Змістово-понятійна характеристика принципів публічного адміністрування у сфері соціального захисту

Постановка проблеми

Упорядкування суспільних відносин є необхідною умовою нормального функціонування будь-якої сфери суспільного буття, а особливо сфери соціального захисту населення. Становлення української держави як правової, демократичної та соціальної, а також запозичення європейського досвіду в цьому аспекті сприяють удосконаленню системи соціального захисту населення, що є сферою життєво важливих інтересів населення, якісні та кількісні характеристики якої свідчать про рівень соціального, економічного, правового та культурного розвитку держави і суспільства.

Зважаючи на те, що публічне адміністрування здійснюється відповідно до загальних та специфічних принципів організації та функціонування, а конкретна сфера суспільних відносин опосередковує специфікацію принципів публічного адміністрування, убачається необхідним виокремлення принципів публічного адміністрування у сфері соціального захисту населення. Адже встановлення сутності публічного адміністрування й особливостей його принципів у сфері соціального захисту, як видається, дозволить здійснити аналіз організації національної системи соціального захисту, яка, у свою чергу, характеризує порядок у державі, ступінь легітимності влади в суспільстві, а також динаміку гуманітарного та соціального розвитку. Вказане зумовлює актуальність обраної теми.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Деякі аспекти проблематики публічного адміністрування у сфері соціального захисту стали предметом досліджень вітчизняних учених: В. Бакуменка, М. Білинської, Н. Борецької, Н. Власенка, О. Власюка, І. Гнибіденка, М. Кравченка, О. Лебединської, Е. Лібанова, В. Мамонової, О. Новікової, О. Піщуліної, Ю. Саєнка, В. Трощинського й інших. Проте, незважаючи на значну кількість наукових праць, специфіка принципів публічного адміністрування у сфері соціального захисту є малодослідженою, а тому потребує наукового осмислення.

Мета статті. Метою дослідження є встановлення сутності публічного адміністрування й особливостей його принципів у сфері соціального захисту.

Виклад основного матеріалу

Специфіка публічного адміністрування у сфері соціального захисту зумовлена сферою суспільних відносин - сферою соціального захисту. Водночас у науковій літературі поряд із терміном «соціальний захист» уживаються також терміни «соціальне забезпечення» та «соціальне страхування». Варто вказати на можливі шляхи співвідношення згаданих понять [5]:

1) «соціальне страхування» є складовою частиною «соціального забезпечення»;

2) «соціальне страхування» та «соціальне забезпечення» є категоріями, що не відрізняються, а всі особливості «соціального забезпечення» є характерними і для «соціального страхування»;

3) «соціальне страхування» та «соціальне забезпечення» не є тотожними категоріями, водночас виступають окремими складниками системи соціального захисту населення країни.

У процесі аналізу позицій вітчизняних дослідників підтримуємо думку про те, що поняття «соціальний захист» та «соціальне забезпечення» не є тотожними, оскільки «соціальний захист» є ширшим за обсягом та включає в себе соціальне страхування, соціальні стандарти і гарантії населення та соціальне забезпечення як складові частини [10, с. 279].

Аналіз сталих наукових доробків дозволяє говорити про різноманітність підходів до тлумачення поняття «соціальний захист» як на нормативному рівні, так і на рівні правової доктрини. Зокрема, Міжнародною організацією праці соціальний захист визначено як загальну базову соціальну підтримку всім громадянам, незалежно від внесків або тривалості їхнього трудового стажу [11]. Положеннями постанови правління Пенсійного фонду України від 3 березня 2021 р. №8-1 «Про затвердження Порядку проведення експериментального проекту з реалізації функціоналів першої черги Єдиної інформаційної системи соціальної сфери» соціальний захист трактується як забезпечення інституціями соціального захисту соціальних виплат, пільг, послуг, заходів та інших гарантій, передбачених для громадян законодавством, коштом державного та місцевих бюджетів, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, міжнародної технічної допомоги й інших джерел, які не заборонено законодавством [13].

В «Енциклопедії державного управління» соціальний захист визначено як комплекс організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту кожного члена суспільства в конкретних економічних умовах [8, с. 270]. Показово, що соціальний захист як правову категорію закріплено також ст.46 Основного закону, яким передбачено право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом [7]. Отже, сфера соціального захисту є однією зі сфер позитивних зобов'язань держави, яку представлено комплексом організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення соціальних виплат, пільг, послуг, інших гарантій, які надаються специфічними соціальними інституціями.

Отже, у результаті поєднання загальних засад публічного адміністрування й особливостей сфери соціального захисту населення доцільно констатувати, що публічне адміністрування у сфері соціального захисту є цілеспрямованою діяльністю спеціально уповноважених органів - суб'єктів публічного адміністрування, а саме: органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, суб'єктів делегованих повноважень і окремої групи органів, які не віднесено до жодної із груп, але які виконують специфічні функції в публічно-правовій сфері, що реалізуються через використання означеними суб'єктами інструментів публічного адміністрування з метою забезпечення соціальної політики держави.

Як влучно зазначає В. Лаврухін, публічне адміністрування сфери соціального захисту здійснюється за допомогою взаємопов'язаних один з одним механізмів, головними з яких виступають:

1) податковий механізм, змістом якого є надання податкових пільг та пільг із виплат до соціальних фондів деяких видів діяльності на території територіальних утворень;

2) кредитний механізм - надання кредитів (зокрема, пільгових) із бюджетів та соціальних фондів на здійснення всіх вказаних видів діяльності на території територіальних утворень;

3) бюджетний механізм - пряме фінансування програм сприяння зайнятості та соціального захисту населення територіальних утворень (особливо кризових) із бюджетів та позабюджетних фондів, надання субсидій, субвенцій і дотацій;

4) механізм держзамовлення - розміщення на підприємствах територіальних утворень (передусім кризових) замовлень, оплачуваних із державного бюджету;

5) адміністративний механізм - забезпечення зайнятості та соціального захисту за допомогою різного роду заборонних, дозвільних, обмежувальних та інших заходів;

6) організаційний механізм - створення при центральних органах влади спеціальних організаційних структур для реалізації державної і регіональної соціальної політики (прикладом можуть служити координаційні комітети сприяння зайнятості населення);

7) правовий механізм - розроблення й ухвалення нормативних актів, що реґламентують діяльність різних суб'єктів управління у сферах зайнятості, формування рівня життя і соціального захисту населення;

8) програмний механізм - включення різних територіальних утворень (передусім кризових) у державні та регіональні програми, що сприяють підвищенню зайнятості, рівня життя, соціальному захисту населення [9, с. 71].

Механізми публічного адміністрування та форми його втілення первинно ґрунтуються на загальноприйнятих принципах. По суті, це основоположні засади, що є сполучною ланкою між керівними закономірностями розвитку та функціонування соціальної сфери та її впорядкуванням. Варто вказати, що ще за часів античності увагу звертали на те, що принцип є найважливішою частиною всього (principium est potissima pars cuiuquc rei) [21, с. 120]. На думку О. Скакун, принципам іманентний історичний характер, адже вони є плодом багатовікового розвитку людства, результатом осмислення закономірностей розвитку суспільства загалом, утіленням демократичної та гуманістичної традицій [20].

Різними вченими висловлено окремі позиції щодо принципів публічного адміністрування у сфері соціального захисту. Так, О. Кірєєвою обґрунтовано, що до базових принципів управління в соціально-гуманітарній сфері належать:

1) децентралізація: організація діяльності (керівництво) відбувається шляхом постановки завдань, а не виконанням функцій та дотриманням встановлених правил;

2) результативність: акцент зроблено на наслідках діяльності, а не на процесах, отже, капітал вкладається в результати, а не в наміри;

3) досягнення змін шляхом пошуку інновацій та запровадження принципів бізнесу в управлінні державними справами, включаючи аутсорсинг та зовнішні контракти;

4) зниження державних видатків, підвищення спроможності держави до розвитку та реалізації політики, поліпшення виконання державою функцій роботодавця та заохочення підприємницького заробітку тощо [6].

Зазначимо, що О.М. Василиком висловлено думку, що основні засади публічного адміністрування у соціальній сфері має бути представлено у трьох напрямах:

а) встановлення мінімальних соціальних стандартів (наприклад, прожитковий мінімум);

б) встановлення стандартів стосовно здобуття загальної освіти, виховання дітей і підлітків, проведення культурно-освітньої роботи, організація охорони здоров'я і розвитку фізичної культури членів суспільства;

в) вирівнювання рівня життя населення через втрату роботи чи кризові явища шляхом використання пенсій, допомога, стипендії, грошові виплати, матеріальна допомога, пільги з податків, платежів і послуг [2].

Видається, принципи публічного адміністрування у сфері соціального захисту корелюються із традиційними «мегапринципами» публічного адміністрування - принципом верховенства права та принципом належного врядування. правовий публічний адміністрування соціальний захист

Так, принцип верховенства права закріплено положеннями Конституції України. Наприклад, ст.3 визначено, що людина, її життя і здоров'я, безпека і недоторканність визнаються найвищою соціальної цінністю [7]. Складники ж принципу верховенства права наведено в Доповіді Венеціанської комісії «За демократію через право», до яких, зокрема, належать такі:

а) законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес уведення в дію приписів права;

б) юридична визначеність;

в) заборона свавілля;

г) доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю;

ґ) дотримання прав людини;

д) заборона дискримінації та рівність перед законом [3, с. 177].

Принцип верховенства права та його складові частини втілено в нормативно-правових актах, що регулюють соціальну сферу. Так, профільним Законом України «Про соціальні послуги» передбачено, що першим серед принципів надання соціальних послуг є принцип дотримання прав людини, прав дитини та прав осіб з інвалідністю, що становить саме зміст верховенства права [17]. Відповідно до положень ст.2 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», дискримінація за ознакою інвалідності забороняється, а держава зобов'язана створити умови для реалізації особою з інвалідністю прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист [15]. Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» визначено, що державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та створення умов проживання і праці на забруднених територіях базується на принципі пріоритету життя та здоров'я людей, які потерпіли від Чорнобильської катастрофи, повної відповідальності держави за створення безпечних і нешкідливих умов праці [19]. Положеннями ж ч.5 ст.3 Закону України «Про освіту» встановлено, що держава здійснює соціальний захист здобувачів освіти у випадках, визначених законодавством, а також забезпечує рівний доступ до освіти особам із соціально вразливих верств населення [14].

Відзначимо, що принцип законності як елемент принципу верховенства права полягає в обов'язку суб'єктів публічної адміністрації під час здійснення будь-яких дій суворо дотримуватися законодавства України, діяти виключно відповідно до другої формули правового регулювання - «заборонено все, крім того, що прямо дозволено законом», що знайшло відображення в положеннях ст.6 Конституції України: «Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України», ст.19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [7].

Нормативним відображенням вказаного принципу є положення ст.18 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», у якій зазначено, що місцеві ради: працевлаштовують у першочерговому порядку дружин військовослужбовців строкової служби в разі їх звільнення внаслідок скорочення чисельності або штату працівників, у разі ліквідації, реорганізації або перепрофілюванні підприємства, установи, організації; надають позачергово місця дітям військовослужбовців та дітям військовослужбовців, які загинули чи померли або пропали безвісти під час проходження служби, у дитячих закладах за місцем проживання; забезпечують відселення із закритих та віддалених від населених пунктів військових гарнізонів військовослужбовців, звільнених у запас або у відставку тощо [16].

Що стосується принципу належного врядування, то необхідно відмітити, що становлення сучасних демократичних держав здійснюється з урахуванням таких головних засад, як демократія, визнання верховенства права та закріплення політичної активності громадян як основи розвитку правової держави. Згадані категорії взаємодіють одна з одною, якісно вдосконалюють сферу публічного управління, здобутки якої під впливом євроінтеграційних та євроатлантичних процесів знаходять вираження в концепції «належного врядування» (“good governance”). Ідеї вказаної концепції викладено в Європейській стратегії інновацій та належного врядування на місцевому рівні від 15-16 жовтня 2007 р. [4].

Необхідно вказати, що Концепція «належного врядування» полягає у здійсненні демократичного, відповідального, ефективного, прозорого та підзвітного управління державними та суспільними справами як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Програмою розвитку ООН передбачено дев'ять принципів належного врядування, зокрема:

1) участь в ухваленні державних управлінських рішень;

2) консенсус під час ухвалення рішень;

3) зворотний зв'язок;

4) ефективність у проведенні державної політики;

5) відповідальність усіх учасників процесу;

6) прозорість;

7) рівноправність;

8) верховенство закону;

9) стратегічне бачення [12].

На думку В. Галунька, значення принципу належного врядування для публічного адміністрування полягає в тому, що він встановлює стандарти та стимулює публічних службовців до забезпечення публічного інтересу. Учений висловлює думку щодо виокремлення восьми основних характеристик належного врядування, які водночас виступають самостійними принципами:

а) принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування;

б) принцип відкритості і прозорості;

в) принцип доброчесності й етичної поведінки;

г) принцип ефективності, компетентності і спроможності;

ґ) принцип інноваційності та відкритості до змін;

д) принцип сталості та довгострокової орієнтованості;

е) принцип поваги до прав людини та культурної різноманітності;

є) принцип забезпечення соціальної згуртованості і підзвітності [1, с. 39].

Утілення принципу належного врядування у сфері соціального захисту первинно можливо виявити в положеннях Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту». Так, зазначеним нормативно-правовим актом закріплено один зі складників належного врядування - принцип поваги до прав людини, що проявляється в таких положеннях:

1) органи виконавчої влади, виконавчі комітети місцевих рад зобов'язані надавати допомогу особам з інвалідністю внаслідок війни в будівництві індивідуальних жилих будинків (п.18 ст.13);

2) органи виконавчої влади, виконавчі комітети місцевих рад зобов'язані надавати допомогу особам з інвалідністю внаслідок війни і сім'ям загиблих військовослужбовців у будівництві індивідуальних жилих будинків (п.15 ст.15);

3) органи державної влади й органи місцевого самоврядування, у підпорядкуванні яких перебувають державні та комунальні заклади дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної) чи фахової передвищої освіти, забезпечують безкоштовним харчуванням дітей, на яких поширюється чинність Закону (п. 23 ст. 15);

4) центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції надають ветеранським організаціям фінансову підтримку, кредити з коштів відповідних бюджетів, а також безплатно надають будинки, приміщення, обладнання й інше майно, необхідне для здійснення їхніх статутних завдань (ст.20) [18].

Висновки і пропозиції

Отже, сфера соціального захисту є однією зі сфер позитивних зобов'язань держави. Водночас публічне адміністрування у сфері соціального захисту є цілеспрямованою діяльністю спеціально уповноважених органів - суб'єктів публічного адміністрування: органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, суб'єктів делегованих повноважень і окремої групи органів, що не належать до жодної із груп, але які виконують специфічні функції в публічно-правовій сфері, що реалізуються через використання означеними суб'єктами інструментів публічного адміністрування з метою забезпечення соціальної політики держави.

Принципи публічного адміністрування у сфері соціального захисту корелюються із традиційними «мегапринципами» публічного адміністрування - принципом верховенства права та принципом належного врядування, що закріплені в сукупності нормативно-правових актів (як-от закони України «Про соціальні послуги», «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про освіту», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» тощо).

Як свідчить аналіз сутності публічного адміністрування й особливостей його принципів у сфері соціального захисту, вітчизняні реалії, пов'язані зі становленням української держави як правової, демократичної та соціальної, потребують розроблення ґрунтовних наукових теоретичних основ публічного адміністрування у сфері соціального захисту, у зв'язку із чим актуальним видається подальше вивчення вказаної проблематики.

Список використаної літератури

1. Адміністративне право України. Повний курс: підручник / В. Галунько та ін. 2-е вид. Херсон: Олді-Плюс, 2019. 520 с.

2. Василик О. Соціальний захист населення як важлива складова публічного адміністрування. Інновації: аспекти управління, виробництва, сфери обслуговування: матеріали VIII Всеукраїнської науково-практичної конференції, м. Тернопіль, 28 березня 2019 р. Тернопіль: ПП В. Паляниця, 2019. С. 17-18.

3. За демократію через право: доповідь Венеціанської комісії. Венеція, 25-26 березня 2011 р. Право України. 2011. №10. С. 168-184.

4. Європейська стратегія інновацій та належного врядування на місцевому рівні від 16 вересня 2007 р.

5. Жук О. До питання дискусії: соціальний захист, соціальне страхування чи соціальне забезпечення. Вісник Львівського університету. Серія «Юридична». 2018. №5.

6. Кірєєва О., Хміль Т., Голубчик Г. Пріоритети публічного управління у сфері соціального і гуманітарного розвитку. Публічне адміністрування: теорія та практика. 2017. Вип. 2.

7. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. №254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст. 141.

8. Кравченко М. Захист соціальний. Енциклопедія державного управління: у 8-и т. / наук. ред. колегія: Ю. Ковбасюк (гол.) та ін. Київ: НАДУ, 2011. Т. 4: Галузеве управління / наук. ред. колегія: М. Іжа (співголова) та ін. Київ, 2011. 648 с.

9. Лаврухін В. Державне управління у сфері соціального захисту населення: теоретичні аспекти. Аспекти публічного управління. 2015. №№1-2. С. 66-72.

10. Лопушняк Г. Соціальний захист населення: теоретична концептуалізація та особливості державного управління. Теорія та практика державного управління. 2011. Вип. 2. С. 277-284.

11. Лукащикевич В. Соціальний захист населення України в сучасних умовах: економічні засади. Демократичне врядування. 2008. Вип. 2.

12. Належне врядування як загальносвітова цінність. Проєкт Програми розвитку ООН.

13. Про затвердження Порядку проведення експериментального проекту з реалізації функціоналів першої черги Єдиної інформаційної системи соціальної сфери: постанова правління Пенсійного фонду України від 3 березня 2021 р. №8-1.

14. Про освіту: Закон України від 5 вересня 2017 р. №2145-VIII.

15. Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні: Закон України від 21 березня 1991 р. №875-XII.

16. Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей: Закон України від 20 грудня 1991 р. №2011-XII.

17. Про соціальні послуги: Закон України від 17 січня 2019 р. №2671-VIII.

18. Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту: Закон України від 22 жовтня 1993 р. №3551-XII.

19. Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи: Закон України від 28 лютого 1991 р. №796-XII.

20. Скакун О. Теорія держави і права: підручник. Харків: Консум, 2001. 656 с.

21. Теорія держави та права: навчальний посібник / за заг. ред. С. Гусарєва, О. Тихомирова. Київ: НАВС; Освіта України, 2017. 320 с.

Размещено на allbest.ru