Соотношение государственного экологического контроля и надзора

Размещено на http://allbest.ru

Башкирский государственный университет

Еникеев Р.Н., кандидат юридических наук, доцент

доцент кафедры теории государства и права

Гафаров Н.И., магистрант 2 курс,

направление подготовки «Юриспруденция»

Россия, г. Уфа

Аннотация

Статья посвящена вопросу соотношения государственного экологического контроля и надзора. Автор анализирует особенности разграничения процедуры контроля и надзора, правовую природу указанных явлений. Проводится анализ основных целей государственного экологического контроля и надзора с целью повышения эффективности деятельности органов государственного экологического контроля и надзора. Автором раскрывается существенное значение разграничения рассматриваемых понятий для правоприменительной практики.

Ключевые слова: государственный контроль, государственный надзор, контрольно-надзорные органы, административный надзор, экологический контроль, экологический надзор.

Annotation

The article is devoted to the issue of the correlation of state environmental control and supervision. The author analyzes the features of the differentiation of the control and supervision procedures, the legal nature of these phenomena. The analysis of the main objectives of state environmental control and supervision is carried out in order to increase the effectiveness of the activities of state environmental control and supervision bodies. The author reveals the essential significance of the differentiation of the concepts under consideration for law enforcement practice.

Key words: state control, state supervision, control and supervisory authorities, administrative supervision, environmental control, environmental supervision.

Как общеизвестно, административное обеспечение соблюдения и исполнения законодательства РФ осуществляется двумя мероприятиями - административным надзором и административным контролем. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ) указывает, что охрана окружающей среды осуществляется в форме государственного надзора.

Однако, данное положение не всегда являлось стабильным. Так, до внесения изменений и дополнений в ст. 65 Закона № 7-ФЗ в 2011 г.Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2021 г. № 277-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 25.04.2022)., обеспечение соблюдения экологических требований осуществлялось именно в форме государственного экологического контроля.

Однако, ст.ст. 64, 65 Закона № 7-ФЗ в редакции от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ не касались содержания административных мер, которые составляли экологический контроль. Отсутствовали также функции контроля. Были отмечены только цели экологического контроля - обеспечение соблюдения экологического законодательстваФедеральный закон от 11июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 21 декабря 2021 г. № 421-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 25.04.2022)..

Форма производства государственного экологического контроля были отмечены в постановлении Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)», в котором данный вид контроля раскрывался как производство плановых и внеплановых проверок в отношении подконтрольных субъектов Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» (с изм. и доп. от 31 марта 2009 г. № 285) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 5, ст. 625 (утратил силу).. Учитывая, с одной стороны, что формы государственного экологического надзора (далее - ГЭН) по действующему законодательству несколько расширены, а с другой стороны, что формы предыдущего государственного экологического контроля сводились только к плановым и внеплановым проверкам, попытаемся понять, какой институт на самом деле реализован в ст. 65 Закона № 7-ФЗ - контроля или надзора, и имеет ли это существенное значение для правоприменительной практики. В классической доктрине административного права публичный контроль и надзор соотносятся как целое и частное.

Во всех учебниках и научных работах понятие государственного контроля повторяется - проверка, как законности, так и целесообразности совершенных деяний в какой-либо правой сфере. Вместе с тем, анализ целесообразности никем не раскрывается. До сих пор остается не ясным, каковы критерии определения целесообразности - нарушение правовых предписаний или же субъективная оценка фактических обстоятельств с учетом принципов разумности, справедливости и добросовестности подконтрольного субъекта и достоверности, а также достаточности собранных в ходе контроля сведений (доказательств).

Для более ясного представления контроля приведем собственный пример. Предположим, орган государственной власти субъекта РФ передал государственные полномочия органу местного самоуправления, например муниципальному району и городскому округу. В рамках осуществления своих дискретных полномочий, орган местного самоуправления самостоятельно организует исполнение переданных государственных полномочий. Государственный орган субъекта РФ, осуществляющий контроль за исполнением переданных полномочий, вправе требовать повышения эффективности конкретных мероприятий.

Так, например, согласно п.п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона Республики Башкортостан «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» контролирующий государственный орган вправе давать обязательные для исполнения органами местного самоуправления письменные разъяснения, рекомендации и методические указания по вопросам надлежащего осуществления таких полномочий Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» (с посл. изм. и доп. от 8 июня 2016 г. № 616-з) // Официальный интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан [Электронный ресурсі .URL:https://www.npa.bashkortostan.ru (дата обращения: 24.04.2022)..

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный контроль характеризуется возможностью прямого вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта.

Административный надзор (как и прокурорский) характеризуется наличием одного предмета проверки - соблюдение и исполнение законодательства РФ. Вопросы об обстоятельствах, способствовавших возникновению нарушения экологических требований, и необходимых мер для дальнейшего недопущения аналогичных ситуации, надзором не охватывается.

Отмечаем что, центральным разграничивающим элементом контроля и надзора является возможность вмешиваться контрольным органом в деятельность подконтрольного субъекта и определять его дальнейшие действия. Наука административного права также постоянно развивается. Заметим, что на протяжении осуществления административных реформ 2004-2010 г.г., доктрина и практика пересмотрела подходы правовой природе контрольно - надзорной деятельности. В науке административного права отмечается некое фактическое и юридическое «отмирание» института контроля, исчезновение его самостоятельности.

Анализ ст. 65 Закона № 7-ФЗ и иных норм, позволяет сделать вывод, что переход от государственного экологического контроля (далее - ГЭК) к ГЭН был обоснованным, в том числе научно корректным. Поэтому, мы осмелимся не согласиться с Р.Х. Гиззатуллиным о том, что следовало придерживаться концепции государственного (публичного) экологического контроля, а не надзора Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации:

монография. Под ред. Бринчук М.М. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 266.. Это теоретическое обозрение проблемы соотношения ГЭН и ГЭК. С точки зрения деятельности контрольно-надзорных органов не играет особой роли наименование их проверки, если законодатель четко и всесторонне установил пределы природоохранной деятельности, правовой статус должностных лиц органов охраны окружающей среды и иные правовые моменты. Однако, вид деятельности - контроль или надзор - необходимо иметь в виду при законотворческой деятельности, а также нормативном регулировании на уровне конкретизирующих подзаконных актов (постановлении Правительства РФ, приказов Минэкологии и т.д.) Мамедов А.А. Административно-правовое регулирование контроля и надзора в государственном управлении // Административное право и процесс. 2018. № 1. С. 28..

Дополнительной особенностью контроля и надзора является то, что первое во всех случаях осуществляется в отношении конкретного круга субъектов, последствием которого может являться предъявление обязательных указаний. Надзор же может осуществляться в отношении самого природного объекта (например, обследование лесов на предмет введения противопожарных мер), либо на предмет взаимодействия с природными объектами лиц, круг которых заранее неизвестен (например, обследование особо охраняемых природных территории на предмет прохождения транспортных средств, нахождение которых на такой территории запрещено). самоуправление экологический контроль надзор

В связи с этим, законодатель должен юридически обеспечить возможность осуществления надзора в отношении заранее неустановленных круг лиц с учетом специфики охраняемого компонента окружающей среды Вершило Н.Д. К вопросу о государственном экологическом контроле и надзоре // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 6. С. 38.. Надзор в некотором смысле сводится к поиску фактов экологического правонарушения, совершенного любым способом, его фиксации, установлению лиц, совершивших таковое, и привлечению их к юридической ответственности. При экологическом контроле проверяется конкретный вид деятельности на предмет его соответствия нормам законодательства, осуществление которой заранее известно контролирующему органу.

Поэтому считаем необоснованными критику законодателя в связи отказом от понятия «государственный экологический надзор», замененный на ГЭК. ГЭН более полно отвечает сущности природоохранной деятельности. В связи с чем, необходимо придерживаться концепции надзорного характера в правовом регулировании природоохранной деятельности, а не только ограничиться терминологической реформой.

Использованные источники

1. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2021 г. №2 277-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.m/ (дата обращения: 25.04.2022).

2. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 21 декабря 2021 г. № 421-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 25.04.2022).

3. Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» (с изм. и доп. от 31 марта 2009 г. № 285) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 5, ст. 625 (утратил силу).

4. Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» (с посл. изм. и доп. от 8 июня 2016 г. № 616-з) // Официальный интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан [Электронный ресурс].URL:https://www.npa.bashkortostan.ru (дата обращения: 24.04.2022).

5. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации: монография. Под ред. Бринчук М.М. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 266.

6. Мамедов А.А. Административно-правовое регулирование контроля и надзора в государственном управлении // Административное право и процесс. 2018. № 1. С. 28. Вершило Н.Д. К вопросу о государственном экологическом контроле и надзоре // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 6. С. 35 - 39.

Размещено на Allbest.ru