад. Політичне рішення про необхідність зменшення кількості представницьких органів місцевого самоврядування через потребу у скороченні витрат на утримання таких органів можна вважати політично обґрунтованим та таким, що відповідало кон'юнктурним потребам. Конституція України, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про столицю України - місто-герой Київ» не встановлюють обов'язковість функціонування районних у містах рад, а створюють лише передумови для розширеного користування територіальною громадою правом на місцеве самоврядування.

Однак з погляду доцільності створення в м. Києві місцевих рад зазначимо, що за умови реформування їхнього адміністративно-правового статусу, а також перегляду механізму залучення їх до реалізації управління місцевими справами їхня ефективність може сприяти підвищенню якості життя у м. Києві та впливати на процес управління територіальним розвитком міста. Натомість за умови їх фактичної відсутності, але з урахуванням існування Статуту територіальної громади на сьогодні ми вбачаємо єдине вирішення проблеми ефективності реалізації місцевого самоврядування в м. Києві в такому:

- провести місцевий референдум із вирішення питання необхідності створення районних у місті рад і за умови прийняття рішення про відсутність відповідної волі в територіальної громади переробити Статут відповідно до реалій існування лише єдиного представницького органу - Київської міської ради;

- переглянути статус та місце районних у м. Києві державних адміністрацій за умови відсутності існування районних рад, перетворивши такі адміністрації на структурні підрозділи КМДА.

У випадку ж прийняття рішення на референдумі про необхідність створення районних рад статус районних у м. Києві державних адміністрацій, на нашу думку, необхідно переглянути з погляду трансформації їх в абсолютно автономні виконавчі органи районних рад відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з наділенням їх статусом органу місцевого самоврядування та ліквідації будь-яких зв'язків підпорядкування органам державної влади, як того передбачає Закон України «Про місцеві державні адміністрації».

Висновки